我國非政府組織參與公共危機(jī)管理問題研究

陳思瑤

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原 030006)

我國非政府組織參與公共危機(jī)管理問題研究

陳思瑤

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原 030006)

我國公共危機(jī)事件頻發(fā)并呈現(xiàn)復(fù)雜化和多樣化的特點(diǎn)使得政府難以獨(dú)自應(yīng)對公共危機(jī),因此,非政府組織開始進(jìn)入公眾的視野,非政府組織因其政策倡導(dǎo)功能、公共服務(wù)功能和社會治理功能有利于應(yīng)對公共危機(jī)。但是,當(dāng)前我國的非政府組織參與公共危機(jī)的管理還存在不足因素,受到我國現(xiàn)行政府制度的制約;自身發(fā)展的不足和組織性質(zhì)模糊的影響,因此,應(yīng)完善非政府組織參與公共危機(jī)管理的各項(xiàng)舉措。

非政府組織;公共危機(jī);公共危機(jī)管理

非政府組織是一種與政府并存的社會組織,其扎根于社會需求,服務(wù)于公眾,這種自身特性使非政府組織在參與公共危機(jī)管理時(shí)更具有人性。在公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中,非政府組織應(yīng)該被納入為公共危機(jī)管理主體之一,成為公共危機(jī)管理機(jī)制的重要力量。

一、非政府組織的涵義

在公共危機(jī)管理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新中,建立多元合作主體模式是公共危機(jī)管理模式轉(zhuǎn)變的突出特點(diǎn),除了政府之外,非政府組織憑借其具有的獨(dú)特功能與特點(diǎn)以及多元化的組織形式,成為公共危機(jī)管理的重要主體之一。

1.“非政府組織”的界定

“非政府組織”依據(jù)不同的側(cè)重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)被冠以不同的名稱,如“非營利組織”、“第三部門”及“公民社會”等,實(shí)際上都為“非政府組織”的代名詞?！胺钦M織”(Non-G overnment Organization)最初是指在聯(lián)合國框架內(nèi)得到承認(rèn)的超越了國家層面,在國際事務(wù)中發(fā)揮中立作用的國際性組織,例如國際紅十字會、救助兒童會等。20世紀(jì)60年代之后,這一概念范圍得到擴(kuò)展,泛指那些獨(dú)立于政府體系之外具有一定公共職能的社會組織,因此,這里的非政府組織是指除政府以外的其他社會組織,但由于約定俗成,企業(yè)等營利性社會組織、家庭等親緣性社會組織、政黨、教會等政治性和宗教性社會組織并不包含其中。

2.非政府組織的特點(diǎn)

(1)志愿性。非政府組織的成員包括民間組織志愿者和自發(fā)、零星的志愿者隊(duì)伍,一般的志愿者沒有工資,只有一些生活、工作補(bǔ)貼,非政府組織的志愿者多來自社會各界。

(2)非政府性。非政府組織產(chǎn)生并存在于政府和市場相對的社會領(lǐng)域,扎根于社會需求,服務(wù)于公益的目標(biāo),以民間形式出現(xiàn),更加貼合社會多樣化的個(gè)性需求。

(3)非營利性。非政府組織不以營利為目的,其主要從事公益事業(yè),非政府組織的經(jīng)費(fèi)主要靠社會的捐贈,且所獲得的捐贈不能用于組織所有者和管理者分配。

3.非政府組織參與公共危機(jī)管理的功能優(yōu)勢

(1)政策倡導(dǎo)功能。由于非政府組織不以營利為目的,比起市場化的商業(yè)經(jīng)營,其社會化福利服務(wù)在管理上更具有人性,對受助者的需要反應(yīng)更積極,同時(shí),由于其存在著不斷滿足社會需求的動力機(jī)制,經(jīng)常起到一種創(chuàng)新的作用,所以比起政府部門更具有靈活性和創(chuàng)新性。

