論我國古代“問責制”的當代借鑒——以唐代監(jiān)察制度為例

胥仕元， 許麗娟

（河北大學政法學院，河北保定 071002）

論我國古代“問責制”的當代借鑒
——以唐代監(jiān)察制度為例

胥仕元， 許麗娟

（河北大學政法學院，河北保定 071002）

監(jiān)察制度是保證政府廉潔高效的重要制度。御史臺制度、諫官制度和封駁制度是唐代監(jiān)察制度的主要組成部分，唐代特定時期政治的清明與監(jiān)察制度密切相關。目前，我國完善問責制需建立相對獨立的監(jiān)察體系，并進行制度建設實現(xiàn)以法控權，最終建立事前、事中、事后的完整監(jiān)督體系。唐代的監(jiān)察制度在諸多方面能為當今提供有益的啟示。

古代；問責制；監(jiān)察；權力監(jiān)督

世人歷來稱頌“漢唐盛世”，而以“貞觀之治”、“開元盛世”為代表的唐朝，更是中國歷史上政風頗佳的時期，傳統(tǒng)的權力監(jiān)督制度也發(fā)展到了比較成熟的時期。唐太宗曰：以史為鑒可以知興替。盡管封建制度下的“行政問責”與當今民主制度基礎上的行政問責制截然不同，但中國古代傳統(tǒng)政治思想和政治制度中蘊含的問責理念依然值得我們深思和借鑒。

一、唐代的監(jiān)察制度及特點

（一）御史臺制度

唐承隋制，御史臺制度在繼承隋朝制度設計的基礎上有了長足發(fā)展，尤其是三院制的設立。所謂三院即臺、殿、察，三院結(jié)構(gòu)嚴密，各司其職，臺院負責糾劾百官，審訊案件；殿院主管百官上殿朝見皇帝的序列和班次；察院主要負責監(jiān)察地官員［1］?！叭罕O(jiān)察官員品階不同，執(zhí)掌分明，構(gòu)成一個嚴密的中央監(jiān)察系統(tǒng)?！保?］出于一系列政治、經(jīng)濟方面的考慮，御史臺的機構(gòu)設置上在不同時期有著很多變化，分工越來越細密，權力制約和監(jiān)察力度也在不斷加強。值得一提的是，武則天時期，由于是通過篡奪李氏政權而上臺，存在著各種不可調(diào)和的矛盾，所以為了鞏固皇權，武則天在選拔御史臺官員時多委派自己的心腹，因而御史臺制度在一定程度上成為了當時政治斗爭的工具。這種非常規(guī)狀態(tài)一直持續(xù)到先天二年（公元713年），此后御史臺機構(gòu)得以恢復，其結(jié)構(gòu)基本上沒再發(fā)生大的變化。

唐初時期，御史所奏之事不是直接面奏皇帝，而要先向御史大夫匯報，再由御史大夫上奏皇帝，“唐朝的御史大夫與漢朝不同，不再兼任副丞相一類的行政職務，專門負責監(jiān)察工作，地位隆重”［2］。御史彈劾權的相對獨立在武則天執(zhí)政時期逐漸形成一項制度，而風聞訪知制度則是其獨立性發(fā)展至頂峰的一個表現(xiàn)。所謂風聞訪知制度，也就是我們今天所說的匿名告發(fā)制度，這一制度一方面激發(fā)了民眾參與政事的積極性，避免了對舉報人的打擊報復，另一方面也由于空穴來風而造成司法資源的極大浪費。

（二）諫官制度

“唐朝初期，政治比較開明，貞觀以后，諫官尤為皇帝所倚重”［2］。唐代諫官機構(gòu)隸屬門下省，武德五年（公元622年）始置諫議大夫4人，專職諫官一職，武則天時期又設左右補闕各兩人、從七品、左右拾遺各兩人、從八品上，自此諫官隊伍不斷擴充。概括而言，諫官的職責主要體現(xiàn)在3個方面：首要職責便是針砭時弊，即通過“廷議”親自與皇帝面陳政見、諫議，從而有效的避免領導層決策失誤。其次，還可以以書面形式向皇帝檢舉官員善惡、政策得失，在最短的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。再次，武則天時期諫官的監(jiān)察職權范圍擴大到辦理制獄，即審理處斷舉報告密的案件，甚至遇有重要事情的時候可不分晝夜直接奏報君主。

