構(gòu)建適合中國國情的居民住房配置模式

蔣伏虎

(中共揚(yáng)州市委黨校，江蘇揚(yáng)州 225009)

·經(jīng)濟(jì)探求·

構(gòu)建適合中國國情的居民住房配置模式

蔣伏虎

(中共揚(yáng)州市委黨校，江蘇揚(yáng)州 225009)

解決中國居民住房問題，需要解放思想、調(diào)整思路。既要擺脫計劃配置模式，也要擺脫市場配置模式，構(gòu)建適合中國國情的住房配置模式。中國的特殊國情決定:居民住房的定位應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)品而非投機(jī)品;應(yīng)當(dāng)堅持“保障基本需求、倡導(dǎo)適度需求、限制過度需求、禁止投機(jī)需求”的住房消費(fèi)原則。中國住房的配置應(yīng)當(dāng)實(shí)行“村民自建、市場購買、政府供給”相結(jié)合的模式，實(shí)行“自建有約束、購買有限制、供給有保障”的政策。中國居民住房的改善，應(yīng)當(dāng)堅持“適度增加面積，重在提高質(zhì)量”的原則。

住房配置;中國模式;適度消費(fèi);注重質(zhì)量

居民住房一直是中國政府和中國民眾都很關(guān)注的熱點(diǎn)問題。一是絕大多數(shù)居民的“低收入”與“高房價”之間形成極大反差。有人認(rèn)為，“目前中國85%的家庭沒有能力購買住宅”［1］。二是房地產(chǎn)開發(fā)商和房產(chǎn)投機(jī)者維護(hù)、推動高房價的“對策”與政府調(diào)控房價的“政策”形成博弈態(tài)勢。2010年國務(wù)院多次出臺房產(chǎn)調(diào)控新政，都沒有實(shí)現(xiàn)平抑房價過快上漲的預(yù)期。三是少數(shù)人占有多套住房或大面積“豪宅”與相當(dāng)一部分居民的“蝸居”形成強(qiáng)烈反差。居民住房問題正在演變?yōu)榭剂空姓芰Φ恼螁栴}。

解決中國居民住房的出路何在?在于解放思想、調(diào)整思路，既要擺脫計劃配置模式，也要擺脫完全市場配置模式，構(gòu)建適合中國國情的住房配置模式。

一、中國居民住房的定位:消費(fèi)品而非投機(jī)品

一般說來，在房屋市場化國家，居民住房具有雙重屬性:消費(fèi)性和投資性。但是，由于中國國情特殊，居民住房只能定位于消費(fèi)品:家庭消費(fèi)或出租消費(fèi)。我國允許住房投資，但僅限于“營業(yè)性出租”，在工商部門注冊并依法納稅。我國應(yīng)當(dāng)嚴(yán)令禁止將住房作為投機(jī)品。目前，中央提出“抑制投機(jī)需求”的政策。這項(xiàng)政策的方向正確但力度不夠。首先必須明確界定“投機(jī)需求”。非家庭消費(fèi)或依法出租的住房，應(yīng)當(dāng)一律視為“投機(jī)需求”，對投機(jī)需求應(yīng)當(dāng)列為“禁止”而不是“抑制”。

中國的居民住房只能作為消費(fèi)品而不能作為投機(jī)品的原因是:

第一，中國建房的土地供給有限。

在商品房價格構(gòu)成中，相當(dāng)一部分是土地價格。土地供給寬裕，土地價格就比較低，商品房價格會相應(yīng)較低。中國人多地少，土地資源極為緊張，耕地尤其稀缺。目前，我國建設(shè)住房基本上都是利用耕地。糧食和房子是人類生存必需品。種糧與建房之間爭地的矛盾相當(dāng)突出。兩者兼顧之時，首先要保證耕地。投機(jī)性住房類似于“屯積于倉庫里的商品”，是未進(jìn)入直接消費(fèi)的“閑置住房”，既占有土地資源又沒有發(fā)揮住房使用價值。同時這也是哄抬房價的重要誘發(fā)因素。嚴(yán)令禁止投機(jī)性住房，有利于土地和住房的有效使用。這是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

第二，中國的土地資源屬于公有，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)共享。

中國的土地屬于國家所有或者集體所有，這與土地私有制的國家不同。中國公民具有“共享”公有土地使用權(quán)的權(quán)利。任何個人即使依法獲得較多的土地使用權(quán)，也必須付出高昂代價;即使具有支付高昂代價的能力，對其土地使用權(quán)的占有也必須嚴(yán)格限制。因此，禁止非消費(fèi)性住房不僅必要，而且有利于保障全體公民的住房需求。

