農(nóng)村教育服務(wù)提供的法律思考——以荷葉鎮(zhèn)和榔梨鎮(zhèn)為例

呂育華，李 燦，龔鳳梅

（湖南農(nóng)業(yè)大學 人文社會科學學院法學系，湖南 長沙 410000）

1 荷葉鎮(zhèn)和榔梨鎮(zhèn)教育服務(wù)提供的基本概況

暑假期間，湖南農(nóng)業(yè)大學調(diào)研團隊在湖南省雙峰縣的荷葉鎮(zhèn)與湖南省長沙縣的樃梨鎮(zhèn)做了實地調(diào)查并收集了一些數(shù)據(jù)，之所以選擇這兩個鎮(zhèn)作為調(diào)查地點，是因為這兩個鎮(zhèn)同樣是旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但兩鎮(zhèn)的教育發(fā)展卻存在著天壤之別。

荷葉鎮(zhèn)沒有獨立的幼兒園，一般都是附屬于小學，每班配有2名教師，教師學歷不高，而且游樂設(shè)施單調(diào)簡單，學費是500元一學期；小學學校共有5所，一所小學大概300人左右，平均15位教師，教師多是大專學歷；初中學校有兩所，一所是社會人士捐款和政府撥款共同建立的規(guī)模較大的學校，另一所是公辦性質(zhì)的規(guī)模較小的學校，教師收入不高，師資力量不雄厚。而且不管是小學還是初中學校，都沒有圖書館和其他平臺來豐富學生的知識，鍛煉學生的綜合能力。

樃梨鎮(zhèn)有5所單獨的幼兒園，幼兒園游樂設(shè)施和學習配套設(shè)施齊全，每個班配有3位或者4位老師來教導(dǎo)和照顧幼兒，相對學費也較高，平均500元一月，幼兒教師多才多藝，辦學性質(zhì)基本上是私立的；小學共有13所，每所學校大概有18個班，四五十位老師，每個學校平均有900來人，秉著“德育為首，育人為本，教學為中心”的教學理念，各種教學資源一應(yīng)俱全；3所中學，其中有一所規(guī)模宏大，設(shè)備完善，師資力量雄厚的梨江中學。

通過兩鎮(zhèn)對比，可以知道，我國農(nóng)村教育一直落后于城市教育，城鄉(xiāng)教育極其不公平。改革開放以來，我國教育事業(yè)取得了重大發(fā)展，但是在教育資源相對有限的情況下，由于歷史和現(xiàn)實的原因，還沒有將平等的受教育權(quán)完全真正落到實處。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間、學生之間，無論是在教育權(quán)利還是在教育機會上，不公平現(xiàn)象隨處可見。所以農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)的基本普及九年義務(wù)教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉(xiāng)的差距擴大正在加劇，這對于發(fā)展農(nóng)村教育是一個嚴峻的現(xiàn)實。目前，我國農(nóng)村教育的現(xiàn)狀主要包括以下幾個方面。

義務(wù)教育方面的城鄉(xiāng)二元制度的存在是縮小城鄉(xiāng)差距的主要障礙。2002年以來，隨著“分級管理，以縣為主”的義務(wù)教育管理新體制的確立及“一費制”、“兩免一補”政策的實施，農(nóng)民子弟“上學難”和農(nóng)村我國教育城鄉(xiāng)差別大，對于農(nóng)村教育來說是極其不公平的。然而，縣級政府義務(wù)教育辦學難的局面并未因此扭轉(zhuǎn)，尤其是貧困地區(qū)，縣級政府在政策配套、公共經(jīng)費安排方面非常困難。辦學經(jīng)費的嚴重短缺使各地繼續(xù)維持了優(yōu)先保證城市的城鄉(xiāng)有別的經(jīng)費保障制度，在公用經(jīng)費標準、校舍建設(shè)和教學設(shè)施投入方面，城鄉(xiāng)差距十分明顯。與此同時，城鄉(xiāng)有別的教師政策、重點學校的政策傾斜也在持續(xù)，在教育培訓、工資外補助、住房、基本保障等方面都存在巨大差別。二元制度安排使農(nóng)村的義務(wù)教育面臨著雙重困境：一是教育基礎(chǔ)設(shè)施落后，辦學條件差；二是師資奇缺，有水平的不愿來，有門路的都想走。這種困境下，農(nóng)村的義務(wù)教育質(zhì)量有不斷下降的趨勢，農(nóng)民女弟上學難的問題也漸漸變成了享受合格的義務(wù)教育難的問題。

