中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因分析①

李軒紅

(北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044)

中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因分析①

李軒紅

(北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障面臨一系列新情況新問(wèn)題。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，是適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民的期盼。這標(biāo)志著我國(guó)向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的目標(biāo)邁出了重要一步，也標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障向追求更加公平邁出了重要一步。在當(dāng)前新農(nóng)保試點(diǎn)逐步推進(jìn)的過(guò)程中，回顧總結(jié)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，對(duì)厘清我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展演變，正確認(rèn)識(shí)和理解新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、施行，妥善處理和解決新農(nóng)保試點(diǎn)過(guò)程中遇到的矛盾與問(wèn)題，進(jìn)一步健全完善新農(nóng)保制度，具有重要的意義和價(jià)值。

農(nóng)村;養(yǎng)老保險(xiǎn);老農(nóng)保;地方新農(nóng)保;國(guó)家新農(nóng)保

不同的學(xué)者從不同的角度，對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展階段進(jìn)行了不同的劃分。黃佳豪認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史演變過(guò)程可以劃分為三個(gè)時(shí)期。①黃佳豪:《建國(guó)60年來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史探索之路》，《決策咨詢通訊》2009年第6期。一是萌芽期(1949－1978):五保供養(yǎng)與集體供養(yǎng);二是探索建構(gòu)期(1981－2002):(老)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn);三是探索創(chuàng)新期(2003年至今):新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。劉苓玲將中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷劃分為三個(gè)時(shí)期:一是建立時(shí)期(1949－1978);二是探索與試點(diǎn)時(shí)期(1978－1999);三是重建與興起時(shí)期(2000年至今)。②劉苓玲:《中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷、路徑依賴與趨勢(shì)》，《科學(xué) 經(jīng)濟(jì) 社會(huì)》2009年第4期。周麗麗、王佳(2010)將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷劃分為三個(gè)階段:分別是初步形成階段(1962－1990);開始推進(jìn)階段(1991－1998);擱淺階段(1999－2002);探索建立“新農(nóng)保”階段(2002年至今)。

筆者認(rèn)為，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)首先是一種由政府主導(dǎo)的制度安排，具有社會(huì)統(tǒng)籌互濟(jì)性、權(quán)利義務(wù)對(duì)等性等特點(diǎn)。在建國(guó)初至20世紀(jì)80年代國(guó)家提出建立農(nóng)村基層社會(huì)保障體系之前，農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老保障一直是傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老或是自我養(yǎng)老，不是社會(huì)養(yǎng)老，更不是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。建國(guó)初開始實(shí)行的“五保”供養(yǎng)制度，面向的人群中雖有部分老年人，并且按“五?！钡膬?nèi)容保吃保穿保住保醫(yī)保葬，但“五保”從實(shí)質(zhì)上講是一種社會(huì)救助，不是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。基于此，本文從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)要求、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身的發(fā)展變化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化等因素，將我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展劃分為三個(gè)階段:第一階段是20世紀(jì)80年代中后期至1999年，這個(gè)階段是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初始探索實(shí)踐階段;第二階段是自1999年至2009年，是創(chuàng)新發(fā)展階段;第三階段是2009年8月至今，是我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始正式建立并進(jìn)行試點(diǎn)的階段。

一、第一階段:初始探索實(shí)踐階段(簡(jiǎn)稱“老農(nóng)保”階段)

(一)相關(guān)政策與“老農(nóng)保”發(fā)展歷程

1、試點(diǎn)探索。根據(jù)“七五”計(jì)劃要求，1986年，民政部和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委在江蘇沙洲縣召開了“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”，確定在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展以社區(qū)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村)為單位的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。1987年3月，民政部印發(fā)了經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，報(bào)告指出:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的巨大成功，使中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了飛躍式的進(jìn)步。但由于農(nóng)村改革正處于兩種體制并存的過(guò)渡時(shí)期，新舊體制還在發(fā)生摩擦，各地程度不同地出現(xiàn)了一些新的社會(huì)問(wèn)題。建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革必然的配套措施。該報(bào)告還設(shè)計(jì)了農(nóng)村基本社會(huì)保障的雛形，并強(qiáng)調(diào)要重視家庭的作用。1989年民政部選擇北京大興縣、山西左云縣進(jìn)行縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)?！鞍宋濉庇?jì)劃中提出:在農(nóng)村采取積極引導(dǎo)的方針，逐步建立不同形式的老年保障制度。1991年1月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中明確了農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革由民政部負(fù)責(zé)。同年10月，民政部選定山東牟平、龍口等5縣、市為首批農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)單位。

