難以承受之重
——論審判權(quán)在涉訴信訪中的限度

吳玉嶺, 楊志剛

(1.南京理工大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，江蘇 南京 210094；2. 江蘇省高級(jí)人民法院 審監(jiān)一庭，江蘇 南京210024)

一、問(wèn)題的提出

筆者在江蘇調(diào)研中曾獲取多起涉訴信訪案例。

案例一：J市胡某與徐某借貸糾紛一案，法院判決徐某給付胡某欠款。執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，法院以房抵債的形式將徐某的一處房產(chǎn)抵給胡某。胡某以執(zhí)行裁定為依據(jù)將房屋賣給第三人，房屋遂直接由徐某過(guò)戶到第三人。后因房?jī)r(jià)上漲，胡某以判決未執(zhí)行、房屋未過(guò)戶到其名下為由到法院上訪。此案經(jīng)三級(jí)法院復(fù)查，均駁回胡某申訴。但胡某上訪不止，并采用靜坐、絕食、假意跳樓等形式向法院施壓。出于穩(wěn)定的考慮，J市黨委、政府與法院協(xié)調(diào)，由政府補(bǔ)償胡某10萬(wàn)元。胡某因上訪受益，在J市“信訪界”頗有“名氣”，目前常在信訪局等處守候，串聯(lián)其他信訪者，現(xiàn)身“說(shuō)法”傳授上訪經(jīng)驗(yàn)，宣揚(yáng)“不鬧不靈”的上訪“心得”，屢次為上訪者代理上訪。

案例二: W市張某因道路交通事故被撞傷致高位截癱，法院判決被告賠償其31萬(wàn)元。在執(zhí)行到6萬(wàn)后，被執(zhí)行人離家出走，妻子精神失常，家中一貧如洗，已無(wú)任何財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。張某先后13次赴省進(jìn)京上訪，反復(fù)向媒體和社會(huì)公眾散發(fā)材料，中央電視臺(tái)兩次派記者采訪，省委將該案作為重點(diǎn)督辦案件，交由W市法院解決。法院多次與張某以及被執(zhí)行人所在地黨委、政府協(xié)調(diào)，為張某籌措26萬(wàn)元，為其與家人辦理低保、翻修房屋、進(jìn)行捐助、解決子女入學(xué)等。張某在獲得補(bǔ)償超過(guò)判決確定的賠償金額的情況下，仍上訪不止，要求法院將補(bǔ)助金額提高至60萬(wàn)元。

案例三：L市鮑某因房屋拆遷與拆遷公司發(fā)生糾紛，被拆遷房屋評(píng)估價(jià)為13.6萬(wàn)元。審理過(guò)程中，鮑某組織家人多次到法院鬧訪。經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委、政府與法院協(xié)調(diào)，原被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議，由拆遷公司一次性支付鮑某32萬(wàn)元。鮑某書面承諾不再上訪，但在平靜一段后，又以法院未出具判決書為由要求繼續(xù)開庭審理，提高補(bǔ)償款，并屢屢進(jìn)京上訪。法院再三派人赴京接訪，至今仍無(wú)法對(duì)其穩(wěn)控。

上述案例中有些上訪者的遭遇雖然很讓人同情，但按照法律規(guī)定，只能得到一個(gè)相對(duì)不利的結(jié)果。而通過(guò)尋求曲線救濟(jì)，三番五次上訪，部分人確能取得法外利益。在洶涌的信訪不信法的“信訪潮”沖擊和“穩(wěn)定壓倒一切”的口號(hào)下，一些地方通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評(píng)制、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制等制度，采取以信訪量多少給各地排名，要求進(jìn)京接訪、開信訪移辦單等強(qiáng)化考核力度的措施，最終導(dǎo)致以明顯違反現(xiàn)行法律為代價(jià)來(lái)滿足非分要求，從而達(dá)到息訪的效果?！爸灰刹辉儆辛α?，一切合法的東西也都不會(huì)再有力量。”法院通過(guò)審判、執(zhí)行程序已給當(dāng)事人提供了充分的程序救濟(jì)，但因?qū)⑸显L案件處理的責(zé)任歸于法院，法院不得不在審判程序框架外行使與審判權(quán)不相稱的社會(huì)救助、社會(huì)保障等行政職能。審判權(quán)由此被異化為特定政治語(yǔ)境下一種單純的社會(huì)治理工具，法院的中立性被弱化，由被動(dòng)的裁判者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)矛盾的積極介入者。