第三，中國必須保障“居者有其屋”。

中國是社會主義國家。關(guān)注民生是執(zhí)政為民的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，是社會主義住房制度設(shè)計的基本原則。同時，在住房占有上防止“兩極分化”，這也是社會主義住房制度設(shè)計的重要原則。社會主義制度承認(rèn)人們享受消費(fèi)資料(包括住房)的差異性，但是對于稀缺的基本生活必需品，首先著眼于公平和共享。如果少數(shù)人占有較多的房產(chǎn)甚至把它作為投機(jī)品，而另一部分人“蝸居”在狹小的空間，這不僅同社會主義“共享”原則背道而馳，而且在實(shí)際生活中、在人們的心靈深處，對社會主義制度的優(yōu)越性必將大大削弱。

一百多年前，恩格斯在破解資本主義制度下“住宅短缺”問題時曾經(jīng)指出:“有一點(diǎn)是肯定的，現(xiàn)在各大城市中有足夠的住房，只要合理使用，就可以立即解決現(xiàn)實(shí)的‘住宅短缺’問題。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須剝奪現(xiàn)在的房主，或者讓沒有房子住或現(xiàn)在住得很擠的工人搬進(jìn)這些房主的房子中去住。只要無產(chǎn)階級取得了政權(quán)，這種具有公共福利形式的措施就會象現(xiàn)代國家剝奪其他東西和征用民宅供軍隊(duì)宿營那樣容易實(shí)現(xiàn)了?！保?］156－157他認(rèn)為，這僅僅是工人階級政權(quán)解決住宅問題的第一步。在這里，恩格斯所揭示的現(xiàn)象告訴人們，在資本主義社會中，城市“住房總量”并不十分緊缺，問題是住宅占有的“兩極分化”。當(dāng)代資本主義國家，為解決住房問題實(shí)施了許多新政，一些國家(例如新加坡等)也有不少好的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。然而不少城市仍然存在著成片“貧民窟”，這是居民住宅“兩極分化”的表現(xiàn)。這也說明，按照資本主義的市場經(jīng)濟(jì)模式，并不能解決好居民住房問題。在社會主義制度下，即使是初級階段，必須堅持“合理引導(dǎo)住房需求”，防止“兩極分化”。

第四，中國居民住房的市場供給必須實(shí)行限制性原則。

中國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)當(dāng)遵循國際通行的市場經(jīng)濟(jì)法則，這是毫無疑義的。然而，住房是特殊消費(fèi)品，它既具有商品屬性，更具有“公共福利”屬性。

人類的任何一種生活必需品，在供求關(guān)系緊張時期，都必須實(shí)行特殊政策。如前所述，中國住房的特殊性在于:其一，中國土地公有、建房土地資源稀缺。這與許多國家(如美國等)土地私有、“人地比例”寬松的國情不同。其二，為保證每個家庭住上一定數(shù)量的住房，中國政府必須提供“公共福利型”住房。其三，中國的大中城市房源緊缺不是暫時現(xiàn)象。這與那些人口總量相對穩(wěn)定、城市化過程基本完成的國家完全不同。中國住房的特殊性決定了它不能像其他商品那樣完全按照自由市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行。我們已經(jīng)從計劃分配住房的束縛中解放出來，現(xiàn)在必須從住房市場化的束縛中解放出來。僅僅在住房市場化的“規(guī)則”中運(yùn)行不可能解決中國絕大多數(shù)居民的住房問題。我國只能實(shí)行“保證基本需求、倡導(dǎo)適度需求、限制過度需求、禁止投機(jī)需求”的住房消費(fèi)政策。我們的目標(biāo)是解決好全體公民的住房。如果市場“規(guī)則”妨礙這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我們就“修正”它。正如計劃生育一樣，中國的人口基數(shù)過大，只能“修正”自然生育規(guī)則，而不能放任生育。這是國情使然。

二、中國居民住房的配置:限制性自建住房、控制性市場購買、定向性政府供給相結(jié)合

恩格斯曾經(jīng)指出，只有“資本主義生產(chǎn)方式的廢除，才同時使得解決住宅問題成為可能”［2］174。但是，可能性不等于現(xiàn)實(shí)性。在中國社會主義初級階段，特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，如何解決中國居民住房，完全是個新問題。有了計劃配置與市場配置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，迫使我們另辟蹊徑。中國居民住房的配置應(yīng)當(dāng)實(shí)行“村民自建住房、市場購買住房、政府供給住房”相結(jié)合的模式，堅持“自建有約束、購買有限制、供給有保障”的原則。