2、穩(wěn)定發(fā)展。1992年民政部正式出臺(tái)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，到1992年底，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在全國(guó)950多個(gè)縣市展開，其中160多個(gè)縣市基本建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1995年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》。該意見指出在有條件的地區(qū)穩(wěn)妥建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的深遠(yuǎn)意義，強(qiáng)調(diào)“逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。1996年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中指出:農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。截至1997年底，全國(guó)有2000多個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，8000多萬(wàn)農(nóng)村人口參加保險(xiǎn)，基金積累近140億元，全國(guó)已有55.79萬(wàn)農(nóng)村人口領(lǐng)取了養(yǎng)老金，養(yǎng)老金3.15億元。

3、整頓規(guī)范。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。1999年，在國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組《保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案》的通知中指出，目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件，決定對(duì)已有業(yè)務(wù)進(jìn)行清理整頓，加強(qiáng)基金監(jiān)管，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過(guò)渡。《通知》給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作帶來(lái)了極大的影響，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的或少量鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)制度運(yùn)行維持正常外，全國(guó)大部分地區(qū)均出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等方面的困難，有的地區(qū)甚至處于停滯或倒退的狀態(tài)。

(二)制度的主要內(nèi)容

這一階段各地遵循的是民政部下發(fā)的統(tǒng)一的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》。在參保范圍上，保險(xiǎn)對(duì)象主要是非城鎮(zhèn)戶口、不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。一般以村為單位確認(rèn)(包括村辦企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶、外出人員等)，組織投保。投保年齡從20周歲至60周歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡一般在60歲以后。在保險(xiǎn)基金籌集上，個(gè)人交納要占一定比例;集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中支付，同一投保單位，投保對(duì)象平等享受集體補(bǔ)助;國(guó)家予以政策扶持，主要是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。在制度模式上，實(shí)行基金積累式個(gè)人賬戶制，個(gè)人的交費(fèi)和集體的補(bǔ)助(含國(guó)家讓利)，分別記賬在個(gè)人名下。在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和檔次上，實(shí)行多檔次月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法上，養(yǎng)老金數(shù)額根據(jù)其個(gè)人賬戶積累額和平均預(yù)期壽命來(lái)確定。在基金管理上，以縣為單位統(tǒng)一管理。

(三)對(duì)制度的基本評(píng)價(jià)

1、制度具有積極意義。首先，這是第一次正式出臺(tái)全國(guó)性的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)政策，以制度化的手段謀求解決農(nóng)村居民的老年生活保障問(wèn)題，具有開創(chuàng)意義。第二，在一定程度上讓農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有了一個(gè)淺顯的認(rèn)識(shí)和意識(shí)。第三，覆蓋了數(shù)千萬(wàn)農(nóng)村居民，為這些人群提供了一定程度的保障，使參保農(nóng)村居民老年生活得到了部分化解，自我保障需求有所降低①鄭功成:《中國(guó)社會(huì)保障30年》，人民出版社2008年版，第80－81頁(yè)。。

2、制度設(shè)計(jì)有缺陷。受各方面因素影響，該制度的初始設(shè)計(jì)存在著一定的缺陷:

(1)保障范圍方面:一是“保小不保老”。參保年齡規(guī)定為20至60周歲，這使得制度實(shí)行時(shí)年齡超過(guò)60周歲的老年人無(wú)法參保，被排斥在制度之外。二是“保富不保貧”。由于方案中的籌資是以個(gè)人交納為主，集體給予補(bǔ)助，國(guó)家沒有相應(yīng)的補(bǔ)助，采取的是自愿原則，因此參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的幾乎都是比較富裕的農(nóng)民。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)民，未來(lái)的社會(huì)養(yǎng)老依然沒有保障。

