學術(shù)史視野下近代中國土地征收思想的演進

王瑞慶

(華中師范大學 中國近代史研究所，湖北 武漢 430079)

征地制度是國家因公共利益需要，用有償?shù)姆椒◤娭迫〉脗€人土地所有權(quán)的規(guī)制。我國近代征地制度是西方的“舶來物”，歷經(jīng)憲法、物權(quán)法、土地法中實現(xiàn)條文化到實踐運行的形成過程。這個過程集中體現(xiàn)了在西方所有權(quán)社會化思潮影響下，晚清政府、北京政府和南京國民政府對土地所有權(quán)保護與限制思想的演變，也體現(xiàn)了近代志士仁人以此為工具積極探求解決中國社會問題和土地問題的努力。

我國近代征地制度的端緒可追溯到清末土地所有權(quán)觀念的產(chǎn)生。晚清以降，中國志士仁人“先從器物上感覺不足”，便學習西方科學技術(shù)，繼之“制度上感覺不足”[1]，又開始轉(zhuǎn)向?qū)W習西方的法制，而“將欲明西法之宗旨，必研究西人之學，尤必編譯西人之書”[2]。在翻譯出版西方法律書籍過程中，土地所有權(quán)觀念逐漸為國人所接受。北京政府時期，土地所有權(quán)觀念逐漸在法律中得到體現(xiàn)。進入20世紀，西方所有權(quán)社會化學說進入中國，國人也開始嘗試探索所有權(quán)相對性和征地制度的理論依據(jù)。南京國民政府成立后，國民政府為了實踐孫中山的“平均地權(quán)”綱領(lǐng)，相繼頒布《土地收用法》和《土地法》，一批法學者繼續(xù)從所有權(quán)社會化角度闡釋征地制度，更有務(wù)實的學者型官員為征地制度的實施進行實地學理上的論證和實地調(diào)查。新中國成立后，在“革命史觀”的氛圍中，學者們致力于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的土地革命史的研究，對近代土地制度持批判的態(tài)度。一直到現(xiàn)在，學界尚未充分重視近代征地制度的研究，目前已有成果多為個案研究。本文擬結(jié)合已有研究成果，集中考察學術(shù)史視野中的近代征地制度形成及發(fā)展理路，以期藉“辨章學術(shù)，考鏡源流”來獲得近代征地制度研究的方向感。

一、晚清時期土地所有權(quán)觀念的傳入

土地征收的前提是土地作為私有財產(chǎn)受到法律的承認和保護，這是西方物權(quán)法體系中權(quán)利人依法享有直接支配其財產(chǎn)并排除他人干涉的權(quán)利的體現(xiàn)。傳統(tǒng)的中國法律體系中沒有物權(quán)法，也沒有“土地所有權(quán)”的法律概念。[注]關(guān)于我國古代土地所有制，學界一直存在爭議。有些學者認為，我國古代不存在土地私有制，“所謂‘土地的買賣’，指的是現(xiàn)在對某土地進行‘管業(yè)’的人把這一地位出讓給他人，而且今后永遠允許后者對該地進行‘管業(yè)’；所謂‘土地的所有’，指的是自己現(xiàn)在享有的‘管業(yè)’地位能夠通過前一管業(yè)者交付的契據(jù)以及正當?shù)厝〉迷摰匚坏那昂蠼?jīng)過來向社會表明的狀態(tài)?！?寺田浩明：《權(quán)利與冤抑—清代聽訟和民眾的民事法秩序》，載于滋賀秀三等著：《明清時期的民事審判與民間契約》，法律出版社1998年版，第199頁。)有些學者認為，從宋代開始，政府就承認土地買賣，這就是國家對土地所有權(quán)的承認，即為我國物權(quán)法的濫觴。(陳志英：《宋代物權(quán)關(guān)系研究》中國社會科學出版社2006年版。)筆者認為，中國傳統(tǒng)的土地所有權(quán)制度是以土地使用、收益權(quán)能為主的“產(chǎn)權(quán)制”和“業(yè)權(quán)制”。以唐代為例，民戶的土地分口分田和世業(yè)田兩種，“世業(yè)之田，身死則承戶者便授之?！?舊唐書》卷四十八)表面上看，世業(yè)田具有繼承權(quán)，應(yīng)該屬于個人私有，但實際上“先永業(yè)(世業(yè))者通充口分之數(shù)，”(《通典》卷二)在分配土地時，民戶若有上輩留下的世業(yè)田，則將其原有田土當作政府的授田。顯然，民戶對于土地只有“業(yè)”權(quán)，所有權(quán)仍歸國家所有。宋代以后，官府頒發(fā)“紅契”確定民戶的土地所有權(quán)，“民間典買田產(chǎn)，赍執(zhí)白契因事到官，不問出限，并不收使，據(jù)數(shù)投納入官。”(《宋會要輯稿》食貨七○之一四一、一四二)不經(jīng)過官府“紅契”認可的土地，要被官府收回，說明民戶仍然沒有土地所有權(quán)。由此可以看出，中國傳統(tǒng)的土地所有權(quán)制度是以土地使用、收益權(quán)能為主的“產(chǎn)權(quán)制”和“業(yè)權(quán)制”。近代中國土地所有權(quán)觀念源于晚清時期西方法律中土地作為個人財產(chǎn)神圣不可侵犯觀念的傳入。