1．限制性自建住房:實(shí)行嚴(yán)格的宅基地管理制度

中國的土地屬于公有制。私人自建住房應(yīng)當(dāng)受到極其嚴(yán)格限制:只有村民才有自建住房的權(quán)利。這是中國村民享有的“特權(quán)”。目前，我國在收入上普遍存在城鄉(xiāng)差距，而且在相當(dāng)長的時間內(nèi)難以消除。自建住房成本相對較低。從某種意義上說，這是對農(nóng)民實(shí)行的“制度性補(bǔ)償”。村民的宅基地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法供給。城鎮(zhèn)居民不能享有自建房屋的權(quán)利。

村民自建住房，不僅宅基地數(shù)量受法律約束，而且有些地方還對建房面積做出約束性規(guī)定。例如，西安市規(guī)劃局出臺《村民宅基地自建住宅規(guī)劃審批管理辦法》規(guī)定，從2010年11月15日起，“一般情況下村民在宅基地自建住宅，人均建筑面積應(yīng)控制在65平方米以下，層數(shù)為2層，屋頂至地面高度控制在10米以內(nèi)”［3］。

村民建房費(fèi)用一般由村民自己承擔(dān)。應(yīng)當(dāng)鼓勵集體資助村民建房。在我國，集體無償提供村民住房，屬于鳳毛麟角。這些住房的產(chǎn)權(quán)歸集體所有還是歸個人所有，必須明確。對這種配置方式不應(yīng)加以禁止，但目前也不宜提倡。它是不是中國未來住房配置的方向，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。在新農(nóng)村建設(shè)中，有些地方建設(shè)住宅小區(qū)，置換村民老住宅的宅基地，從而節(jié)約土地。對這種舉措應(yīng)當(dāng)鼓勵，但不能強(qiáng)迫村民搬遷。對于無力修建住房的少數(shù)村民，國家或集體有責(zé)任提供幫助，確保村民居有其屋。

2．控制性市場購買:實(shí)行“合理住房需求”政策

我國鼓勵城鄉(xiāng)居民自主購買住房。中央認(rèn)為，必須“合理引導(dǎo)住房需求”。“合理引導(dǎo)”的關(guān)鍵靠機(jī)制創(chuàng)新。

一是“價格”引導(dǎo)。價格引導(dǎo)，具有調(diào)節(jié)住房消費(fèi)的功能。但是，單純靠價格引導(dǎo)，很難解決絕大多數(shù)居民住房問題。即使是市場機(jī)制比較成熟的發(fā)達(dá)國家也是如此。而我國正處于城市(城鎮(zhèn))化發(fā)展期，城市(城鎮(zhèn))住房的現(xiàn)實(shí)剛性需求量以及潛在需求量都很大。如果允許住房投機(jī)，需求量更大。只有在其他引導(dǎo)方式(如稅收引導(dǎo)、限量引導(dǎo)等)共同作用下，價格引導(dǎo)才可能發(fā)揮其積極作用。

二是“稅收”引導(dǎo)。稅收是調(diào)節(jié)人們對商品消費(fèi)的手段之一。我國在上海、重慶等地試點(diǎn)房產(chǎn)稅，是一大進(jìn)步。稅收調(diào)節(jié)的要害在于制度設(shè)計。各地可以有所差異。稅制設(shè)計可分“普稅制”和“基數(shù)制”兩種。普稅制是指凡住宅都要納稅?！盎鶖?shù)制”即以一定數(shù)量的“住房占地面積”或“住房面積”為基數(shù)，在“基數(shù)”范圍內(nèi)，免征房產(chǎn)稅;超過“基數(shù)”部分，開始征稅。實(shí)行累進(jìn)征稅制，有利于抑制房產(chǎn)投機(jī)。如果有必要，可以通過地方法規(guī)規(guī)定人均住房面積的“上限”(例如人均70平方米)，超過“上限”的部分征收超高額稅收，防止少數(shù)人對住房的過度追求。