(2)政策扶持方面:國(guó)家給予政策上的扶持原則，“主要是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的集體補(bǔ)助予以稅前列支”來(lái)體現(xiàn)，但實(shí)際上并沒有相關(guān)的政策規(guī)定可以執(zhí)行。由于沒有國(guó)家的支持和有效的激勵(lì)政策，該制度的設(shè)計(jì)基本上是一種完全的個(gè)人儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老，不具有社會(huì)性和保障性。

(3)養(yǎng)老待遇方面:方案所定月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每月最低2元、最高20元，每?jī)稍粰n共十個(gè)檔次的固定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。待遇的領(lǐng)取是與繳費(fèi)水平相對(duì)應(yīng)的。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還缺乏一定的認(rèn)識(shí)和信心，因此投保金額大多選擇在低檔次的水平上。按投保2元檔次計(jì)算，繳費(fèi)10年，每月僅領(lǐng)取4.7元，15年后每月僅領(lǐng)取9.9元，難以起到真正的養(yǎng)老保障的作用。完全積累式的個(gè)人賬戶，也無(wú)法解決因利率下調(diào)，領(lǐng)取待遇下降和養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制的問(wèn)題。

(4)基金保值增值及管理方面:按方案的規(guī)定，基金保值增值的辦法主要是“購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資”。在農(nóng)?；鸾⒅?，銀行存款利率較高，農(nóng)?；鸫嫒脬y行能夠獲得較高的資金利息。但是，隨著國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，央行已先后幾次降息，銀行存款利率已大大低于農(nóng)保基金所需的增值要求，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值已很困難，更不用說(shuō)增值了。同時(shí)，由于缺乏有效的基金管理和監(jiān)督機(jī)制，基金運(yùn)營(yíng)隨意性大，強(qiáng)行拆借、挪用、擠占基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的將基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來(lái)搞投資、炒股票，大量基金流失，造成極大的損失。

(5)具體操作方面:沒有法規(guī)性的文件指導(dǎo)，各地開展農(nóng)保工作的主要依據(jù)就是民政部門下發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，以及各主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件。并且在近10年的時(shí)間里，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)既無(wú)國(guó)家政策指導(dǎo)與規(guī)范，又無(wú)相關(guān)的引導(dǎo)激勵(lì)支持政策，各地完全是依靠各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的自身認(rèn)識(shí)來(lái)推動(dòng)工作，使得農(nóng)保工作的規(guī)范性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性大大降低。

(四)對(duì)“老農(nóng)保”制度的反思

在制度需求上，首先，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)并不到位。由于農(nóng)民受教育程度較低，社會(huì)養(yǎng)老的意識(shí)和觀念尚未形成，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的涵義缺乏必要的了解，對(duì)即將實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老制度可能帶來(lái)的預(yù)期利益缺乏相應(yīng)的判斷。其次，老年農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的訴求并不強(qiáng)烈。農(nóng)民的家庭保障還在發(fā)揮著一定的作用，在許多的調(diào)查問(wèn)卷中，農(nóng)村老年人還是更趨向于選擇家庭養(yǎng)老方式。第三，青年農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求并不迫切。雖然外出打工，但他們的整體收入還比較少，擺在他們面前更為迫切的是生活、孩子教育等費(fèi)用的支出，養(yǎng)老尚未成為他們考慮的重點(diǎn)。因此，這個(gè)階段不論是農(nóng)村的青年，還是農(nóng)村的老年人，并未對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有強(qiáng)烈的需求感。也就是說(shuō)，在制度需求層面，制度的主體對(duì)參與制度變遷缺乏應(yīng)有的熱情與動(dòng)機(jī)。在制度供給上，制度本身設(shè)計(jì)有缺陷，不具吸引力。