二、審判權(quán)限度的本體分析

如同任何一種國(guó)家權(quán)力一樣，審判權(quán)必然受到嚴(yán)格的限制，既要避免過(guò)度使用浪費(fèi)審判資源，更要避免對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利的威脅和侵犯。有限審判權(quán)思想根植于西方自由主義學(xué)說(shuō)，孕育于有限國(guó)家權(quán)力理論之中，它從個(gè)人權(quán)利與自由至上理念出發(fā)，謀求建立受到嚴(yán)格限制的國(guó)家權(quán)力體系，試圖通過(guò)限制國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)來(lái)協(xié)調(diào)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，在個(gè)人自由與國(guó)家權(quán)力之間尋求平衡。古典自由主義將個(gè)人自由視為社會(huì)最高價(jià)值與終極追求，提出了“守夜人式的國(guó)家”理論，認(rèn)為國(guó)家職能限于維護(hù)社會(huì)治安、司法和公共事業(yè)，堅(jiān)持“最好的國(guó)家是管理最少的國(guó)家”。[注]張文顯：《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，第244頁(yè)，法律出版社1996年版。在多次經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)蕭條后，與經(jīng)濟(jì)上的凱恩斯主義相呼應(yīng)，逐漸占據(jù)西方主流意識(shí)形態(tài)的福利自由主義主張：國(guó)家是一種“不得已的惡”，為便利人們生活必須借助這一機(jī)構(gòu)，但要真正實(shí)現(xiàn)持久安全的生活又須通過(guò)法律、制度，限制和約束權(quán)力，防止權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張。這種以個(gè)人權(quán)利和有效政府為核心的自由主義國(guó)家觀，構(gòu)成西方憲政國(guó)家的核心政治生活準(zhǔn)則。審判權(quán)由此面臨兩個(gè)邊界：既要以個(gè)人權(quán)利為邊界限定權(quán)力范圍，防止審判權(quán)對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利的侵犯，又要按照權(quán)力的分立廓清與其他權(quán)力的界限，明確審判職能。簡(jiǎn)言之，權(quán)力的有限性決定了審判權(quán)須受到個(gè)人權(quán)利和權(quán)力分工的制約。一方面，“司法權(quán)的作用強(qiáng)度不是無(wú)限的，而是有限的，必須被限定在能夠與當(dāng)事人權(quán)利結(jié)構(gòu)關(guān)系處于平衡的限度內(nèi)，使其能夠在一個(gè)更為理性的軌道上運(yùn)行，避免法官的恣意判斷?！盵注]孫萬(wàn)勝：《司法權(quán)的法理之維》，第134頁(yè)，法律出版社2002年版。另一方面，國(guó)家也應(yīng)以確定的權(quán)力運(yùn)行方式管理社會(huì)，每種權(quán)力的范圍是確定的，突破權(quán)力邊界和擴(kuò)大審判權(quán)范圍的措施并不能提高審判能力。

從審判權(quán)的本質(zhì)看，審判權(quán)作用的領(lǐng)域也是有限的。審判權(quán)是法官對(duì)當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行判斷的權(quán)力，其性質(zhì)決定了當(dāng)事人所爭(zhēng)議的社會(huì)糾紛領(lǐng)域是審判權(quán)發(fā)揮作用的特定場(chǎng)域，無(wú)糾紛即無(wú)審判，審判是在各種程序性規(guī)則組成的制度性空間內(nèi)解決糾紛，它應(yīng)在特定的領(lǐng)域內(nèi)展開而不能逾越，圍繞審判權(quán)本質(zhì)實(shí)現(xiàn)審判功能的各種努力也必然在這一范圍內(nèi)進(jìn)行。即使是在調(diào)控糾紛的權(quán)力作用有限領(lǐng)域內(nèi)，審判權(quán)作為眾多社會(huì)調(diào)控手段之一，其能力的發(fā)揮也只能在一定的限度內(nèi)，因?yàn)椤半m然在有組織的社會(huì)的歷史上，法律作為人際關(guān)系的調(diào)節(jié)器一直在發(fā)揮著巨大的和決定性的作用，但在任何這樣的社會(huì)中，僅僅依憑法律這一社會(huì)控制力量顯然是不夠的?！盵注][美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，第369頁(yè)，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版。