2 農(nóng)村教育服務(wù)提供存在的問題

（1）農(nóng)村教育經(jīng)費投入不足。據(jù)相關(guān)資料顯示，2002年在教育投資的5800多億元中占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村只獲得其中的25%，2004年在教育經(jīng)費支出中，占全國小學生總數(shù)75%的農(nóng)村得到的小學經(jīng)費不到一半（48%），而初中農(nóng)村教育經(jīng)費僅占29%，這種狀況嚴重損害了教育公平?！拔覈牧x務(wù)教育存在嚴重的區(qū)域間不公平和不均衡，各地縣政府在教育中的財政投入不公平狀況嚴重，生均財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的不均衡性大于生均教育經(jīng)費，這是與縣級政府資源約束和財政能力的不均衡有密切關(guān)系的?！弊?002年的農(nóng)村稅費改革后，造成農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來源的變動，繼而造成支出結(jié)構(gòu)的巨大變動。

“現(xiàn)行的以縣作為政府投資統(tǒng)籌主體的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，使政府投資主體的重心有所提升，但是由于作為農(nóng)村教育的主要責任部門——縣級政府，大多缺乏足夠的財政支持能力?！币驗榭h以上各級政府的財政支持力度還不能滿足實際需要，從而導(dǎo)致農(nóng)村教育各項經(jīng)費仍然缺乏穩(wěn)定可靠的保障，經(jīng)費供給總量依然嚴重不足，各級政府投資機構(gòu)不合理以及公共資源配置不公平的問題沒有得到根本解決。由此，教職工資拖欠問題未得到根本解決，中小學校公用經(jīng)費在相當一些地區(qū)出現(xiàn)了真空，校舍改造資金短缺普遍存在，貧困學生助學金并沒有形成制度，且地區(qū)之間教育投入水平懸殊很大。

（2）農(nóng)民教育公平意識薄弱。對于教育，農(nóng)民父母考慮較多的是孩子讀書是否劃算問題，學習突出且估計能考上好大學的就讓孩子讀書，在這種思想意識熏陶下，大多農(nóng)村子弟也并不像城市家庭子弟那樣重視學習，間接放棄了受教育的權(quán)利與機會，選擇外出打工。而在農(nóng)村中 “男尊女卑”、“女子無才便是德”等傳統(tǒng)性別文化思想還存在，導(dǎo)致女性自我接受教育意識差。這種性別文化思想直接或間接影響著教育資源的分配，農(nóng)村女性獲得教育的機會和權(quán)利均受到限制。從農(nóng)村整體來看，由于對教育本質(zhì)和功能的認識的局限性，沒有看到長遠利益，既沒看到教育對個人的影響，更沒有看到農(nóng)村子弟接受優(yōu)質(zhì)教育對國家和民族的深遠意義。長期沒有重視義務(wù)教育發(fā)展使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始終不得改變，農(nóng)村中小學教育始終處在社會政治經(jīng)濟和城市教育兩者邊緣地帶，受冷落并受其害。義務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，每個人是有權(quán)利享用的。而農(nóng)村家長和子女這種意識并不明顯，更不用說教育公不公平。

（3）農(nóng)村教育制度的缺失。長期的“以城市為中心”的教育政策模式以及自身管理不力造成教育不公平。近幾年來，黨和政府逐步認識到農(nóng)村教育問題，也相繼出臺了許多政策和決議，但是由于義務(wù)教育投入法的缺失，部分基層干部的不盡責，以及民辦教育實施細則的不完備，造成教育財政資金轉(zhuǎn)移不能落實和農(nóng)村義務(wù)教育階段教育投資嚴重匱乏。農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生的生活補助也沒有形成良好的有效體制。重點學校制度進一步加劇了教育不公平的程度，高昂的擇校費使許多家庭尤其是農(nóng)村家庭子女被排除在優(yōu)質(zhì)教育資源之外。在廣大農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村，中等職業(yè)教育、高等教育是極端落后的。