在今天看來，諫官可謂“高危行業(yè)”，古語云：伴君如伴虎，諫官的特殊職能決定了其工作性質(zhì)就是要勸諫皇帝。事實上，唐朝時期盡職盡責的諫官們也并非處于朝不保夕的境況，因為考慮到其職業(yè)的特殊性，唐代形成了幾條不成文的制度和諫官特權，即諫官言者無罪，所謂諫言不咎，諫官不罪，正因為如此，諫官無論提出多么激烈的言辭，都不會因“說話”而被治罪。與此同時，作為諫官也是有著潛在的職業(yè)道德需要遵守，即諫言不露，寧鳴而生，不默而死。諫言不露就是說官員在批評皇帝過失的時候不能在大庭廣眾之下提出，筆者認為這一方面是為了保持皇權的威信，也是出于“名垂后世”的考慮，而寧鳴而生，不默而死則是以“忠君”思想為指導。所謂“忠臣不避重誅”講的就是這個道理。

（三）封駁制度

“封駁”始于漢代，但直到唐朝才形成制度并得以固定下來。一般認為唐代的監(jiān)察制度主要是御史臺和諫官制度，封駁應該是使監(jiān)察制度更加完善的一種必要補充。唐代的封駁機構(gòu)與諫官機構(gòu)同屬門下省，主要作用就是審議，即執(zhí)掌封駁的官員如果對下行文書持有不同意見時，可以堅持上奏并闡明己見，對皇帝的詔書進行封駁；其次是審查百司奏狀，駁正違失；最重要的一項職能就是勸諫皇帝，干預朝政［3］。

封駁的對象主要是下行文書——即所謂王者之言，主要方式有3種：一是封還制，即由給事中上還不合時宜的詔敕，并附奏狀申述理由，這是實施封駁制度最主要的方式；二是“涂歸”，即給事中在封駁詔敕時可在詔敕后直接涂竄或駁議，做出批示，但是這種過激的方式涉嫌“犯上”，一般很少使用；三是暫時扣押制敕，執(zhí)之不下，這也是封駁制中最為溫和的一種方式［4］。無論采用何種方式，封駁的目的只有一個，就是從源頭上保證政府決策的正確和公允，追救缺失、防患于未然?？梢?，封駁制度是牽制皇權的一種有效機制，能夠從決策的層面糾正錯誤，防止權力濫用。在一個權力高度集中的封建專制社會中，能夠?qū)实鄣脑t敕提出質(zhì)疑并加以駁議無疑是社會進步表現(xiàn)，而這種制度措施的常規(guī)化也從側(cè)面表明唐朝政治的開明。

二、完善我國問責機制的思考

（一）體系獨立，垂直管理

監(jiān)察機關的相對獨立，是唐代權力制約機制運行的一個重要特點，也是其保持政治統(tǒng)治穩(wěn)定、政策執(zhí)行有力、官員隊伍廉潔的重要保障。御史臺、諫官都是隸屬于門下省，而且自成管理體系，與被監(jiān)督對象之間不存在隸屬關系，御史大夫、諫議大夫直接對皇帝負責，完全是皇帝的御用工具。正是這種垂直管理體制使得對“公權力”的監(jiān)察在組織上具有可行性和有效性。

我國問責機制的實施執(zhí)行不力正是由于問責主體缺乏獨立性所致。當前我國的問責主體既包括行政機關的上級領導，又包括人大、執(zhí)政黨、司法機關等機構(gòu)，即我國實行同體問責和異體問責的雙重結(jié)合體。很明顯，根據(jù)問責制度的基本原則，對下級官員因過失問責的同時，無異于將自己推進問責的漩渦，要負有連帶責任，這樣，同體問責結(jié)果的公正性難免受到質(zhì)疑。異體問責的主體理論上擁有較同級行政機關而言最高的權威性和獨立性，然而在政治實踐中卻并非如此。以司法機關為例，司法機關要同時受上級司法機關和本級政府的雙重領導，司法體系無法獨立于行政體系之外，這就使得由司法機關作為問責主體提起問責的可操作性幾乎為零。反觀我國近30年的行政體制改革，雖然取得了一些成果，但總體看來改革成效不是很大，關鍵在于制度設置上的多頭領導等根本問題沒有得到解決。