作為一種判斷權(quán)，審判權(quán)對(duì)糾紛進(jìn)行衡量和斷定所依據(jù)的法律只是政策、道德、宗教和習(xí)慣等眾多社會(huì)調(diào)控手段的一種，多元社會(huì)控制力量的長(zhǎng)期共存和發(fā)展，表明法律之外的社會(huì)調(diào)控手段有其存在的歷史必然性和價(jià)值合理性，也從側(cè)面凸顯了司法在面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系時(shí)其調(diào)控領(lǐng)域的局限性。審判權(quán)的運(yùn)行只能是在法律所調(diào)控的部分社會(huì)關(guān)系內(nèi)進(jìn)行，其觸角不能伸展到其他行為控制手段所掌控的領(lǐng)域?！霸谥形鞣砂l(fā)展史上，英國(guó)刑法對(duì)自殺未遂罪的廢除；美國(guó)法律賦予了墮胎的自由，取消了違反婚約之訴和情感之訴；通奸問(wèn)題在我國(guó)經(jīng)由刑法調(diào)整到道德調(diào)整的歷程都表明了法律調(diào)控部分社會(huì)關(guān)系的不適宜性，司法處理部分社會(huì)紛爭(zhēng)的不適宜性。”[注]夏錦文、徐英榮：《現(xiàn)實(shí)與理想的偏差：論司法的限度》，載《中外法學(xué)》2004年第1期。因此，必須實(shí)事求是地對(duì)審判權(quán)作出功能定位，賦予其實(shí)際能夠承擔(dān)和最終能夠?qū)崿F(xiàn)的功能，對(duì)其必須做的事情務(wù)必做好，無(wú)力做的事情務(wù)必適可而止，從而集中精力和資源更好地解決糾紛。勉為其難的事情不僅難以做好，更難以做到公正。

三、涉訴信訪與審判權(quán)限度之沖突

信訪是我國(guó)一項(xiàng)獨(dú)具本土特色的糾紛解決制度，雛形于陜甘寧邊區(qū)政權(quán)時(shí)期，正式定形于建國(guó)之后。建國(guó)初期的信訪制度主要發(fā)揮著政治參與、民主監(jiān)督的功能，是一種政治動(dòng)員型信訪，政權(quán)機(jī)關(guān)始終居于主動(dòng)調(diào)控地位。上世紀(jì)80年代初，信訪工作基本圍繞歷史問(wèn)題展開，表現(xiàn)為撥亂反正型信訪，政權(quán)機(jī)關(guān)處于被動(dòng)應(yīng)對(duì)狀態(tài)。80年代中后期以來(lái)，信訪工作圍繞各種利益紛爭(zhēng)，“成千上萬(wàn)的人群帶著怨恨和希望，通過(guò)書信和走訪，一級(jí)一級(jí)地攀登在現(xiàn)代官僚科層體制的臺(tái)階上，尋求著來(lái)自高層權(quán)威者及其遙遠(yuǎn)但又絕非不可能的關(guān)注和幫助?！盵注]李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，第4頁(yè)，清華大學(xué)出版社2007年版。涉法涉訴特征日益凸顯，表現(xiàn)為權(quán)利救濟(jì)型信訪。