(2)公共服務(wù)功能。非政府組織在社會福利、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域里的廣泛介入,使公民參與的需要得到了極大滿足,這些組織所提供的包括心理咨詢、犯罪預(yù)防、提高教育程度和質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等全方位的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)救助,使社會問題在一定程度上得到了緩解。非政府組織通過提供社會性福利服務(wù),促進(jìn)了社會性倫理的完善,使社會整合的程度得到提高。

(3)社會治理功能。非政府組織一方面倡導(dǎo)社會改革,通過公共教育、公民參與等為社會中處于最不利地位的階層爭取權(quán)利和表達(dá)利益,增加社會凝聚力,減弱了由于社會變化與壓力使公眾產(chǎn)生的不安心理,增進(jìn)了公民與政府的聯(lián)系,推動了公眾對社會事務(wù)的參與,平衡和調(diào)整了公共價(jià)值觀念;另一方面,非政府組織通過有組織的慈善活動和專業(yè)行為來緩和社會矛盾,緩解社會沖突,在涉及到政府政策和相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮著溝通社會和參與決策的作用。

二、我國公共危機(jī)管理及非政府組織參與不足的原因

從2003年的“非典”開始,非政府組織受到公眾廣泛關(guān)注,到2008年的汶川大地震,非政府組織的優(yōu)勢功能的發(fā)揮使傳統(tǒng)的政府獨(dú)自管理公共危機(jī)的模式發(fā)生轉(zhuǎn)變,但由于國情限制,當(dāng)前非政府組織參與公共危機(jī)管理尚有不足。

1.公共危機(jī)的含義及特點(diǎn)

(1)公共危機(jī)的含義。由于內(nèi)部或外部的高度不確定的變化因素,對社會公共利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài),能夠引起這種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)。

(2)公共危機(jī)的特點(diǎn)。第一,公共性。公共危機(jī)是一種涉及公共利益和安全的危害性事件,即使是帶有一定的區(qū)域性,也會因?yàn)檠杆俚膫鞑ザ鸸姷年P(guān)注,成為關(guān)注的焦點(diǎn)。第二,緊急性。公共危機(jī)是一種對社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間壓力和不確定性很強(qiáng)的情況下,必須對其作出快速反應(yīng)的事件。第三,突發(fā)性。公共危機(jī)事件一般是在政府機(jī)構(gòu)和廣大民眾毫無準(zhǔn)備的情況下瞬間發(fā)生,給社會和公眾帶來極大地驚恐和混亂。公共危機(jī)事件以何種方式爆發(fā),以及爆發(fā)的程度都是人們始料未及難以準(zhǔn)確把握的。

2.公共危機(jī)管理的含義

公共危機(jī)管理指的是為了避免或減少危機(jī)所造成的損害而采取的危機(jī)預(yù)防、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、處理以及應(yīng)對評估等管理行為,提高對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力。一般而言,危機(jī)管理需要面對三個(gè)事實(shí)要素:第一,事件的發(fā)生、發(fā)展具有突發(fā)性和破壞性;第二,可供管理者利用的時(shí)間、信息等資源非常有限;第三,事態(tài)發(fā)展的后果很難預(yù)料。因此,危機(jī)管理是一種特殊類型的管理,要求在相當(dāng)有限的時(shí)間里作出重要決策和反應(yīng)。

3.目前我國非政府組織參與不足的原因

(1)現(xiàn)行政府制度的制約。我國實(shí)行非政府組織的審批注冊制度,規(guī)定非政府組織必須由業(yè)務(wù)主管單位為其行為負(fù)責(zé),才能獲得合法的行動資格,這就導(dǎo)致我國存在大量找不到業(yè)務(wù)主管單位的“非法”非政府組織,很顯然,這樣的非政府組織就被排除在合法募捐的體系之外,也就大大限制了非政府組織的行動能力。與此同時(shí)并非所有注冊的組織都有募款的資格,募款資格還需要政府部門特殊批準(zhǔn)。民政部于2008年4月公布實(shí)施了《救災(zāi)捐贈管理辦法》中規(guī)定:在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí),救災(zāi)募捐主體開展募捐活動,以及自然人、法人或者其他組織有救災(zāi)捐贈受贈人財(cái)產(chǎn),用于支援災(zāi)區(qū)、幫助災(zāi)民的適用本辦法,由此可見,我國現(xiàn)行的法律法規(guī)將大量的非注冊組織、其他類型基金會和不具有救災(zāi)宗旨的公募基金會排除在募款之外。