(一)財產(chǎn)所有權(quán)觀念的傳入

在19世紀末葉的西方，土地所有權(quán)作為重要的不動產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)范體系主要包含在民法物權(quán)編中。目前，學界已經(jīng)對西方物權(quán)法在晚清的傳播有了較深入的研究。本文在此重點介紹物權(quán)法中作為不動產(chǎn)的土地所有權(quán)觀念在晚清的傳播。有學者認為“不動產(chǎn)”最早是以“植物”之名出現(xiàn)在美國傳教士丁韙良翻譯的《萬國公法》中?！八^植物者，即如房屋、田畝不能移動之類，不獨樹木然?！薄爸参锊蝗珣{人民作主，必從本地律法也?！盵3]此處的“植物”權(quán)利是指國際關(guān)系中各個主體國家支配本國產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，與本文所講國家內(nèi)的個人土地所有權(quán)制不是一個范圍。真正物權(quán)法意義上的“不動產(chǎn)”，最早出現(xiàn)于1880年出版的法國人畢利干翻譯的《法國律例》一書，該書的《民律》[注]據(jù)李貴連考證，《法國律例》中的《民律》即為《拿破侖民法典》，參見《晚清的法典翻譯：〈法國民法典〉三個中文譯本的比較研究》，載于李貴連：《近代中國法制與法學》，北京大學出版社2002年版，第51頁。中的“第五百四十四條 凡人于一切物件有主管之權(quán)，何以言之？蓋于其物有措置之例應(yīng)，并可隨己之意，不拘將所有之物作何措置，均可任己之意。或?qū)⑵湮锍鍪塾谌?，或?qū)⑵湮锝o予于人。其于隨意措置之時，惟須遵照律例而行，除于措置之時設(shè)有不按照律例者，則不準其所行。”意思為除法律規(guī)定的限制外，個人可自由處分屬于自己所有的財產(chǎn)?！暗谖灏偎氖鍡l 凡不論何人，均不能勒令某人將某人之物給予于人。然如其物實于公眾之中大有裨益者亦可勒令使其給予，惟須將所給之物該值若干，存以公道之心，如數(shù)補還，以免虧累?！盵4]個人對其財產(chǎn)享有絕對所有權(quán)，但因“于公眾之中大有裨益”時，可以強制其所有權(quán)轉(zhuǎn)移，但前提條件是個人必須得到“如數(shù)”補償，呈現(xiàn)出的精神就是個人主義，“它與一七八九年的《人權(quán)宣言》的思想一脈相承，把個人利益放在首位?！盵5]這是筆者所見最早對財產(chǎn)所有權(quán)和公益征收的介紹。盡管譯文艱澀難懂，也未翻譯出“征收”、“公共利益”、“補償”等概念，但是有些新式學堂把《法國律例》作為必修功課之一[注]梁啟超主辦的湖南時務(wù)學堂把《法國律例》作為必修功課之一。參見陳元暉主編，湯志鈞，陳祖恩，湯仁澤編：《中國近代教育史資料匯編 戊戌時期教育》，上海教育出版社2007年版，第348頁。，也為20世紀以前的國人提供了一個接近西方所有權(quán)制度的平臺。

1909年，陳箓重新翻譯了法國民法，稱之為《法蘭西民法正文》，這一版本借鑒了大量日本民法學詞匯，較之畢利干翻譯的《法國律例·民律》更為準確?！暗谖灏偎氖臈l 業(yè)主有措置及享受其產(chǎn)業(yè)最完全之權(quán)，如其行為一切不為法律或規(guī)定所禁止者?！彼袡?quán)人對于所有物享有絕對的使用、收益及處分的權(quán)利，并且不受法律干涉。“第五百四十五條 不論何人不得勒令他人將其產(chǎn)業(yè)讓予。如非有公益理由，既經(jīng)判斷給予賠償者?！盵6]值得注意的是，這里使用的是“賠償”，而不是《法國律例》中的“如數(shù)補還”和后來的常用詞“補償”。賠償和補償是兩種性質(zhì)不同的法律行為，其主要區(qū)別在于“引起補償?shù)脑蛐袨槭呛戏ǖ?、正當?shù)?、無可責難的；而引起賠償?shù)脑蛐袨閯t是違法的、不正當?shù)暮蛻?yīng)受譴責并應(yīng)予避免的”[7]。用“賠償”一詞強調(diào)了財產(chǎn)所有權(quán)的個人機能，說明所有權(quán)人對于自己的物享有絕對無限制的所有權(quán)，個人利益和國家利益是對等的。這種翻譯就使法國法律文化中自由、平等、私有財產(chǎn)不可侵犯的精神展示在國人面前。