在信訪重心發(fā)生移轉(zhuǎn)，涉訴信訪成為信訪主流的背景下，信訪制度框架仍停留于行政模式，信訪工作機(jī)構(gòu)歸屬政府系統(tǒng)，信訪工作機(jī)制行政化，審判機(jī)關(guān)還成為信訪對(duì)象，行政信訪機(jī)關(guān)批量處理涉訴信訪案件。雖然《信訪條例》試圖將涉訴信訪排除在調(diào)整范圍之外，但由于信訪基本制度框架將各類信訪均納入“大信訪”格局，涉訴信訪難脫窠臼。與追求程序正義和法律真實(shí)的審判不同，信訪追求實(shí)體正義和客觀真實(shí)。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人和直接責(zé)任人，在信訪工作中起主導(dǎo)作用。一旦信訪以權(quán)利救濟(jì)為主要目的，就會(huì)形成“信訪不信法”的社會(huì)影響。信訪量激增反過(guò)來(lái)又讓“權(quán)威者對(duì)信訪問(wèn)題的權(quán)力干預(yù)有了合理性和必要性，而權(quán)威者的可親近又在某種程度上大大增加了上訪者的信心和期望。在這種相互博弈的過(guò)程中，信訪日益成為了補(bǔ)充甚至替代司法的糾紛解決方式，尤其是在社會(huì)貧弱者那里更是如此。”[注][美]歐中坦：《千方百計(jì)上京城：清朝的京控》，謝鵬程譯，賀衛(wèi)方校，見高道蘊(yùn)、高鴻鈞、賀衛(wèi)方編：《美國(guó)學(xué)者論中國(guó)法律傳統(tǒng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版。行政機(jī)關(guān)越位，直接介入司法審判，行政權(quán)與審判權(quán)發(fā)生功能錯(cuò)位，信訪時(shí)常取代審判程序，訴訟制度面臨被顛覆的潛在危機(jī)。而且，審判權(quán)范圍是有限度的，審判僅是權(quán)利救濟(jì)的最后手段，把所有糾紛都納入審判渠道，要司法解決一切社會(huì)矛盾，消解阻礙社會(huì)穩(wěn)定的壓力，不僅讓審判權(quán)在涉訴信訪中超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，承受自身難以承受之重，更致使審判逾越自己權(quán)力的邊界。加之過(guò)分強(qiáng)調(diào)審判的實(shí)質(zhì)公平和教化功能，一旦這些期待無(wú)法實(shí)現(xiàn)，審判便成為批評(píng)的對(duì)象，必然降低審判的公信力，也讓審判權(quán)陷入困境：它越是有所作為，就越會(huì)無(wú)形中損害審判的權(quán)威性，繼而引發(fā)更大規(guī)模的信訪。而各種社會(huì)矛盾相互交織，需要整合各方面的力量，綜合運(yùn)用多元化的糾紛解決機(jī)制。訴訟作為成本最高的糾紛解決方式，無(wú)力單獨(dú)應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)?！叭魏螘r(shí)候，國(guó)家與社會(huì)在糾紛解決問(wèn)題上都一定要有個(gè)邊際的問(wèn)題。不可能所有問(wèn)題都進(jìn)法院解決，審判并不總是正義的最后一道防線?！盵注]朱蘇力：《社會(huì)變遷中的法理學(xué)問(wèn)題》，中國(guó)民商法律網(wǎng)，2008-10-15，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=41212。

四、涉訴信訪與審判權(quán)限度沖突之破解

涉訴信訪的涌現(xiàn)有其復(fù)雜的社會(huì)背景和深層次原因，它根植于當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益糾紛“井噴”的肥沃土壤，深受傳統(tǒng)文化中人治思想和清官情結(jié)的影響，并與審判體制不健全和訴訟制度的殘缺相關(guān)。治理日趨嚴(yán)峻的涉訴信訪潮是一個(gè)長(zhǎng)期而龐雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要整個(gè)社會(huì)制度的和諧與協(xié)調(diào)有序，需要樹立法治權(quán)威、形成法治意識(shí)，需要健全完善的多元化糾紛處理機(jī)制。帶有濃厚的行政與政治色彩的涉訴信訪處理模式，有違法治精神和審判的內(nèi)在要求。雖然在政治資源和行政動(dòng)員機(jī)能強(qiáng)大，而審判解決糾紛的能力還十分有限的現(xiàn)狀下，借助政治和行政手段確能高效化解一些社會(huì)糾紛，但這種非常規(guī)性機(jī)制只能是權(quán)宜的應(yīng)對(duì)之策，其頻繁使用擴(kuò)張了“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的反常效應(yīng)，使信訪解決過(guò)程演變成醞釀更多新的涉訴信訪的溫床，客觀上導(dǎo)致信訪活動(dòng)的擴(kuò)大化和普遍化，加劇信訪問(wèn)題的繁雜化和尖銳化。只有同時(shí)堅(jiān)持依法治理，才能合理有效地化解糾紛，真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的目的。