（4）農(nóng)村教育的自身管理落后。另一方面，農(nóng)村教育問題也來自農(nóng)村教育本身問題，主要是自身管理問題。本來農(nóng)村教育資源已經(jīng)流失太多，僅有剩下資源又因受到農(nóng)村學校管理水平與能力等影響而得不到高效利用。這也是阻礙學校發(fā)展的重要因素。相當部分學校的校長和教導(dǎo)主任就如何進行教學管理心中無底，也無章可循。有些學校沿襲舊的制度，學校教學工作缺乏激勵機制，目標管理不明確，對現(xiàn)代教育管理理念很不適應(yīng)，所以農(nóng)村教育的改革很難進行到底。制度的不配套，教育方法落后，學校管理滯后，農(nóng)村教育內(nèi)部問題也為不公平的滋生提供了溫床。

3 解決農(nóng)村教育服務(wù)提供問題的法律思考

農(nóng)村教育問題的存在歸根到底還是制度問題，如果想要發(fā)展農(nóng)村教育，就必須對農(nóng)村教育的制度進行改革，若要制度改革，就必須用法律思維來保障制度改革的推行，將教育納入法律調(diào)整的范圍是世界教育發(fā)展的一種共同趨勢。完善的教育法律體系是我國農(nóng)村教育健康發(fā)展的制度要求，也是解決目前我國農(nóng)村教育存在的一系列問題的根本。針對我國農(nóng)村教育問題入手，分析問題存在的制度缺陷，并試圖找出其原因所在。在既借鑒國外在該領(lǐng)域的經(jīng)驗，又對國內(nèi)在農(nóng)村教育問題上的不同主張進行甄別的基礎(chǔ)上，就健全和修訂我國教育法律體系，循教育和法律的基本規(guī)律，盡已認知水平提出一些意向性的建議。

（1）完善農(nóng)村教育的法律法規(guī)。我國現(xiàn)階段針對農(nóng)村教育的法律法規(guī)缺失，現(xiàn)有的就是《教育法》和《義務(wù)教育法》，為了農(nóng)村教育的進一步發(fā)展就應(yīng)該有針對性地制定 《農(nóng)村教育法》，讓農(nóng)村教育做到有法可依，責任明確。美國針對教育不平等的問題上不斷進行教育改革，從 《國家教育目標報告》到《2000目標》，從《初等教育法》到《中小學改進法》,美國通過頒布法律來規(guī)定聯(lián)邦政府必須為低收入的社區(qū)學校提供資助和支持，使貧困學生也能提高知識和技能水平。美國國會在30年之間曾7次對該法案提出改進意見。“1993年《中小學改進法》的出臺，體現(xiàn)了美國聯(lián)邦政府集中力量，支持教育體制改革決心，也表現(xiàn)了政府對由于各種原因而造成的弱生差校的特殊關(guān)注?！彼酝晟妻r(nóng)村教育的法律法規(guī)是為了追求教育平等，即憲法賦予我們平等的受教育權(quán)，這種平等不是僅要求形式上的平等，而要具有更實質(zhì)的內(nèi)容，即每個人都應(yīng)該從教育中獲得同等的成功的機會。

（2）完善農(nóng)村教育的稅費政策和財政體制政策，增加農(nóng)村教育的投入。農(nóng)村教育稅費政策的改進與完善強調(diào)公共參與的公共政策制定，要從根本上確保稅改后農(nóng)村義務(wù)教育的投入，推動農(nóng)村基礎(chǔ)教育積極、均衡、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于從根本上調(diào)整中央政府，地方政府和農(nóng)民之間的關(guān)系。為此，需要建立強調(diào)公共參與的公共政策制定與執(zhí)行機制，從根本上確保義務(wù)教育的投入保障。為解決我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制出現(xiàn)的現(xiàn)實狀況，農(nóng)村義務(wù)教育需要建立農(nóng)村教育保障體系機制，包括教育經(jīng)費保障機制，教師工資經(jīng)費機制和教育福利保障機制，對困難生活者補助、資助的保障制度。教育經(jīng)費保障機制嚴格來說包括農(nóng)村中小學公共保障水平的提高和校舍的維修改造。針對汶川地震中出現(xiàn)的校舍安全問題，溫總理在政府工作報告中指出“2009年要把校舍安全工程作為重要任務(wù)擺在重要工作日程。”農(nóng)村教育要發(fā)展，就要處理好農(nóng)村教育系統(tǒng)內(nèi)各個保障體系之間的關(guān)系，保證它們之間的協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。通過公共財政的保障，解決教師工資經(jīng)費拖欠問題，同時實現(xiàn)教師不僅能拿到基本工資，還應(yīng)有適當?shù)母＠Ｕ?，能留住高素質(zhì)隊伍，并提高其工作積極性，切實做到農(nóng)村教育“保工資、保安全、保運行”的“三?！惫ぷ?。同時要讓助學制度達到科學合理客觀，應(yīng)該給學生有“雪中送炭”的作用，而不能是“錦上添花”的那種。具體落實國家實行的義務(wù)教育階段教師績效工資制度，提高中小學教師待遇，要增加農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭困難寄宿生的生活補助，也要進一步完善國家助學制度國家財政保障范圍。