此外，還有德國民法典、日本民法典也被翻譯過來。就整體翻譯情況而言，盡管此時期的翻譯還不系統(tǒng)、不完整，但是經(jīng)過學校教育傳播和變法宣傳，西方民法物權(quán)法中“財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”的觀念逐漸取代了中國傳統(tǒng)的“產(chǎn)權(quán)制”、“業(yè)權(quán)制”觀念，并成為推動晚清法制近代化的思想基礎(chǔ)。民法物權(quán)法中的不動產(chǎn)物權(quán)部分，是土地權(quán)利制度和征地制度的理論基礎(chǔ)，對中國的傳統(tǒng)土地制度轉(zhuǎn)型起到了重要作用。

(二)土地征收法的傳入

中日“馬關(guān)條約”簽訂以后，在“維新變法”的聲浪中，清廷被迫“預備立憲”。盛宣懷主張“格致、制造則取法于英美，政治、法律則取法于日本、德國”[8],并委托南洋公學譯書院張元濟等著手翻譯日本法律。1903年，張元濟、劉崇杰、沈曾植等開始翻譯日本的《現(xiàn)行類聚法規(guī)大全》，編成《新譯日本法規(guī)大全》,后由上海商務(wù)印書館補譯校訂，并于1907年出版發(fā)行。全書共收集了25類法規(guī)，總計近300件法令。該書的第十四類第一章《土地》的第十款翻譯了《土地收用法》、《土地收用法施行令》、《據(jù)〈土地收用法〉第四十六條關(guān)于合同收用審查之件》、《依〈土地收用法〉第四十六條關(guān)于合同收用審查之件》、《依〈土地收用法〉第六十九條所發(fā)命令之件》、《據(jù)〈土地收用法〉第八十五條第三項所發(fā)命令之件》、《關(guān)于〈土地收用法〉稟伺處分及報告等之件》[9]。完整地翻譯了日本土地征收法及單項條例。該書翻譯的土地收用法及其相關(guān)條例，系日本于1900年頒布的《土地收用法》。此法是日本于1889年以普魯士1874年公布的《土地收用法》為母法制定而成的。普魯士的《土地收用法》建立在個人對其財產(chǎn)享有絕對所有權(quán)和“古典征收補償”法理上，采取“完全補償”原則[注]所謂“古典征收補償”，即為19世紀以個人主義為指導思想的公益征收補償制度。其特征是：(1)征收的客體必須是有體物的所有權(quán)(主要是土地)。(2)征收之方式主要是行政機關(guān)的強制執(zhí)行。(3)征收目的是具體的公共福利。(4)補償方式是全額補償。。土地所有權(quán)絕對和國家侵犯個人利益必須進行相當價值補償?shù)乃枷雽覈鞯刂贫鹊漠a(chǎn)生起到了不可估量的啟蒙作用，“土地收用”、“土地收用法”、“補償”等概念也出現(xiàn)在中國知識界。清廷翻譯大量國外法典和法學理論的目標是在中國建立起一個近代型的法律體系。隨著交通、實業(yè)、教育等種種建設(shè)日益繁多，晚清地方政府也模仿日本頒布了土地征收條例。浙江省巡撫院依據(jù)《諮議局章程》第二十一條六項“議決本省單行章程規(guī)則之增刪修改事件”[10]，于1910年10月14日制定公布了浙江省的《公用土地收用規(guī)則法律案》[11]。此法即以日本《土地征收法》為母法，且多處沿用日本《土地收用法》中的專業(yè)用語，如，把興辦事業(yè)人稱為“起業(yè)者”。

《新譯日本法規(guī)大全》書后面附的《法規(guī)解字》，對土地征收法的解釋是：“日本明治二十二日年(1889年)頒布之法律也。本法乃規(guī)定關(guān)于收用土地之例。凡民間之土地，有關(guān)于公共利益者，由政府給價購用之?！盵12]對概念的解釋有助于國人了解土地征收法。

綜觀上述物權(quán)法和日本土地收用法規(guī)的翻譯，盡管存在“不合師授次第、不合政學綱要、文義難精、書既不純讀法難定”[13]的弊病，而且多停留在現(xiàn)象層次的敘述，也不具備專業(yè)性和系統(tǒng)性,但這些法律條文的翻譯已經(jīng)構(gòu)成了土地所有權(quán)觀念在中國的啟蒙與傳播。盛宣懷曾指出晚清的“譯書綱要”為：“先章程而后議論”，“審流別而定宗旨”，“正文字以一耳目”，“選課本以便教育。”[14]法律書籍的翻譯者多為新式學堂的教育者，翻譯的法律書籍多成為法律學科教育的教材。教學過程中，教育者對法律文化的講解和對新法律用語的解釋，為物權(quán)法中的土地所有權(quán)思想及征地思想的傳播起著很重要的作用，也為中國傳統(tǒng)學術(shù)的轉(zhuǎn)型提供了契機。

