社會管理中的政府角色定位

廖魁星

(中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花 617000)

·科社新探·

社會管理中的政府角色定位

廖魁星

(中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花 617000)

面臨治理環(huán)境的重大變化，政府在社會管理中的角色需要重新定位:由經(jīng)濟(jì)建設(shè)者向公共治理者轉(zhuǎn)型，由行政管制者向公共服務(wù)者回歸，由理性逐利者向公正協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變。在社會管理中要轉(zhuǎn)變政府角色需要做好以下幾點(diǎn):切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，形成多元共治的社會管理格局，完善社會管理方法，建立有效的績效考核指標(biāo)體系。

社會管理;政府角色;定位

當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，政府能否有效履行社會管理職能，事關(guān)社會的和諧穩(wěn)定，事關(guān)“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)能否順利完成。

一、社會管理的價值目標(biāo)

(一)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定是社會管理的重大任務(wù)

政府履行社會管理職能的目標(biāo)是通過調(diào)節(jié)社會利益，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，以實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，為維護(hù)公眾利益營造良好的社會秩序。2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到39．8萬億元，躍居世界第二位。然而，在經(jīng)濟(jì)總量迅速增長的同時，當(dāng)前我國社會矛盾日益凸顯，不穩(wěn)定的因素增多，政府社會管理職能較為滯后，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展“一條腿長，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，政府面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近來，中東北非爆發(fā)的“茉莉花革命”，導(dǎo)致多個國家政治動蕩，甚至造成戰(zhàn)爭和流血沖突，政府面臨著合法性危機(jī)。金融危機(jī)后，西方國家因財政壓力而削減保障支出，數(shù)個國家爆發(fā)示威游行和抗議政府的活動。從國際國內(nèi)形勢看，當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定顯得尤為重要，政府能否有效履行社會管理職能，事關(guān)“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)能否順利完成，事關(guān)政權(quán)的穩(wěn)固和政治的穩(wěn)定。

(二)追求公平正義是社會管理的基本價值

羅爾斯認(rèn)為:“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［1］公平正義是人類追求的永恒的價值目標(biāo)，一部人類歷史就是一部正義不斷戰(zhàn)勝邪惡的歷史。公平正義是社會穩(wěn)定的核心因素，一旦公平正義被破壞人們心理就會失衡，當(dāng)前社會管理中大多數(shù)矛盾都是由公平正義缺失和群眾利益受損而誘發(fā)的。改革開放以來，社會財富日益增多，然而社會財富的分配更加不均衡，這是影響和諧社會構(gòu)建的重要因素。改革就是進(jìn)行利益的再分配，改革取得收益的同時也要付出代價，這里收益和代價的分配必須公正合理，代價該誰支付的誰要支付，不該支付的不能讓其支付;該誰收益的誰收益，不該收益的不能讓其收益。同時，在社會博弈中，弱勢群體處于不利地位，政府在社會管理中要保護(hù)弱勢群體的權(quán)利，保障最少受惠者的最大利益。

(三)實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益是社會管理的根本宗旨

社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益。當(dāng)前正確處理人民內(nèi)部矛盾已經(jīng)成為政治生活的主題，而人民內(nèi)部矛盾實(shí)質(zhì)是利益的分配和利益的差異問題，而非對抗性矛盾。要建立政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。社會管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是為人民群眾創(chuàng)造安定祥和的社會環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益，政府在社會管理中所做的一切就是讓人民群眾生活得更加幸福，更有尊嚴(yán)。

二、社會管理中政府應(yīng)扮演的角色

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的深刻變革，行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了重大變化，對政府的職能作用和角色定位提出新的要求。為適應(yīng)時代的新要求，全面實(shí)現(xiàn)“十二五”的各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)，政府在角色定位上需要實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變。

(一)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)者向公共治理者轉(zhuǎn)型

改革開放以來，政府一直重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，行政改革緊緊圍繞適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而推進(jìn)，在一定程度上有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，另一方面，在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，政府對社會建設(shè)重視得不夠，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問題。例如，政府不能有效地保障和改善民生，不能有效滿足公眾在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、保障性住房等方面的需求;社會管理還比較滯后，社會公平問題還比較突出，人們之間的利益沖突加劇，群體性事件此起彼伏，嚴(yán)重地威脅著社會的和諧與穩(wěn)定。所有這些對政府提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要求政府不僅要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，還要為社會建設(shè)服務(wù)，由先前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)者向公共治理者轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。這里的公共治理，不僅包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還包括改善民生，推進(jìn)社會管理。政府要在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場監(jiān)管的基礎(chǔ)上，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，切實(shí)改善民生，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧，順應(yīng)各族人民過上更好生活的新期待。