從世界農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的時(shí)機(jī)來(lái)看，國(guó)外建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間，大都是在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的時(shí)期，工業(yè)的發(fā)展不僅可以滿足自身的積累，而且還能夠提供足夠的資金來(lái)反哺農(nóng)業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間大都比城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)晚。如德國(guó)在1889年建立雇傭工人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，直到1957年才建立農(nóng)民年金保險(xiǎn);美國(guó)在1935年開辦職工養(yǎng)老年金保險(xiǎn)，直到1990年才全面建立農(nóng)民年金保險(xiǎn);加拿大從建立雇傭工人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的1927年，到建立農(nóng)民年金保險(xiǎn)計(jì)劃的1990年，其間相隔了63年;丹麥兩個(gè)制度的建立之間隔了86年①崔志紅:《國(guó)外建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)》，《世界農(nóng)業(yè)》2004年第10期。。而我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始于1991年出臺(tái)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，到2005年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)［2005］38號(hào))，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度漸趨完善和穩(wěn)定。

通過(guò)對(duì)以上情況的分析可以看出，無(wú)論是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求方面、在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的世界規(guī)律方面，還是這個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件和時(shí)機(jī)似乎還不十分具備，老農(nóng)保制度發(fā)展的土壤還未培育好。

二、第二階段:創(chuàng)新發(fā)展階段(簡(jiǎn)稱“地方新農(nóng)?！彪A段)

(一)相關(guān)政策與“地方新農(nóng)?！卑l(fā)展歷程

2002年中共十六大提出“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2003年，中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出:“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以家庭為主，同社區(qū)保險(xiǎn)、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合”成為我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的指導(dǎo)方針。2006年初，黨中央、國(guó)務(wù)院以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)的要求，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》和國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要中，都把建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。2007年黨的十七大再次明確提出探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2007、2008年的中央一號(hào)文件均提出要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)各地開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。在這一時(shí)期，國(guó)家在農(nóng)民工、失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面也出臺(tái)了一些相應(yīng)的規(guī)定。

在國(guó)家相關(guān)政策的引導(dǎo)鼓勵(lì)支持下，為提高農(nóng)民社會(huì)保障水平，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)，一些省市逐漸開始積極主動(dòng)地重新探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部結(jié)合中日合作“中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新與管理規(guī)范研究”項(xiàng)目的要求，在總結(jié)中國(guó)各地開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從2006年1月起，中日雙方共同選擇在北京市大興區(qū)、山東省煙臺(tái)招遠(yuǎn)市等8個(gè)縣市區(qū)，啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)試點(diǎn)工作。

(二)制度的主要特征

1、在資金的籌集上，有了政府的補(bǔ)貼。政府對(duì)參保人員和待遇領(lǐng)取人員都進(jìn)行一定的補(bǔ)貼。比如北京實(shí)行個(gè)人賬戶資金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼和利息等組成。市財(cái)政按照市與區(qū)縣分稅制財(cái)政管理體制，落實(shí)市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)縣財(cái)政部門應(yīng)安排專項(xiàng)資金對(duì)本區(qū)縣參保人員進(jìn)行補(bǔ)貼。根據(jù)參保人員的年齡，實(shí)行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府補(bǔ)貼極大地調(diào)動(dòng)了參保人員的積極性，充分體現(xiàn)了政府的責(zé)任。

2、在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，有了動(dòng)態(tài)繳費(fèi)機(jī)制。如廣東省東莞市農(nóng)民基本養(yǎng)老金與參保人的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限掛鉤，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做適當(dāng)?shù)闹笖?shù)變動(dòng)。農(nóng)民的繳費(fèi)基數(shù)按每人每月400元核定，每年遞增2.5%。大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)基本上都規(guī)定了不低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的還規(guī)定了最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高，解決了原有制度下繳費(fèi)起點(diǎn)和保障水平過(guò)低的弊端。

3、在待遇方面，有了調(diào)整機(jī)制。主要有兩種模式:一是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的辦法，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)主要是通過(guò)基礎(chǔ)養(yǎng)老金中農(nóng)民人均收入的變動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。如福建南平縣設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)賬戶養(yǎng)老金=上年農(nóng)民人均純收入×22%(繳費(fèi)期超過(guò)20年每增1年增加1個(gè)百分點(diǎn));個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶積累總額÷160。二是建立調(diào)劑金儲(chǔ)備制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人均收入水平的提高、物價(jià)指數(shù)等因素的變動(dòng)，適時(shí)對(duì)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員待遇進(jìn)行調(diào)整。如北京市規(guī)定財(cái)政每年應(yīng)安排一定比例或數(shù)額的資金，作為待遇調(diào)整儲(chǔ)備金，用于調(diào)整已領(lǐng)取養(yǎng)老金人員的待遇水平。