(2)非政府組織自身發(fā)展不足。目前,我國非政府組織的發(fā)展規(guī)模有限,并且非政府組織的類型多樣化,專項(xiàng)發(fā)展不足,非政府組織自身的管理尚不成熟,缺少規(guī)范化和制度化操作,這些因素都直接影響了非政府組織發(fā)揮“減壓閥”的效果,而且受到非政府組織自身的發(fā)展限制,也使很多專業(yè)性較強(qiáng)的,例如化工、采礦等領(lǐng)域很少有專門的、針對性強(qiáng)的非政府組織參與。我國非政府組織參與公共危機(jī)管理的范圍非常有限,大都集中于我國近幾年所發(fā)生的重大自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件的籌集資金和捐款捐物方面,而在參與一線救援的實(shí)際操作中很少看到非政府組織的身影。

(3)非政府組織的性質(zhì)模糊。我國法定的非政府組織多數(shù)是官辦形式,這些官辦組織雖然在形式上是獨(dú)立的法人,但其依附于政府機(jī)關(guān),是政府的一種延伸形式,而這與國際上界定的非政府組織的特征(民間性、自治性)并不相符合,因此,我國官辦型組織,并不是真正意義上的非政府組織,而真正意義上的非政府組織——“草根”組織,卻處于未能得到政府法定認(rèn)可的“非法”狀態(tài)。政府采取財(cái)政撥款的方式對非政府組織予以支持,也容易導(dǎo)致非政府組織對政府組織的過度依賴,而影響其自身的獨(dú)立性,同時(shí)這種官辦性導(dǎo)致我國非政府組織發(fā)展的不平衡性,在實(shí)際運(yùn)行過程中不利于非政府組織績效的提高和發(fā)展。

三、完善非政府組織參與公共危機(jī)管理的建議

隨著公共危機(jī)事件的破壞性不斷加強(qiáng)政府獨(dú)自應(yīng)對公共危機(jī)的管理模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前需求,因此,現(xiàn)代公共危機(jī)管理的模式應(yīng)是由政府“獨(dú)治”向多元主體“共擔(dān)”轉(zhuǎn)變,如何使非政府組織參與到公共危機(jī)管理中是模式轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路。

1.建立政府與非政府組織的合作機(jī)制

我國政府與非政府組織的關(guān)系是不對等的,政府占據(jù)絕對優(yōu)勢,因此,非政府組織想發(fā)揮管理能力,必須有政府的支持和鼓勵。

(1)明確非政府組織的合法地位。政府對非政府組織的支持最為重要的一點(diǎn)是在法律上承認(rèn)非政府組織的合法地位。2007年8月30日,第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,這部法律對我國突發(fā)事件應(yīng)對中的社會參與機(jī)制作出了相應(yīng)的法律規(guī)定,體現(xiàn)出由政府和非政府組織共同預(yù)防與處置突發(fā)事件的治理理念,社會主體的廣泛參與幾乎涵蓋了突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的全過程。

(2)發(fā)揮非政府組織的協(xié)調(diào)能力。非政府組織的親和優(yōu)勢、信任優(yōu)勢和彈性優(yōu)勢源于非政府組織所具有的民間性、公益性和非營利性的特征。非政府組織產(chǎn)生并存在于社會中,以為公眾提供服務(wù)為目標(biāo),因此,政府應(yīng)主動建立與非政府組織的合作機(jī)制,利用非政府組織貼近社會和公眾這一特點(diǎn)可以控制危機(jī)和加強(qiáng)反危機(jī)的協(xié)調(diào)工作,也可以防止信息的誤傳和謠言,即使在危機(jī)發(fā)生后,也能幫助政府與民眾溝通,起到穩(wěn)定民心的作用。