二、北京政府時期的征地制度研究

經(jīng)過晚清時期西方物權(quán)法和日本土地收用法的引入，及在教育學術(shù)界的傳播，土地所有權(quán)觀念已為國人接受[注]晚清時期國人對土地問題進行了激烈地討論，其中最具代表性的就是以梁啟超為代表的“土地私有制”和以孫中山為代表的“土地公有制”。梁啟超認為“土地所有權(quán)者，所有權(quán)之一種也。其性質(zhì)與他之所有權(quán)無甚差異，皆以先占、勞力、節(jié)約之三者得之，而在現(xiàn)今之社會組織，當認為適于正義之權(quán)利者也?！?梁啟超:《駁某報之土地國有論》，《飲冰室合集2 文集10-19飲冰室文集之十八》，中華書局1989年版，第22頁)。孫中山實現(xiàn)“平均地權(quán)”的具體方法就是核定地價、照價納稅、照價收買、漲價歸公四個方面?！罢諆r收買”即為承認土地私有權(quán)的前提下的土地征收方式。他們提出自己觀點的前提就是承認土地私有，不可侵犯，并試圖通過法律手段解決土地問題。。北京政府時期，西方土地法研究逐漸脫離物權(quán)法法理體系而單獨成為一個法理體系，中國對征地問題的研究也由晚清時期法律條文的翻譯發(fā)展到有批判性地學習西方征地法的相關(guān)法理。同時，由于20世紀初“西方法學內(nèi)部檢討極端個人主義，社會利益學說發(fā)展成為主流學說”[15],我國學者也開始關(guān)注西方私法和公法學理論領(lǐng)域里所有權(quán)社會化的研究動向，為征地制度的形成奠定了理論基礎(chǔ)。

(一)私法社會化思潮中土地所有權(quán)觀念

19世紀末20世紀初的日本，“民法乃所以定私法之原則，凡屬公法之規(guī)定，概不闌入。惟與私法之規(guī)定，有密接之關(guān)系而難于分離者，間有插入一二之處。”[16]1中國此時期的民法體系，基本上是模仿日本的民法體系建立起來。國內(nèi)學者對土地所有權(quán)的研究基本按照民法物權(quán)體系將土地作為不動產(chǎn)，論述土地的所有權(quán)，所有權(quán)的各項權(quán)能，各權(quán)利之取得、行使、喪失及其它相關(guān)規(guī)定。這些研究成果主要包括物權(quán)法的釋義、編著、講義，土地所有權(quán)的觀念在學界得到普及。

適逢北京新政權(quán)建立，各項建設(shè)待興，為了保證建設(shè)的順利進行和個人私有財產(chǎn)不受損失，學者們開始關(guān)注西方法學中的私法社會化思潮。西方法學中的私法社會化思潮源自19世紀末期反對自由放任和個人主義的社會本位主義學說。在西方學者提出個人所有權(quán)受到合理限制是符合社會發(fā)展的法學觀點的同時，對個人土地所有權(quán)的限制的學說隨之產(chǎn)生，為征地制度的形成奠定了理論基礎(chǔ)。1900年《德國民法典》、1912年《瑞士民法》對所有權(quán)進行了限制，并賦予了相應(yīng)的義務(wù)。日本民法也隨之做出相應(yīng)的變動，“所有權(quán)雖云最完全之物權(quán)，實非無制限之謂。蓋權(quán)利悉從法律而定范圍，縱若何強有力之權(quán)利，不得行之于法律以外。故雖所有權(quán)亦應(yīng)受法律制限，如土地收用法?！盵16]5此后，以“私有權(quán)極度縮小，共有制盡力擴張，洵有益于社會”[17]的社會本位主義學說風靡國內(nèi)，用限制私有權(quán)來調(diào)節(jié)個人利益和公共利益矛盾的方式成為國人的關(guān)注點。

許藻镕于1921年翻譯了日本牧野英一的著述《私權(quán)之物質(zhì)化》，認為私法社會化為當時社會私法變更之趨向。文章向國人傳達了私法應(yīng)該具有社會正義性的觀念，“所謂正義者，則為‘社會的調(diào)和’?！盵18]方文政也認為所有者對財產(chǎn)的絕對支配權(quán)是一種偏見?！胺杀Ｗo所有權(quán)既有個人的目的，同時即有社會的目的，”行使所有權(quán)必須顧及公共利益，所有權(quán)利用必須對公共利益負有一定社會責任，在調(diào)節(jié)社會矛盾時，國家可以采取正當?shù)膹娭剖侄?。例如，“土地住宅等之利用物，遇需要超過供給時，則上宜由國家征收之，以開利用之途或強制之使達利用之實?！盵19]財產(chǎn)權(quán)(尤其是土地財產(chǎn)權(quán))在私法社會化思潮中逐漸演化為一項兼有個體利益和公共利益的權(quán)利，行政征收成為國家調(diào)節(jié)個人利益和公共利益的一種方式。

個人財產(chǎn)權(quán)既然以社會利益為根據(jù)，那么個人對其財產(chǎn)的支配權(quán)就會受到限制。國家以其掌握的權(quán)力進行強制征收，理所當然地成為維護社會利益的手段。但是“私有財產(chǎn)制度存在一日，國家對于私人財產(chǎn)之被其強制收用者，便不能不給以相當之賠償”。“僅因全體公益之要求，以致私產(chǎn)被國家無償?shù)膹娭剖沼脛t是全體人民蒙其利，而令當事之私人獨蒙害，究屬有背于公道，”[20]因此，國家必須負有賠償之義務(wù)。