（二）位卑權重，厚賞重罰

從對唐代監(jiān)察制度的分析中我們不難發(fā)現(xiàn)，專職監(jiān)察的御史臺、諫議大夫多為七、八品的芝麻官，官職不高，但是監(jiān)察官員是代替皇帝監(jiān)督百官的“欽差”，其被賦予的監(jiān)察權實際上是皇權的延伸，因此，可謂“位卑權重”“以卑察尊”。一方面法權很大，監(jiān)察范圍幾乎無所不包，另一方面，諸如“風聞奏事”“諫官言者無罪”等特權很多，另外，破格升遷和賞賜豐厚也是常有之事，特別是唐太宗等納諫名君，甚至到了每諫必賞的地步。

將位卑權重的級別職權設置和厚賞重罰的激勵機制有機結(jié)合，是唐代監(jiān)察機制高效運行的有力保障。監(jiān)察官員正是由于官位極低，因此從不因吝惜“丟了烏紗帽”而緘口不言，反而會竭力恪盡職守，獻言獻策甚至冒死諫言。今天我們討論的“問責”是為防止權力濫用及行政不作為而對相關官員追究責任的一種制度，由于“官本位”的觀念根深蒂固，問責主體不愿主動提起問責，反而在出現(xiàn)問題的第一時間想到的是如何“大事化小，小事化了”，甚至為了掩蓋矛盾而欺上瞞下，造成矛盾的不斷升級和影響的擴大化。這與官員的責任意識淡薄等問責文化的缺失有關，另外也反映出公務員激勵機制方面存在著某些問題。只有提高問責主體的“問責積極性”，使其能說真話、敢說真話，問責制度才能落到實處。

（三）以法控權，長效機制

唐代實行三省制度，其中御史臺、諫官和封駁機構(gòu)均隸屬門下省，而三省同時還要對這些專門的監(jiān)察機關進行監(jiān)督，即唐代的監(jiān)察制度具有雙向性，這是古代君王馭臣術的一個集中體現(xiàn)，雖然是出自“人治”目的進行的這種制度安排，但是卻通過律法形式使之成為一種長效機制得以固定，從而實現(xiàn)了以法控權。

目前，我國問責制度雖然已經(jīng)普遍實施，但立法工作卻相對滯后，缺乏具有全國統(tǒng)一性的“行政問責法”，一般多為各地根據(jù)《公務員法》中有關公務員的獎懲和《黨政領導干部選拔任用工作條例》以及《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中的相關規(guī)定制定的問責辦法，這些條例中對問責對象、問責主體、問責程序等細節(jié)方面的規(guī)定存在一定的差異，可能導致同一問責事件在不同的地方“問”出不同的結(jié)果，使問責制度由于缺乏法律權威性的保障而具有過大的隨意性。除了以法律形式使問責成為剛性制度外，還應該考慮雙向監(jiān)督機制的設置，即對問責主體特別是同體問責中的問責主體，進行有效監(jiān)督的制度安排，只有這樣才能真正做到以法控權，形成問責的長效機制。

（四）防微杜漸，有機整合

事前監(jiān)督是唐代監(jiān)察體系中最大的亮點，其集中體現(xiàn)在封駁的制度設計和實施方面。事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督是構(gòu)建一個完整監(jiān)察體系的必要條件，缺一不可。從決策層面的封駁制度，到執(zhí)行過程中的諫官制度，再到反饋環(huán)節(jié)的御史臺制度，唐代的監(jiān)察體系已經(jīng)十分完備和成熟。正是由于各監(jiān)察職能部門分工明確，相互協(xié)作，監(jiān)察機制才得以有效運行。