2.提高自身水平,發(fā)揮優(yōu)勢功能

在2008年的汶川大地震中,公民危機(jī)意識不高,自救與互救能力不強(qiáng)凸顯出來,因此,對非政府組織應(yīng)急知識教育、自救與互救能力培訓(xùn)、聯(lián)合演練和演習(xí)就顯得尤為重要,據(jù)報(bào)道,我國兩大民間救援隊(duì)“藍(lán)天”和“綠野”將與中國紅十字總會等組織合作,成立更為專業(yè)的救援組織,民政部將對民間救援隊(duì)給予一定的支持,民間救援隊(duì)伍有望更加正規(guī)和專業(yè)。非政府組織在危機(jī)的預(yù)警、預(yù)防、處理與恢復(fù)重建等不同階段都發(fā)揮功能優(yōu)勢,非政府組織與社會聯(lián)系緊密并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共問題。因而,它可以通過社會機(jī)制來解決問題,達(dá)到預(yù)防效果;在危機(jī)的應(yīng)對過程中,非政府組織憑借其親和優(yōu)勢,能夠組織應(yīng)對危機(jī)所需資源,并提供更為人性的多樣化公共服務(wù)。同樣,在危機(jī)的恢復(fù)與重建階段,非政府組織憑借其溝通能力和信息的搜集能力,對恢復(fù)重建中的資源利用、產(chǎn)品分配以及公眾建議等進(jìn)行監(jiān)督和反饋。

3.贏得公眾認(rèn)可,奠定參與基礎(chǔ)

非政府組織雖然產(chǎn)生于政府和市場之外的社會領(lǐng)域,由社會公眾所組成,具有社會性,但由于非政府組織在我國的特殊性和其未能得到法律承認(rèn)的尷尬處境,使得非政府組織很難廣泛為公眾所接受,因此,建立公眾基礎(chǔ)也是非政府組織參與公共危機(jī)管理的渠道之一。

非政府組織可以利用“從群眾中來,到群眾中去”的身份為公眾與政府建立對話的途徑,尤其在處理重大危機(jī)事件時(shí),公眾難免會對政府行為產(chǎn)生質(zhì)疑,非政府組織因其特殊的地位而獲得社會的支持和信任,也成為公眾參與和利益表達(dá)的一條途徑,是公民自治精神的集中體現(xiàn),也是一種對政府行為進(jìn)行外部監(jiān)督的途徑,因此,在公共危機(jī)管理中非政府組織更容易獲取社會的支持和信任。

[1]王冬芳.非政府組織與政府的合作機(jī)制:公共危機(jī)的應(yīng)對之道[M].北京:中國社會出版社,2009.

[2]王茂濤.政府危機(jī)管理[M].合肥:合肥工業(yè)大學(xué)出版社,2005.

[3]陳秀峰.公共危機(jī)治理中的非政府組織參與[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版),2008,(4).

Study on the Participation of Non-governmental Organizations in Public Crisis Management in China

CHEN Siyao
(College of Politics and Public Administration,Shanxi University,Taiyuan,Shanxi 030006,China)

The complex and diverse nature of China’s frequently occurred public crisis events makes it difficult for the government alone to deal with.Therefore,non-governmental organizations began to enter the public view,because of their policy advocacy functions,public services and social management functions will help deal with public crises.However,there are insufficient factors in their current management of public crisis,which are subject to the constraintsof our current system of the government;the deficiency of self-development and the impact of the vague nature of the organization.So,Various management initiatives should be improved for nongovernmental organizations’participation in public crisis management.

non-governmental organizations;public crisis;public crisis management

D630.8

A

1008-469X(2011)04-0104-03

2011-04-30

陳思瑤(1987-),女,山西大同人,山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,主要從事行政管理研究。