在國外私法社會化學說的傳入過程中，國人已認識到，“私產(chǎn)制度雖在歷史上已有證明之功利，心理上有不能否認之基礎(chǔ)，然因社會利益日加重要，個人財產(chǎn)有受重大限制之趨勢。”[21]在社會公共利益至上思潮的影響下，“新近的法學巨子，遂從此種新近法律的基礎(chǔ)上建筑一個關(guān)于財產(chǎn)權(quán)本性之新解釋，意在改造傳習上財產(chǎn)權(quán)之根本觀念。此種新解釋在法學上已不失為一種革命思想，而對于未來立法者之態(tài)度亦或發(fā)生重大影響?！盵20]此時期私有權(quán)社會化學說的傳播，為強制征收，尤其是土地征收的實施，奠定了理論基礎(chǔ)。

將私法社會化理論進一步深化的是孫中山。他在其“平均地權(quán)”理論中，不僅主張將都市、交通要道所經(jīng)之地征收用以公共建設(shè)，還要征收農(nóng)地實行“耕者有其田”。實現(xiàn)“平均地權(quán)”的步驟為：核定地價、照價征稅、照價收買、漲價歸公，其中“照價收買”落實到執(zhí)行法程序就是土地征收。土地征收的本義是解決公共建設(shè)用地問題，孫中山把它作為實施“平均地權(quán)”的一個重要步驟，使其又具有了實行經(jīng)濟政策的意義。孫中山使因公共利益進行征地的本義又增加了實行“經(jīng)濟政策”的目的。這實為土地征收理論的一大發(fā)展，對后期國民政府的征地立法產(chǎn)生深遠影響。

(二)公法中的土地行政征收

早在京師法律學堂教學的日本學者巖井尊聞在講述憲法和行政法的關(guān)系時，就提出“公用征收法，必先說明憲法上的規(guī)定，然后再闡述行政法上的規(guī)定，才能對公用征收法有個完整的了解”[22]。1908年清廷頒布的《欽定憲法大綱》中“臣民之財產(chǎn)及居住，無故不加侵擾”，即模仿日本憲法[23]。但是清廷卻未能編定完成付闕的行政征收法。1913年北京政府頒布的《天壇憲法草案》中有“中華民國人民之財產(chǎn)所有權(quán)不受侵犯，但公益上必要之處分，依法律所定”。因憲法并沒有明確規(guī)定征收的實施程序，如何界定公共利益、如何進行正當程序上的補償及何種補償，便成為廣泛的立法裁量問題。1914年，學者重新翻譯了《日本土地收用法》[24]。1915年北京政府以《日本土地征收法》為母法，頒布《土地收用法》?！毒┱字v演匯編》中收錄了文宗沛關(guān)于《土地征收法》的演講稿，宣傳土地征收行為的合理性。演講先是針對當時公共利益和個體利益的矛盾，解釋土地征收法與中華民國約法中規(guī)定的“人民所有權(quán)不得侵犯”的統(tǒng)一性，繼之又對1915年頒布的《土地收用法》進行逐條解釋，通過分析小案例，將公共利益前提下個人所有權(quán)的相對性用通俗、淺顯的語言闡釋出來[25]，很好的宣傳了土地收用法。

20世紀20年代前后，日本法學界逐漸把憲法和行政法分開來研究。日本學界征地制度的獨立研究，也引起國內(nèi)學者的注意。1919年，李信臣編譯了日本學者美濃部達吉的《日本公用征收法釋義》。該書是對日本明治時期各種有關(guān)公用征收法令的綜合編述，在對征收法釋義的基礎(chǔ)上闡述了行政機關(guān)的權(quán)利，再從行政權(quán)運行的角度看如何規(guī)范行政機關(guān)的行政權(quán)，最后就行政權(quán)侵犯個人利益時，如何施以行政救濟進行了分析[26]，呈現(xiàn)出的公用征收精神依然是此時代的主流思潮——所有權(quán)的社會化：私有權(quán)的公法上的限制，公法與私法的結(jié)合。該書所論與日本公用事業(yè)的公共性、程序有關(guān)的社會觀念、法理對中國近代土地征收制度中行政執(zhí)行程序的完善有很好的借鑒意義。

1922年董修甲在《道路月刊》上發(fā)表《收用土地法之研究》，對建立在土地所有權(quán)相對性基礎(chǔ)上的歐洲土地征收中的附帶征收和漲價征收，以及美國建立在絕對私有基礎(chǔ)上的征收法進行了分析。作者利用市政經(jīng)濟原理分析了歐洲土地征收和美國土地征收的利弊，并藉此表達了自己的見解，“各城應(yīng)多購土地，尤以多購市外之土地為宜，如此可于一市之發(fā)達諸多便利?！盵27]其影響深遠，南京政府成立后制定的《土地法》便模仿歐洲土地征收中的附帶征收和漲價征收制定了相關(guān)的法規(guī)[28]。