(三)對(duì)制度的基本評(píng)價(jià)

這一段時(shí)期，既有各地自行開展的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，也有主管部委為主進(jìn)行的項(xiàng)目試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在結(jié)合各地發(fā)展實(shí)際的情況下，在參保人群、政府補(bǔ)貼、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇調(diào)整等方面都進(jìn)行了制度創(chuàng)新，制定的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更具針對(duì)性、吸引力和保障性，體現(xiàn)了政府的責(zé)任、社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌性和互濟(jì)性。

這一階段反映出的問(wèn)題，主要集中在沒有全國(guó)統(tǒng)一的指導(dǎo)新農(nóng)保試點(diǎn)的政策，各地制定的模式、統(tǒng)籌的范圍、繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、享受的待遇以及政府補(bǔ)貼的力度及補(bǔ)貼方式、基金保值增值的措施辦法、加強(qiáng)基金管理監(jiān)督的機(jī)制等都沒有相應(yīng)的制度規(guī)定和操作辦法，“地方新農(nóng)保”依然出現(xiàn)了“老農(nóng)?！彪A段出現(xiàn)的一些問(wèn)題，比如參保不積極、基金保值增值難、基金管理不規(guī)范的問(wèn)題等等。

三、第三階段:正式建立并試點(diǎn)階段(簡(jiǎn)稱為“國(guó)家新農(nóng)?！彪A段)

(一)相關(guān)政策與“國(guó)家新農(nóng)?！钡拈_展

2009年的中央一號(hào)文件明確提出:抓緊制定指導(dǎo)性意見，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這是中央首次正式提出具體明確的建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式和要求。同年8月18日，國(guó)務(wù)院在北京召開了全國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議。之后，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，在全國(guó)10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。各地根據(jù)要求扎實(shí)開展這項(xiàng)工作，財(cái)政部及時(shí)下?lián)苄罗r(nóng)保補(bǔ)助資金確保全國(guó)首批試點(diǎn)的320個(gè)縣如期開展工作，有近1500多萬(wàn)符合條件的農(nóng)村老年人領(lǐng)取了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

(二)制度的主要內(nèi)容

“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)方針的基本原則是:廣覆蓋、?；尽⒂袕椥?、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)。制度要求從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng);權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，合理分擔(dān)個(gè)人(家庭)、集體、政府的責(zé)任;政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保。目標(biāo)任務(wù)是2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

參保范圍是年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民?；鸹I集由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。個(gè)人按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)分為100、200、300、400、500元5個(gè)檔次，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)和適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次。鼓勵(lì)青年、中年農(nóng)村居民連續(xù)繳費(fèi)，多繳費(fèi)。有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對(duì)所屬參加新農(nóng)保的成員繳費(fèi)給予補(bǔ)助，鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。政府補(bǔ)貼主要包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼兩個(gè)部分。各級(jí)政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，各地可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整?！兑庖姟访鞔_規(guī)定市、縣(市、區(qū))政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼的責(zé)任，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，繳費(fèi)即補(bǔ)。對(duì)選擇較高檔次繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)，對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，市、縣(市、區(qū))政府應(yīng)為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

政府為每個(gè)新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人對(duì)參保人繳費(fèi)資助，市、縣(市、區(qū))政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部記入個(gè)人賬戶。政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼部分在個(gè)人賬戶中單獨(dú)記錄。

養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金按照不低于國(guó)家和省規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)支付。

《意見》規(guī)定年滿60周歲、按規(guī)定繳費(fèi)、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。《意見》同時(shí)對(duì)其他繳費(fèi)與領(lǐng)取待遇的問(wèn)題作出了明確的規(guī)定。

(三)對(duì)制度的基本評(píng)價(jià)