(一)加快信訪法制化進(jìn)程，堅(jiān)持依法行使審判權(quán)

誠(chéng)然，信訪量居高不下的根源在于社會(huì)轉(zhuǎn)型，但信訪運(yùn)作的不規(guī)范加劇了信訪洪峰的形成。轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的諸多社會(huì)矛盾完全可以通過(guò)合理的制度安排和規(guī)范運(yùn)作，在法律的制度框架內(nèi)妥善化解。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過(guò)批轉(zhuǎn)督辦非法制化的手段，無(wú)論結(jié)果如何，對(duì)制度建設(shè)都是消極的，致使法律的尊嚴(yán)喪失殆盡。把信訪工作納入法制化軌道，是解決信訪問(wèn)題的有效辦法。信訪工作法制化要從完善機(jī)制、規(guī)范程序做起。機(jī)制建設(shè)是信訪工作改革與發(fā)展的奠基之石。為此，要切實(shí)以公開、透明、便民為原則嚴(yán)格規(guī)范信訪受理、交辦、答復(fù)、結(jié)案期限的程序，逐步形成法制化的信訪工作機(jī)制，保證信訪主體一律平等，相同相似問(wèn)題得到相同相似的處理。

審判權(quán)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的手段和效果的局限性，決定了法院必須摒棄審判萬(wàn)能論，在處理涉訴信訪事件時(shí)，不得突破審判權(quán)的限度，不能離開法定職責(zé)去行使職權(quán)。服務(wù)黨和國(guó)家工作大局，并非要法院大包大攬，而是要立足于把自己應(yīng)當(dāng)做和可以做的事情辦實(shí)辦好，做到積極有為又合理適度，既不缺位、不虛位，又不越位、不錯(cuò)位。一切審判活動(dòng)包括行使自由裁量權(quán)都必須守法，既要遵守實(shí)體法、程序法，又要尊重立法宗旨和法律精神，遵循法律解釋和法律推理的基本要求。通過(guò)在法律規(guī)定的框架內(nèi)履行職責(zé)，發(fā)揮作用，提高依法審判涉訴信訪的能力和審判的權(quán)威性，確保涉訴信訪在法制的軌道上進(jìn)行。突破依法審判的底線，拋棄法律追求“社會(huì)效果”，無(wú)法從根本上保障法治秩序，也難以有效管理社會(huì)。

(二)重塑涉訴信訪處理的價(jià)值取向

信訪的目標(biāo)是息訴罷訪、維護(hù)穩(wěn)定，其本質(zhì)是一種行政邏輯，從接受問(wèn)題到解決問(wèn)題的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都具有非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、非對(duì)稱性，結(jié)果有著高度的或然性，價(jià)值取向帶有明顯的功利性。審判的邏輯是法治主義，從受理訴訟到作出裁決的整個(gè)過(guò)程都顯現(xiàn)出審判者的專業(yè)性與獨(dú)立性、程序的公正性、相同事由的相同結(jié)果可預(yù)期性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。片面理解“事要解決，人要回去”的信訪工作要求，置處理方案的正當(dāng)性、合理性與平衡性于不顧，突破法律的明確規(guī)定，“花錢買平安”，常帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效果，并誘發(fā)大量新的涉訴信訪。過(guò)度重視涉訴信訪通道，將其作為解決社會(huì)沖突的主要出口，或許會(huì)讓我們擁有更多的“清官”，但法治的因素會(huì)大打折扣，甚至引發(fā)社會(huì)治理的紊亂與失序。而把信訪量多少作為評(píng)價(jià)法院工作狀況的指標(biāo)和評(píng)判法官水平的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些法院對(duì)涉訴信訪工作實(shí)行一票否決，片面追求“零信訪”，法官在涉訴信訪的考核壓力下“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，汗不敢出”。信訪考評(píng)機(jī)制到了非改不可的地步。法院處理涉訴信訪必須以公平公正為基本價(jià)值取向，注重處理的規(guī)范性，決不能以犧牲法律為代價(jià)解決問(wèn)題。