(二)由行政管制者向公共服務(wù)者回歸

政府存在的目的就是為公眾服務(wù)，對公眾的需要給予有效地回應(yīng)。政府是人民的代理人，政府官員是人民的公仆，其權(quán)力的行使來自人民的委托，人民才是真正的主人。政府的職責(zé)就是根據(jù)公眾的需求，全心全意為人民服務(wù)。而我國長期以來形成的“官本位”思想根深蒂固，奉行“牧羊人”式的管制型的行政管理模式，政府成為行政管制者而不是公共服務(wù)者，機(jī)械地把公眾視為被管理的對象，官僚主義嚴(yán)重，行政效率低下，對公眾的要求反應(yīng)遲鈍，已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢的需要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府扮演了更多的生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，而為公眾提供公共服務(wù)的職能被淡化，政府的職責(zé)就是負(fù)責(zé)人、財、物的分配，試圖通過法令、集權(quán)、政策構(gòu)建穩(wěn)定的秩序，而不是提供服務(wù)。政府要樹立以人為本、服務(wù)為先的理念，由行政管制者向公共服務(wù)者轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)之中，努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。政府要樹立“公民導(dǎo)向”意識，建立公民驅(qū)使型的政府，實(shí)現(xiàn)由“官本位”轉(zhuǎn)向“民本位”，由“政府本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”，努力提升為人民服務(wù)的能力，努力向公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、快捷的公共服務(wù)。

(三)由理性逐利者向公正協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變

公共選擇理論認(rèn)為，人總是追求利益和效益的最大化，其活動受個人利益的驅(qū)使。公民、政治家、政府官員也是理性的逐利者，他們的政治活動也是為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化。布坎南指出，在公共決策或集體決策中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的締約過程。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革和利益格局的深刻調(diào)整，談判、交易和妥協(xié)的多元利益均衡逐漸取代了政府的權(quán)威性利益分配，各行為主體為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化展開博弈。一些地方政府實(shí)質(zhì)上充當(dāng)利益競爭主體的角色，其在土地征收、房屋拆遷、企業(yè)改制、礦產(chǎn)資源開發(fā)等過程中是與民爭利的理性逐利者，并被開發(fā)商所俘獲，形成利益既得者，侵犯老百姓的合法權(quán)益，從而激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由“經(jīng)濟(jì)人”向“道德人”轉(zhuǎn)變，由“運(yùn)動員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變，由理性逐利者向公正協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變，作公平正義的守護(hù)者。政府要為公民參與搭建平臺，提供舞臺，讓公民參與社會管理。政府要建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，公正協(xié)調(diào)各種利益訴求，兼顧各方面群眾的關(guān)切，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，在社會管理中要扮演好公正利益協(xié)調(diào)者的角色。

三、社會管理中政府角色轉(zhuǎn)變的路徑選擇

轉(zhuǎn)變政府角色是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的前提，為適應(yīng)新形勢的需要，實(shí)現(xiàn)社會管理中政府角色新定位，努力建設(shè)服務(wù)型政府，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定，需要做好以下幾點(diǎn)。

(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

政府、市場和社會是一個國家公共治理的三大主體，如何有效處理好三者之間的關(guān)系就顯得尤為重要。改革開放以來我們注重處理政府與市場的關(guān)系，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，把企業(yè)推向市場，使之成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，政府的經(jīng)濟(jì)職能界定在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管上，政府和市場的關(guān)系初步得到理順，有效地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長。然而另一方面，政府與社會的關(guān)系沒有理順，社會建設(shè)明顯滯后，政府在社會管理和公共服務(wù)方面存在缺位的現(xiàn)象。保障民生是社會和諧穩(wěn)定的基石，只有老百姓的基本生計(jì)有保障，社會和國家才能長治久安。而在事關(guān)人民群眾切身利益的教育、就業(yè)、分配、醫(yī)療、社保、住房等民生問題方面，公共物品的供給還不足，老百姓意見還很大。社會管理機(jī)制不健全，在征地拆遷、企業(yè)改制、礦產(chǎn)資源開發(fā)等過程中引發(fā)的群體性事件日益增多，公共安全領(lǐng)域事故層出不窮，所有這些嚴(yán)重地影響了社會的和諧穩(wěn)定。政府不僅要處理好跟市場的關(guān)系，還要處理好跟社會的關(guān)系，政府在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，要更加注重社會管理和公共服務(wù)，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