陳霆銳在分析私法社會化的基礎(chǔ)上，從公法角度撰文對國家的行政征收權(quán)進行研究。他認為此時期社會本位代替?zhèn)€人本位已成歷史發(fā)展的潮流，“財產(chǎn)者，非僅用之以快個人之享用及自由已耳，所有者對于社會或人群，實負有一種利用自己財產(chǎn)以增進社會上相互利益之責任。”[29]但國家不能濫用行政征收權(quán)，應(yīng)該按照公共利益的標準、公益征收的程序及補償標準進行征收。因此陳霆銳在《論國家收用權(quán)》中對此作了比較詳細的分析，尤其值得注意的是對補償標準這類行政征收上的細節(jié)問題的探討，為憲法中公用征收條文作了注解，同時也說明了公法和私法的統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性[30]。

總體而言，北京政府時期學界對于私權(quán)社會化和行政征收的研究，明顯受世界所有權(quán)社會化思潮的影響。此時的私法和公法研究中涉及土地征收研究的文章不多，但也可以看出我國學者在關(guān)注世界法學理論思潮變化方面所呈現(xiàn)出的積極態(tài)度。從當時的研究成果來看，各種著述多為公正、客觀的理性分析，并能提出個人的見解，為征地制度的形成起到了理論指導作用。

三、南京國民政府時期的征地制度研究

北伐勝利后，國民政府奠都南京，開始大刀闊斧地重建其社會秩序?！捌骄貦?quán)”和實現(xiàn)“耕者有其田”成為國民政府解決土地問題的奮斗目標，征地制度也成為國民政府解決土地問題的重要方法之一。此時期學者的研究取向已經(jīng)由介紹國外所有權(quán)社會化理論轉(zhuǎn)向關(guān)注中國現(xiàn)實問題，將學理上的征地制度擴展到征地法規(guī)的制定、實施、救濟等領(lǐng)域；研究方法上，也不囿于理論上的討論，而廣泛運用統(tǒng)計、調(diào)查等方法。各項立法“既系外應(yīng)世界立法之新思潮，內(nèi)秉‘總理遺教’，參諸吾國今日特殊環(huán)境而制定”[31]。這時期的研究成果主要集中在以下三個方面：

(一)所有權(quán)社會化思潮影響下“征地目的”的發(fā)展及扭曲

“土地征收乃所有權(quán)思想本身不可避免之要求，乃社會利益與所有者利益的調(diào)和?！盵32]49572從所有權(quán)理論在近代中國的發(fā)展情況來看，如果說清末是絕對私有權(quán)理論的萌芽時期，民國北京政府是所有權(quán)社會化思潮初興階段，那么20世紀30年代后，南京國民政府時期的所有權(quán)社會化思潮進入理性發(fā)展階段。而進入40年代，為了滿足戰(zhàn)爭和政治的需要，出現(xiàn)了過度闡釋所有權(quán)社會化的現(xiàn)象，使征地目的的公益性發(fā)生了扭曲，偏離所有權(quán)社會化的正義性要求。

進入30年代，國民政府開始對各項政治制度和社會秩序進行調(diào)整?！艾F(xiàn)在社會組織之目的在分配個人對社會之任務(wù)，所有權(quán)之規(guī)定自然趨重于社會，此進化自然之趨勢。無論在共產(chǎn)制度之國家，與在私有制度之國家，立法者均有所不能不順應(yīng)者也?！盵33]王寵惠在《所有權(quán)之今昔觀》中指出，“所有權(quán)之觀念，已從個人化，進而為社會化。昔之所有權(quán)為個人之利益與個人之需要而設(shè)者，今則以所有權(quán)為社會之利益、社會之需要而設(shè)。昔之以所有權(quán)為絕對的無限者的權(quán)利者，今則以所有權(quán)為相對有限的權(quán)利?！盵34]為了社會的發(fā)展，財產(chǎn)所有權(quán)之設(shè)定理應(yīng)受到社會公共利益的限制，這是個人擁有財產(chǎn)應(yīng)付的社會責任和義務(wù)。吳芳亭進一步解釋到“財產(chǎn)所有權(quán)根本上既系以社會利益為根據(jù)，所有權(quán)之行使既屬所有人的一種社會職務(wù)，則國家機關(guān)應(yīng)社會公共利益的要求，對于私人財產(chǎn)自得為公用征收之處分”[32]79079。其中土地所有權(quán)是最重要的問題，社會利益是限制土地所有權(quán)和土地征收的標準和尺度，即如立法院院長胡漢民曾指出的，“社會公共的利益，是一切法律所應(yīng)顧慮到的標準?！盵35]但是，鑒于社會發(fā)展和穩(wěn)定的需要，對土地所有權(quán)的限制，不僅是滿足社會公共利益的需求，更是要解決國計民生的均衡發(fā)展，“法律上限制土地所有權(quán)之方法，不外一方擴張國有土地，他方限制私有土地?！盵36]這與孫中山的“平均地權(quán)”目的相吻合。