(三)提高審判權(quán)限度內(nèi)解決涉訴信訪的能力

審判程序內(nèi)的涉訴信訪，實(shí)質(zhì)上是當(dāng)事人或案外人對(duì)審判或執(zhí)行工作提出的申訴或再審申請(qǐng)，將其在審判程序內(nèi)解決是最科學(xué)最合理的選擇。在指導(dǎo)思想上，應(yīng)強(qiáng)化和諧審判的理念，在公平公正的前提下，把化解矛盾、解決糾紛作為審判工作的主線，盡量以和諧的方式解決訴訟中的各類矛盾和糾紛。在運(yùn)行機(jī)制上，統(tǒng)一法律適用，強(qiáng)化訴訟程序，突出裁判的糾錯(cuò)和化解沖突功能。著重做好四方面工作：一是注重訴訟調(diào)解，盡可能以調(diào)解方式結(jié)案，實(shí)現(xiàn)息訴罷訪的目的；二是強(qiáng)調(diào)二審和再審程序的糾錯(cuò)功能，不得著意維護(hù)一審或生效裁判的穩(wěn)定性，著重糾正錯(cuò)誤裁判，徹底實(shí)現(xiàn)結(jié)案了事。三是健全執(zhí)行工作申請(qǐng)異議和申請(qǐng)復(fù)議程序，在法律框架內(nèi)，盡可能放寬涉訴信訪執(zhí)行案件的期限限制，將其納入到法定的申請(qǐng)異議和申請(qǐng)復(fù)議程序，通過(guò)法定程序化解矛盾；四是加強(qiáng)立案釋明、裁判說(shuō)理和判后釋法工作。這不僅是審判工作的內(nèi)在要求，也是息訴罷訪的有效手段。

(四)建立有效抑制無(wú)理上訪行為的機(jī)制

任何糾紛解決機(jī)制都有終局性。無(wú)次數(shù)、無(wú)期限的信訪使異化的社會(huì)關(guān)系長(zhǎng)期得不到修復(fù)，嚴(yán)重沖擊著既定的社會(huì)秩序。涉訴信訪處理的焦點(diǎn)和難點(diǎn)是非正常上訪的信訪老戶，其中相當(dāng)一部分屬于無(wú)理信訪。制定無(wú)理信訪的認(rèn)定辦法，建立抑制無(wú)理上訪的機(jī)制勢(shì)在必行。這既是阻止無(wú)理上訪、懲治纏訪和確立信訪終結(jié)制度的需要，也具有預(yù)防和警示的功能。為此，要明確以下幾點(diǎn)：首先，確定非正常信訪行為確屬無(wú)理上訪，對(duì)于“瑕疵”或有問(wèn)題的案件不宜采取懲治措施；其次，懲治措施應(yīng)保持一定的力度，必要時(shí)依據(jù)《治安管理處罰法》乃至《刑法》的相關(guān)規(guī)定，懲罰以擾亂社會(huì)秩序、聚眾沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)、危害國(guó)家工作人員人身安全等非正常方式進(jìn)行的無(wú)理信訪和纏訪行為；再次，注重處理過(guò)程的透明度和公開化，充分運(yùn)用聽證會(huì)、公開審理等形式，公開案情、公開訴求、公開處理結(jié)果，接受公眾和媒體的監(jiān)督，澄清是非，對(duì)無(wú)理信訪者形成強(qiáng)大的輿論壓力。