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)性文件《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為方向，以提升廣大農(nóng)民保障水平為根本，符合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際。其創(chuàng)新主要體現(xiàn)在:1、政府承擔(dān)了全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金，表明國(guó)家對(duì)農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)了重要責(zé)任，并把新農(nóng)保作為逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要步驟。政府全額補(bǔ)助的全國(guó)統(tǒng)一最低55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也體現(xiàn)了新農(nóng)保制度的基本性、公平性。對(duì)繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，可以更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。2、采取實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌性和共濟(jì)性。3、新農(nóng)?；鸺{入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算。同時(shí)，為保障參保農(nóng)民的合法權(quán)益，新農(nóng)保工作經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際工作需要和有關(guān)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)合理安排，納入財(cái)政預(yù)算，不得從新農(nóng)?；鹬刑崛?。4、《意見》以國(guó)務(wù)院的名義下發(fā)，具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，既使新農(nóng)保制度的基本框架全國(guó)統(tǒng)一，又給各地留有一定的余地，較好地解決了統(tǒng)一性和差異性的問(wèn)題，也解決了“老農(nóng)?！奔啊白园l(fā)新農(nóng)保”階段反映出來(lái)的一些基本制度方面的問(wèn)題。

試點(diǎn)過(guò)程中反映出的問(wèn)題主要集中在:1、試點(diǎn)擴(kuò)面速度較慢:《意見》規(guī)定到2020年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。在實(shí)際過(guò)程中，啟動(dòng)試點(diǎn)與不試點(diǎn)的相鄰村，同樣年齡的農(nóng)村老年人，卻沒有享受到同樣的待遇，會(huì)讓老百姓感到不公平。這不僅是老百姓的反映，各地實(shí)際工作者也深有同感。2、新農(nóng)保制度與其他制度之間的銜接問(wèn)題:一是與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障方面存在的一些制度之間的銜接。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)建立起許多針對(duì)特定困難群體的社會(huì)救助制度，像五保、最低生活保障制度都是國(guó)家統(tǒng)一制定的制度，所以需要在國(guó)家的層面上盡快明確這些制度是否同時(shí)享受、如何銜接的問(wèn)題。二是新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接尤為重要和迫切，因?yàn)檫@涉及到成千上百轉(zhuǎn)移流動(dòng)的農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、如何轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題。3、可持續(xù)性問(wèn)題:在籌集資金方面，制度規(guī)定有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對(duì)所屬參加新農(nóng)保的成員繳費(fèi)給予補(bǔ)助，這雖然體現(xiàn)了集體的責(zé)任，但我國(guó)目前大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，除非極少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，多數(shù)可能是拿不出補(bǔ)助的，又由于集體補(bǔ)助不是硬性規(guī)定，因此現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)補(bǔ)也可能不補(bǔ)。在支付方面，制度規(guī)定農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由政府承擔(dān)，并且基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)有7億農(nóng)民，農(nóng)村老齡化嚴(yán)重，新農(nóng)保制度的運(yùn)轉(zhuǎn)需要有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做支撐。同時(shí)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，貧困地區(qū)、農(nóng)村人口多的地區(qū)社會(huì)保障方面的支出壓力相當(dāng)大，如何緩解縣級(jí)財(cái)政困難也是需要加以盡快解決的問(wèn)題。

(四)對(duì)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)成功的原因分析

我國(guó)新農(nóng)保建立的基礎(chǔ)，是在2000年以來(lái)各地自行開展的新農(nóng)保試點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)出來(lái)的。2000年后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了更多更大的變化。人口老齡化加重，農(nóng)村群體不斷分化，人均各項(xiàng)支出的不斷增長(zhǎng)與并不快的收入增長(zhǎng)形成了鮮明的反差。同期，國(guó)家將“三農(nóng)”問(wèn)題提到了更高的高度，并自2000年以來(lái)在農(nóng)村實(shí)行了更多更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略，鼓勵(lì)并支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

一是從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求方面看。

1、人口老齡化加重。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口組織(WTO)確定的國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，一般把60歲及以上人口稱為老年人口，如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的總?cè)丝谥?0歲以上的老年人口占總?cè)丝诘?0%以上或者65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%以上，則稱為進(jìn)入老齡社會(huì)或老齡化社會(huì)。中國(guó)自1999年進(jìn)入老齡社會(huì)開始，老年人口數(shù)量不斷增加。2000年，農(nóng)村老年人口8557萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的65.82%，農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)高1.24個(gè)百分點(diǎn)，并且這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將一直持續(xù)到2040年①全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室:《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》，2006年2月24日。。