法律從屬于政治，20世紀40年代政治活動的主題是救亡圖存和實現(xiàn)“耕者有其田”，因此，征地制度也被賦予濃厚的“國家至上”的政治色彩，“征收或征用系由于公共事業(yè)或軍事上之需要，均屬于國家公共利益，超越于個人利益之上。”[37]征地目的的公益性標準被“國家利益”至上的標準代替時，國家便可用政治、經(jīng)濟、軍事等任何公共利益為借口，隨意征收個人土地了。面對抗戰(zhàn)建國的重要任務(wù)和共產(chǎn)黨土改的成績，國民政府加快了實現(xiàn)“耕者有其田”的步伐，對于土地的征收，“自應(yīng)以實現(xiàn)平均地權(quán)為最高原則。”[38]

隨著抗戰(zhàn)的勝利，世界形勢趨于穩(wěn)定，國民政府的建國任務(wù)提上日程，“土地所有權(quán)，不但應(yīng)讓位于土地用益權(quán)，從此亦絕非私法上的權(quán)利構(gòu)造，而為貫通公法私法的社會義務(wù)構(gòu)造。在法律限制內(nèi)所認為的所有權(quán)，更宜加以社會的限制，使私有權(quán)變質(zhì)，轉(zhuǎn)化為社會的義務(wù)?！盵39]在此時期，原先所提倡的為了“社會利益”所有權(quán)應(yīng)受到限制，也轉(zhuǎn)變成“國家利益”下個人所有權(quán)的“義務(wù)”。

國共內(nèi)戰(zhàn)期間，在國人呼吁停止內(nèi)戰(zhàn)的同時，部分學者主張“政府在這場合，一方面把土地公營事業(yè)盡力發(fā)開，另方面則須由國家土地金融機關(guān)盡力統(tǒng)制自耕農(nóng)集體農(nóng)場，領(lǐng)導著走向合作經(jīng)營的道路上去”[40]。有些激進的學者則直接提出“由政府以土地公債的手段來轉(zhuǎn)移地權(quán)的一種以承認地主利益為前提的辦法”，“是不公平也是不合理的，”這種方法“無異承認了地主的土地所有權(quán)”，主張“直接無代價沒收地主土地，而按人口平均分配之”[41]。至此，征地制度在學理上的討論結(jié)束了。

(二)征地法規(guī)的解釋

上述學者討論的個人所有權(quán)有限性、正義性等問題，實際上都是對所有權(quán)理論的探討。但縱觀南京國民政府時期對征地制度的研究實況，已經(jīng)脫離單獨理論之討論而進入實踐研究之途。征地制度作為孫中山實現(xiàn)平均地權(quán)的方法之一，已經(jīng)被憲法和相關(guān)法律所確認，1928年頒布的《土地征收法》、1930年頒布的《土地法》、1936年的《中華民國憲法草案》等，就征地制度及其運行作了規(guī)定，征地制度由宣傳階段進入實施階段。

在近代中國征地法知識空白的環(huán)境中，剛剛接受外來新法學的學界，不得不把啟蒙放在重要位置，所以條文釋義、教材類等作品居多，專題性研究較少，即便是蕭錚、祝平等土地問題研究專家，也多是對“平均地權(quán)”撰寫解釋性的作品。此時期，學界出現(xiàn)了一批解釋征地法或土地法的出版物。如，劉毓文的《土地法》、李之屏的《土地法釋義》、陳顧遠的《土地法》、常維亮的《土地法》、朱章寶的《土地法理論與詮釋》、王效文的《新土地法論》和《土地法要義》、朱采真編著的《土地法釋義》、余群宗的《論中國土地征收法》等，這一批解釋性著作大同小異，幾乎是對土地法相關(guān)條文的重復，對孫中山平均地權(quán)理論的簡單闡釋，學術(shù)價值不高。此外，部分學校還編有一些教材，如，《土地行政土地使用》、《中國市政問題》、《中國土地問題教程》等，對具體的征地問題進行闡釋，可謂對征地法規(guī)的普及性介紹。

征地是土地支配權(quán)的轉(zhuǎn)移過程，目的是滿足公共利益用地，既包括以交通、水利、市政建設(shè)為主的公用建設(shè)用地，也包括解決土地問題的經(jīng)濟政策用地。有些學者運用市政學理論、經(jīng)濟學理論闡釋了土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的合理性。孫中山提出的六項實行地方自治的方法中的核定地價、修道路、開墾荒地、設(shè)立學校，即為三民主義指導下的市政建設(shè)，與征地緊密相連。開辟新路、市政建設(shè)時必須考慮到“一定要收用土地做那街道和附近街道建筑的地段”[42],附帶征收和漲價征收是合理的，但是拆屋筑路必須給予相當?shù)难a償[43]311。

征地政策的貫徹落實過程涉及到征地目的和公共事業(yè)范圍如何界定、征地補償是否公平、征地程序是否合理等一系列的問題。社會各界已關(guān)注到這些問題，對政府的行政執(zhí)行也起到了一定的監(jiān)督作用。例如，《地政月刊》于1934年登載的《土地征收中之土地買回權(quán)問題》，《中國土地政策(中國地政學會第五屆年會論文集)》收入的《土地法所規(guī)定登記及征收辦法之檢討》等文章。各大報刊也時有報道各地征地糾紛案件，文章頗多，這里不一一介紹。