三是“限量”引導(dǎo)?！跋蘖俊笔侵竿ㄟ^法律或法規(guī)對居民住房消費(fèi)數(shù)量的限制。這種限制有三種方案可供選擇。(1)“住房套數(shù)”的限制。例如，每戶家庭只能擁有一套住房?！绊n國法律規(guī)定，每個人名下只能有一套房”［4］。這種限制辦法簡便易行，缺陷是不能禁止購買占地較多的“豪宅”或者超大住宅。(2)“占地面積”的限制?？梢詮母鞯赝恋刭Y源多寡出發(fā)，規(guī)定每人(或戶)住房占地數(shù)量(包括公用面積)。在人口密集地區(qū)，特別是大中城市，這種辦法不僅可行而且必要。(3)“住房面積”的限制。這種限制辦法類似“住房占地面積”。缺陷是“住房面積”的限制不能抑制少數(shù)人購置占地較多的別墅類、平房類住宅。

以上三種限制性引導(dǎo)辦法綜合使用，我國的商品房市場將會健康有序持續(xù)發(fā)展。

3．定向性政府供給:重點(diǎn)解決中低收入家庭的住房

在社會主義制度下，政府應(yīng)當(dāng)更多地向中低收入家庭提供保障性房源。目前，我國的保障性住房有“經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房”三大類。政府提供的保障性房源越多，越能保持社會穩(wěn)定，越能保持房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

政府配置保障性住房，關(guān)鍵在于分配制度的設(shè)計和管理制度的完善。我國可以借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)，但不可照搬外國做法，重點(diǎn)在于制度創(chuàng)新。

目前我國推行的三類保障性住房政策是根據(jù)家庭“靜態(tài)”收入狀況配置住房。事實(shí)上，人們的家庭收入狀況處于“動態(tài)”之中。如果某戶處在低收入水平時購得經(jīng)濟(jì)適用房，而后來該戶收入增加，這樣就會帶來新的分配不公。因此，必須從家庭收入的動態(tài)狀況出發(fā)設(shè)計保障性住房配置機(jī)制。在條件逐漸成熟時，可以實(shí)行“統(tǒng)一出租、租購并行”的模式。所謂“統(tǒng)一出租”，即政府建設(shè)的所有保障性住房全部出租，根據(jù)人們的不同收入狀況，收取不同的租金。所謂“租購并行”，即租住時間達(dá)到一定期限(如租住滿5年)，可以優(yōu)先以優(yōu)惠于市場價格購買政府提供的出租房。這樣，政府可以用這部分資金加上房產(chǎn)稅等資金再建新的保障房，形成良性循環(huán)，同時可以使一部分租房者退出“租房”群體。

一是設(shè)定統(tǒng)一的保障房租住條件。城市(城鎮(zhèn))居民租住保障性住房必須是“兩低”家庭:(1)家庭人均收入低于該城市(城鎮(zhèn))人均收入。(2)家庭住房人均面積低于該城市(城鎮(zhèn))平均住房面積一定比例(如1/3或1/4)。申請租住保障房，必須把原住宅出售給當(dāng)?shù)卣?/p>

城市(城鎮(zhèn))居民如果參加工作未滿一定年限(如5年)，沒有購買住房的個人，不論收入多寡，可以申請租住保障房。

持有簽訂定期(如1年)勞動合同的外來人員(包括農(nóng)民工)，可以申請租住保障房。

二是統(tǒng)一按照“家庭人均年收入”多寡繳納房租。首先設(shè)定租住保障房的“基本面積”，一般不宜小于該城市(城鎮(zhèn))平均住房面積的一定比例(如1/ 2)或一定面積(如人均20平方米)。隨著政府保障性住房的增加，可以適當(dāng)擴(kuò)大“基本面積”。

租房“基本面積”的房租與家庭人均收入掛鉤。其一，如果人均年收入水平高于城市(城鎮(zhèn))家庭年人均水平(主要是新參加工作的人員)，按照“市場房租價格”收取。目的在于促使這部分人到市場上購買住房，或者到租房市場租房。其二，如果家庭人均年收入水平低于城市(城鎮(zhèn))家庭年人均水平，按照“收入差額比例”收取。其計算公式如下:(租房戶家庭人均年收入÷城鎮(zhèn)家庭人均年收入)×市場房租價格×面積”=房租。例如，該城市(城鎮(zhèn))人均年收入為2萬元。張某3口之家，家庭年收入總計4.5萬元，人均年收入1.5萬元，“收入差額比例”為3/4。市場房租價格每平方米每年為200元，又該戶租房面積為60平方米，則該戶應(yīng)繳房租為7 500元，即市場房租價12 000元的3/4。其三，外來務(wù)工人員(包括農(nóng)民工)在城鎮(zhèn)租房，只能按其個人年收入計算。老人、小孩也可以在城鎮(zhèn)出租房中居住，但不能計算在總?cè)丝谥?。因?yàn)樗麄冊谵r(nóng)村或其他地方已有住房。其四，如果家庭收入低于城鎮(zhèn)最低生活保障線，由政府代繳一定數(shù)額的房租或者免繳房租。其五，實(shí)際租房面積可以大于“基本面積”，超出部分按“市場房租”價格計算房租。