2、家庭養(yǎng)老功能弱化。20世紀(jì)70年代以來(lái)實(shí)行的獨(dú)生子女政策的效應(yīng)，在進(jìn)入21世紀(jì)的時(shí)候有了顯現(xiàn)，家庭趨向小型化、核心化，子女?dāng)?shù)減少，婦女比原來(lái)更多地從事一些非農(nóng)勞動(dòng)，使得原來(lái)共同分擔(dān)的對(duì)老人在精神上、物質(zhì)上和生活上照料的時(shí)間、精力減少了，農(nóng)村養(yǎng)兒防老、依靠子女和親屬贍養(yǎng)老年人的傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式被大大削弱。

3、農(nóng)民工群體的形成。2001年至2002年，我國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的第三個(gè)高峰。2002年轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量為2385萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移率為32.93%②關(guān)幗英:《我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀分析》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2010年增刊。。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移造成了農(nóng)村大量家庭的空巢化，也進(jìn)一步削弱了傳統(tǒng)的家庭保障功能。同時(shí)，隨著來(lái)自土地的收入持續(xù)降低，生活費(fèi)用及教育子女費(fèi)用的不斷升高及老年人對(duì)醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面費(fèi)用的上升，使收入并不高的農(nóng)民養(yǎng)老的任務(wù)更加沉重，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的訴求開始顯現(xiàn)。

二是從國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展分析看。

農(nóng)民收入問(wèn)題在黨的十五屆五中全會(huì)上受到高度重視，“千方百計(jì)增加農(nóng)民收入”這句話被寫進(jìn)文件。此后，黨的十六大第一次提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2003年中央農(nóng)村工作會(huì)議要求對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行“多予、少取、放活”的方針;黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)以人為本;黨的十六屆四中全會(huì)，胡錦濤總書記提出“兩個(gè)趨向”的重要論斷，指出我國(guó)從總體上已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展階段。2005年初，中央發(fā)出1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，這是繼2004年之后，中央又一次把支持“三農(nóng)”作為一號(hào)文件的主題，反映出我國(guó)在發(fā)展戰(zhàn)略及政策思路方面的重大變化，即在經(jīng)歷多年的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)后，從在農(nóng)業(yè)中提取積累轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。2008年中共十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出:賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是中國(guó)改革開放30年來(lái)具有里程碑意義的重大改革之一，為遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新歷史跨越開辟了道路。歷史已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展階段，這也是我國(guó)實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

縱觀我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展演變，經(jīng)歷了自上而下的強(qiáng)制性制度變遷、自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強(qiáng)制性變遷的軌跡。新農(nóng)保制度創(chuàng)新的根本原因就在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期來(lái)自于農(nóng)民內(nèi)在的制度需求，國(guó)家在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將這種需求制度化，是一種誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合的過(guò)程?！袄限r(nóng)?！敝贫鹊氖∨c“地方新農(nóng)保制度”的最終被肯定，不僅僅在于其制度本身的優(yōu)劣，更深層次的原因，在于制度需求與制度供給是否達(dá)到了一定程度的契合。筆者認(rèn)為，在2009年正式建立起我國(guó)的新型農(nóng)村養(yǎng)老制度，而不是1989年、1999年建立，正是因?yàn)槲覀兊纳鐣?huì)發(fā)展到了需求這項(xiàng)制度的階段，經(jīng)濟(jì)上也有了滿足這個(gè)制度需求的能力。從我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因分析，我們可以清楚地看到:我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，是不能脫離或者超越我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，既要遵循世界社會(huì)保障發(fā)展的一般規(guī)律，又將帶有明顯的中國(guó)特色。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)得以存在的基本前提是政府不僅要提供制度供給，而且要承擔(dān)一定的資金支持，這是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本質(zhì)所要求的。未來(lái)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，將與我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)的變化、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革、土地制度的改革等相輔相成、互相關(guān)聯(lián)和促進(jìn)，將向著更加公平的方向邁進(jìn)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯:陸影 luyinga1203@163.com)

C913.7

A

1003－4145［2011］03－0118—06

2011－01－24

李軒紅(1970－)，北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后。