(二)形成多元共治的社會管理格局

隨著經(jīng)濟(jì)社會的深刻發(fā)展和社會利益結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，政府不能包攬所有社會管理事項(xiàng)，政府不再是唯一的治理主體，社會管理的主體需要由一元化向多元化轉(zhuǎn)變，政府、社區(qū)、社會組織和公眾共同構(gòu)成社會管理的多元主體，形成社會管理合力，組成社會治理網(wǎng)絡(luò)。作為社會管理中基本主體，政府應(yīng)該承擔(dān)起“元治理”的角色，負(fù)責(zé)制度的安排和設(shè)計(jì)，做好裁判員和服務(wù)者，監(jiān)督制度和契約的有效履行。同時要注意，政府并不是高高在上，而是“同輩中的長者”，不具有最高絕對權(quán)威［2］。社區(qū)是最基層的公共服務(wù)組織，能夠滿足群眾的個性化服務(wù)需求，是連接政府與公眾的紐帶。要進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，把人力、財力、物力更多投到基層，創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)體制，推進(jìn)社區(qū)居民依法民主管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。社會組織是獨(dú)立于政府和企業(yè)的第三部門，是彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”的重要力量。社會組織具有利益匯聚和表達(dá)的功能，其在政府與公民之間形成緩沖地帶，有效避免社會矛盾激化。要堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的作用。社會是由公眾組成的，一個充滿生機(jī)和活力的社會離不開有效的公眾參與。公眾是自身利益的最有效的代表，社會管理要實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“讓民做主”的轉(zhuǎn)變，建立有效的利益表達(dá)機(jī)制，對公眾的利益訴求做出有效的回應(yīng)，為公眾參與社會管理創(chuàng)造條件。

(三)完善社會管理方法

傳統(tǒng)的社會管理方式方法單一，單純應(yīng)用行政手段和命令方式解決社會問題，結(jié)果導(dǎo)致社會的強(qiáng)烈反彈，產(chǎn)生了新的社會矛盾。在面對日益復(fù)雜的社會環(huán)境，政府需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、道德、科技等手段進(jìn)行社會管理，創(chuàng)新社會管理方法。在社會管理中要盡可能多地用經(jīng)濟(jì)和法律的手段，盡可能少地用行政的手段;盡可能多地用說服教育等柔性手段，盡可能少地用強(qiáng)制和懲罰等剛性手段;盡可能多地進(jìn)行平等溝通和協(xié)商，盡可能少地應(yīng)用行政命令;盡可能多地對社會問題進(jìn)行事前防范，盡可能少地等問題發(fā)生后才采取補(bǔ)救辦法。加強(qiáng)社會管理法律制度建設(shè)，發(fā)揮法律制度規(guī)范社會主體行為的作用。同時，由于法律制度再完善也有漏洞，這就需要發(fā)揮道德和意識形態(tài)的力量，通過道德和意識形態(tài)的作用彌補(bǔ)制度缺陷，降低交易成本。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，將多媒體、信息化、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段應(yīng)用于社會管理，建立信息化的社會管理模式，有助于提高社會管理效率，實(shí)現(xiàn)社會管理目標(biāo)。

(四)建立有效的績效考核指標(biāo)體系

作為理性的經(jīng)濟(jì)人，政府官員也是圍繞實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而展開行動，而績效考核就成為政府官員行動的指揮棒。不同的績效考核指標(biāo)體系形成不同的本利結(jié)構(gòu)，在GDP導(dǎo)向下的績效考核指標(biāo)體系中，最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長能夠?qū)崿F(xiàn)政府官員的利益最大化，而在正確政績觀導(dǎo)向下的績效考核指標(biāo)體系中，最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾利益才能實(shí)現(xiàn)政府官員的利益最大化?？冃Э己酥笜?biāo)體系中不僅要包括經(jīng)濟(jì)增長，還要包括民生保障、社會公正和社會穩(wěn)定等指標(biāo)。要制定可量化的完整的和諧社會指標(biāo)體系，并加大社會管理在整個績效考核指標(biāo)體系中的權(quán)重。尤其是要完善對于重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策和重大問題的社會影響評估機(jī)制，及時了解社會管理的基本狀況。要有效使用績效考評的結(jié)果，直接與政府官員的升降與獎懲掛鉤，對于不能有效履行社會管理職責(zé)的政府官員，依法實(shí)施行政問責(zé)。通過建立全面科學(xué)的績效考評指標(biāo)體系，引導(dǎo)政府更加注重社會管理，更加注重以人為本，更加注重公平正義，更加注重維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

［1］［美］約翰·羅爾斯．正義論［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，1988:1．

［2］張國慶．公共行政學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2007: 599．

D63

A

1008－8520(2011)03－0053－03

2011－04－13

廖魁星(1977－)，男，四川冕寧人，行政學(xué)教研室副主任，講師。

［責(zé)任編輯:王詠梅］