(三)征地制度實施的實證調(diào)查

盡管征地制度經(jīng)歷晚清、北京政府時期的研究，但真正將研究引導到實踐意義上，卻是由官員倡導并參與的。蕭錚是國民黨土地政策制定者之一，20世紀30年代領(lǐng)導成立地政學會，在修改土地法運動中發(fā)揮了重要作用。蕭錚帶領(lǐng)地政學會的學者忠實地執(zhí)行孫中山的“平均地權(quán)”綱領(lǐng)。他們認為中國土地問題的癥結(jié)是地未盡其力，對土地政策的實施尤為關(guān)注，除了譯介西方土地國有理論，還進行了大量的實地調(diào)查，其中包括征地制度實施的各個環(huán)節(jié)，目的是“為將來實施地政工作之依據(jù)，而對于解決中國土地問題上有所貢獻”[43]320。

從后來結(jié)集出版的《民國二十年代中國大陸土地問題資料》中166篇論文來看，其中關(guān)于土地征收的論文22篇，其他的相關(guān)調(diào)查資料和研究論文中涉及到土地征收問題的有31篇。比較有代表性有：王長璽著的《湘桂鐵路沿線土地征收之經(jīng)過》，陸士圻著的《成渝鐵路沿線土地征收之經(jīng)過》，聶聞鐸著的《川滇鐵路宣昆段地價及土地征收之研究》，廖仲衡著的《粵漢鐵路株韶段沿線之地價問題》，楊振的《湘桂鐵路沿線地價之研究》，這些著述都是對鐵路沿線的土地征收及補償政策的調(diào)查統(tǒng)計和分析。劉岫青的畢業(yè)論文《南京市土地征收之研究》，詳細地論證了30年代南京市土地征收及損失補償中存在的問題。從數(shù)量上來看，此套資料關(guān)于征地研究的論文雖然不是很多，但內(nèi)容豐富，對當時征地制度的運行情況及產(chǎn)生影響的記載頗為詳實?？v觀這批調(diào)查資料，呈現(xiàn)出的征地問題主要是鐵路建設(shè)沿線的地價和城市市政建的征地補償?shù)穆鋵嵡闆r。

四、余論

近代中國的征地制度伴隨著土地所有權(quán)觀念的產(chǎn)生及在社會生活中的實踐而出現(xiàn)，脫胎于近代政治動蕩中國人對國家建設(shè)的構(gòu)想，并且隨國家政治形勢的演變而發(fā)展。通過征收土地的方式解決社會矛盾一直是各個時期政府官員和學者構(gòu)建社會秩序的模式。孫中山早期的“平均地權(quán)”思想，后期的“耕者有其田”思想，都是希望通過征地的方式實現(xiàn)其政治目標。南京國民政府沿著孫中山的“耕者有其田”思路，繼續(xù)施行征地制度。征地制度在近代中國的形成和完善，是以現(xiàn)代法學引入為形式進而實行政治變革。也正是基于此，中國近代征地制度學術(shù)研究才會形成以下特點：

第一，近代征地制度研究在繼承大陸法系中物權(quán)法和行政征收法研究成果的基礎(chǔ)上發(fā)展起來。最早的征地制度研究著述或是編譯性質(zhì)的作品，或是譯作。到20、30年代以后追隨世界立法新潮流，將征地制度作為土地法的一部分。1931年民國《土地法》頒布實施后，中國學術(shù)界推出一大批解釋闡明土地法規(guī)定、原理和原則的論著，對征地制度的闡釋包含其中。由于土地征收制度受到所有權(quán)社會化思潮的影響，故作為理論化的闡釋性作品，也帶有很深的所有權(quán)社會化特點。

第二，近代中國的立法是通過介紹西方的立法旨趣，援引西方的立法例，并解釋法規(guī)條文的方式，最終完成移植中國文化土壤的過程。中國征地制度的形成也遵循著這樣的路徑：一批志士先是引進西方的所有權(quán)社會化理論，希望借此解決社會問題；然后是模仿西方國家和日本征地立法，頒布了一系列的法令，并對之進行解釋且付諸實踐，以期完成社會建設(shè)理想。這批學者多是留洋的“海歸”派，對中國的實際情形缺乏了解，其觀點基本上與中國社會脫節(jié)，尤其在南京國民政府成立后，學者將“平均地權(quán)”作為征地立法之依歸，使之失去獨立和科學思考，而成為政治或立法政策的附庸。

第三，近代中國征地制度研究是由當時的主流官員、學者、思想家相互推引，為了政治目的而付諸實踐。無論是征地制度的法理，還是運行實踐研究，都有一批比較系統(tǒng)闡述其原理和原則以及法典條文內(nèi)容與精神的作品。但由于征地制度法規(guī)有著較強的政治目的性，學界對征地制度的研究，在總體水平上還停留在學理論證的初級階段，對其所依賴的制度環(huán)境領(lǐng)域的探討很不夠。從學術(shù)史的角度檢視近代征地制度的研究成果，不僅有利于我們對近代中國征地制度的了解，更為我們審視近代中國社會的變遷及特征提供了一個平臺。

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