（3）政府要頒布關(guān)于加強農(nóng)村教育管理體制改革與監(jiān)督力度的行政法規(guī)。教育要發(fā)展就要求內(nèi)部管理先發(fā)展，才能讓改革落到實處。學校教育管理體制改革先要從教學管理改革開始，要積極按照國家教育法的有關(guān)規(guī)定來改革，要納入現(xiàn)代管理理念，用科學發(fā)展觀的發(fā)展理念指導(dǎo)實踐工作，這一點對于學校校長等領(lǐng)導(dǎo)來說是很重要的。我國當前農(nóng)村中小學教育實行“縣鄉(xiāng)兩級管理，以縣為主的體制”。具體來說是縣教育局主管，鄉(xiāng)政府幫助管。學校是個特殊的社會組織，有自己的發(fā)展規(guī)律，行政手段不能干涉太多。對于義務(wù)教育，兩部門要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不應(yīng)出現(xiàn)政出多門而讓學校無所適從的情況。學校應(yīng)該嚴格實行校長負責制，相對擴大校長相應(yīng)權(quán)力，師資上實行國家管理、學校利用模式。政府相關(guān)部門要加大對學校教育的監(jiān)督力度，頒布有利于學校教育管理體制改革的相關(guān)行政法規(guī)，切實解決好農(nóng)村教育腐敗問題，關(guān)注學校教學質(zhì)量，督促學校落實有關(guān)部門的行政規(guī)定和行政政策，杜絕“亂收費”等教育腐敗問題。監(jiān)督力度要抓，但也不能忽視激勵機制對提高教學質(zhì)量的作用，建立合理的考核制度，獎懲分明。

（4）深入普法，提升農(nóng)民重視教育的法律意識。如果只有法律法規(guī)，而人們沒有正確的法律意識和法律觀念，還是會不遵法、不守法，那么法律法規(guī)就會成為一紙空文。在現(xiàn)實生活中，由于農(nóng)民對人人擁有平等的受教育權(quán)的法律意識很薄弱，而且法律體系往往被人們規(guī)避或扭曲，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。農(nóng)民法律意識的薄弱，阻礙的不僅是農(nóng)村法制現(xiàn)代化的進展，同時也抑制和影響著農(nóng)民積極參與生產(chǎn)和生活、積極創(chuàng)新謀求發(fā)展，整個農(nóng)民階層的信心、智慧和創(chuàng)造力都得不到充分發(fā)揮，進而阻礙了整個農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和參與市場競爭的能力。所以我國農(nóng)村法制現(xiàn)代化的關(guān)鍵不是完善立法，而是通過普法、法制宣傳教育和加強農(nóng)村中小學法律教育等方式來實現(xiàn)農(nóng)民法律意識的轉(zhuǎn)變當我們采取“自上而下”的現(xiàn)代化模式，通過立法在較短的時期內(nèi)建立起一個較完備的農(nóng)村法律體系后，接下來更重要、更困難的現(xiàn)代化，就是走群眾路線，使“自上而下”的立法能夠“下”得去，并通過培養(yǎng)和激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和智慧，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的互動。在這個互動的過程中，法制宣傳教育尤為重要，它是一項政府主導(dǎo)、適應(yīng)政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的社會系統(tǒng)工程，必須全社會尤其是廣大農(nóng)民的參與，才能提高全體公民的法律素質(zhì)。我國的“五五”普法已全方位啟動，并與“十一五”規(guī)劃同步實施，法制宣傳教育工作面臨著難得的發(fā)展機遇，承擔著重要的歷史使命，它將在構(gòu)建社會主義和諧社會中具有更加重要的地位和作用 。只有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村法治建設(shè)的進程加快了，整個依法治國的進程才會加快；只有依靠政策和法制解決好農(nóng)村教育不公平問題，提高農(nóng)民的法律意識，才能加快現(xiàn)代化的整體進程，從而大大提高整個依法治國的整體水平。

[1]高如峰.中國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.