在政府財力可能的前提下，提供更多的保障性房源供買不起住房(或者暫時買不起住房)的居民居住，符合以人為本、執(zhí)政為民的原則。

三、中國居民住房的改善:以提升居住質(zhì)量為主

隨著人民收入的增加和生活水平的提高，改善住房的要求日趨強(qiáng)烈。改善住房，包括住房數(shù)量增加和居住質(zhì)量提升兩個方面。根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)重在提升居住質(zhì)量，而不是過多地增加住宅面積。事實(shí)上，即使在人多地少的發(fā)達(dá)國家，如日本，普通居民的住宅面積也并不很大。

1．逐步增加人均住房面積

在中國，增加住房面積的難點(diǎn)一是居民收入不高，二是土地供給緊張。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)用地將不斷增加;隨著機(jī)動車輛猛增，需要修建更多的道路、橋梁;隨著社會事業(yè)的發(fā)展，學(xué)校、醫(yī)院、文化體育場所等公共設(shè)施用地會大量增加。同時，我國人口仍然處于增長期。諸多因素使得我國確保18億畝耕地的壓力十分嚴(yán)峻。為了改善人們的住房水平，住房總面積逐年增加是必然趨勢，但是人均住房面積增加的數(shù)量會受到諸多因素的制約，尤其是土地供給因素的制約。

在中國，人均住房面積有較大幅度增加也是可能的。這主要取決于以下因素:一是我國人口總量出現(xiàn)穩(wěn)定甚至下降趨勢。二是生物科技高度發(fā)達(dá)。占用較少土地能夠穩(wěn)定地獲得足夠的糧食、油料、棉花等生活必需品，保障人們生活需求和其他方面需要。三是人們的收入水平大幅度提高。四是城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。隨著住宅區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，逐漸消除占地較多的傳統(tǒng)村民住宅、家庭菜地、家庭養(yǎng)殖等而節(jié)約土地。隨著交通的便捷，一部分人將會樂于居住農(nóng)村而不是過度集中于城市。恩格斯最看重“城鄉(xiāng)對立”消失對解決住房問題的意義。他說:“住宅問題，只有當(dāng)社會已經(jīng)得到充分改造，從而可能著手消滅在現(xiàn)代資本主義社會里已達(dá)到極其尖銳程度的城鄉(xiāng)對立時，才能獲得解決?！保?］174

2．提高居住質(zhì)量比擴(kuò)大住宅面積更重要

住宅是人們生活、學(xué)習(xí)、娛樂、交友、休息、健身的場所。居住質(zhì)量的提升，是人們生活幸福指數(shù)的有機(jī)構(gòu)成部分。居住質(zhì)量的提升既包括住宅內(nèi)部設(shè)施的完善，也包括外部環(huán)境的改善、管理服務(wù)的周到。

住宅內(nèi)在設(shè)施，力求與現(xiàn)代科技的發(fā)展程度同步，與現(xiàn)代化生活的需求同步，與生態(tài)綠色環(huán)保的要求同步。即使是“保障性”住房，也應(yīng)當(dāng)具備基本的現(xiàn)代設(shè)施。當(dāng)然，住宅設(shè)施的改善程度與家庭經(jīng)濟(jì)狀況有密切關(guān)系。

居住外在環(huán)境，包括綠化、交通、環(huán)衛(wèi)以及健全的公共設(shè)施，諸如，停車場、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、文體活動中心、購物中心等。

小區(qū)管理服務(wù)，包括完善的物業(yè)管理，周到的生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、家政服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等?？傊?，一個和諧宜居小區(qū)，能夠使人們生活在綠色、寧靜、優(yōu)美、安逸、便捷、溫馨的自然環(huán)境和人文環(huán)境之中。

［1］藍(lán)皮書:普通家庭8．76年不吃不喝才能買一套住房［N］．現(xiàn)代快報，2010－12－08．

［2］馬克思恩格斯選集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］西安規(guī)定村民建房人均面積不超過65平方米［N］．西安日報，2010－12－13．

［4］謝銳．李昌鎬租房結(jié)婚［J］．特別文摘，2011，(1)．

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1008－8520(2011)03－0021－04

2011－01－28

蔣伏虎(1944－)，男，江蘇寶應(yīng)人，教授。

［責(zé)任編輯:梁桂芝］