我國的問責制度似乎陷入一種誤區(qū)：為“問責”而“問責”。問責程序的啟動一般多由某些具有轟動效應的重大社會事件所引發(fā)，出現(xiàn)問題后“追究責任”貌似比“解決問題”更為重要，這就在客觀上使問責制度陷入一種尷尬的處境，甚至在某種程度上成為一種平息民憤的手段。這與問責制度警示作用的初衷可謂背道而馳，不但無助于從根本上解決問題，使矛盾暫時隱性化，還有可能讓問責制漸漸流于形式，一些地方官員“高調(diào)辭職，低調(diào)復出”的現(xiàn)象便是集中體現(xiàn)。所以，針對問責范疇而言，不僅要對發(fā)生的重大事故問責，而且要對行政作出的錯誤決策問責，不僅要對濫用職權的行政作為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責?？傊寙栘熤贫日嬲l(fā)揮作用，就必須將“問”的重點從“事后懲罰”轉(zhuǎn)移到“事前預防”和“事中監(jiān)督”上來，加強對決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)過程中的問責力度，只有3個層面的監(jiān)督有機整合，形成合力，才能取得實效。

三、結(jié)語

一個國家的興亡很大程度上取決于政府的廉潔與否，一個政府的廉潔與否則與監(jiān)察體制是否完備有直接關系。因此，“從某種意義上講，監(jiān)察工作的好壞直接關系到國家的各項制度建設成敗”［5］。問責制度是建設廉潔、高效責任政府的重要制度設計，也是建立嚴密監(jiān)察機制的題中應有之義，對于整肅吏治、提高監(jiān)察效能具有重要的實踐意義。雖然唐代的監(jiān)察制度從本質(zhì)上說是專制集權的附屬工具，因而必然存在著唯皇權是從、監(jiān)督權與行政權混淆等弊端，但作為封建制度發(fā)展越發(fā)充分的大唐盛世，其相對清廉開明的政治從根本上講是建立在系統(tǒng)、有效的監(jiān)察體系基礎之上的，其中蘊涵的君主馭臣之術、雙向監(jiān)督體系的設置、監(jiān)察體系的有機整合等智慧，無論從問責思想的理論上還是制度設計的實踐中，都為我們探索問責制度在歷經(jīng)各種“風暴”后如何不斷完善并形成完整的問責體系提供了很多有益借鑒。

［1］ 胡滄澤.唐代御史制度的特色［J］.福建師范大學學報（哲學社會科學版），1989（3）：101.

［2］ 林代昭.中國監(jiān)察制度［M］.北京：中華書局，1988.

［3］ 汪超.論唐代的監(jiān)察制度［D］.貴陽：貴州大學學位論文，2007.

［4］ 王雪玲.論唐代的封駁制度［J］.史學月刊，2005（9）：42－43.

［5］ 湯建華，宋曉輝.中國古代監(jiān)察制度的演變及借鑒意義［J］.中國人民大學報刊復印資料，管理學文摘卡，2003（1）：72.

A research on the enlightenment to current time of Chinese ancient accountability system A case study from Tang Dynasty supervision system

XU Shi－yuan，XU Li－juan
（School of Politics and Law，Hebei University，Baoding，Hebei 071002，China）

Supervison system is a significant system to ensure an incorrupt and efficient government.Yu Shi Tai system，advisor system and the sealing and refuting system are the main components of supervision system in Tang Dynasty.Specific period of Tang Dynasty political virtuousness is closely related to supervision system.At present，improving accountability system needs to be set up to relatively independent supervisory system in China，and construct a series of system to realize control of power.To set up a complete supervision system including feedforward，concurrent and feedback，the supervision system in Tang Dynasty can provide beneficial inspirations in many aspects.

antiquity；accountability system；supervision；power supervision

D 929

A

1008－6927（2011）03－0379－04

2011－05－11

胥仕元（1966－），男，博士，教授，研究方向：公共部門人力資源管理與人事行政思想。

（

劉雪春）