礦山環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究

劉建新

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

礦山環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究

劉建新

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

礦業(yè)是高污染行業(yè)，近年來(lái)我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行大規(guī)模、超常規(guī)的開(kāi)發(fā)利用，造成了礦山環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境急劇惡化、礦山環(huán)境問(wèn)題日益突出等問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)可以保障礦區(qū)環(huán)境良好，礦產(chǎn)資源可以得以永續(xù)利用，但由于現(xiàn)行礦區(qū)環(huán)境立法存在體制缺陷、制度不完善、難以有效實(shí)施等問(wèn)題，使得加強(qiáng)和完善我國(guó)礦山環(huán)境制度建設(shè)變得至關(guān)重要。為此，應(yīng)通過(guò)建立嚴(yán)格的礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制，建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機(jī)制，明確行政執(zhí)法主體，通過(guò)調(diào)整礦山環(huán)境保護(hù)法律制度、完善礦區(qū)環(huán)境立法及充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，完善行政監(jiān)管、調(diào)控等相關(guān)制度，解決礦山環(huán)境問(wèn)題突出的矛盾。

環(huán)境問(wèn)題;礦區(qū)環(huán)境保護(hù);制度

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要資源和能源的支撐，需要礦業(yè)的有序發(fā)展，新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的地質(zhì)事業(yè)取得了可喜的成就。通過(guò)地質(zhì)工作者的艱苦努力，目前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了171種礦產(chǎn)資源［1］，有較大儲(chǔ)量的接近93.6%，很多常見(jiàn)礦種如鉛、稀土等名列世界第一。

開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源帶來(lái)了大量的物質(zhì)財(cái)富，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。但是，人類在開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的同時(shí)，也破壞了礦區(qū)及其周?chē)沫h(huán)境，影響了礦區(qū)人民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定，為此，國(guó)家不斷加大對(duì)礦區(qū)環(huán)境治理的資金投入。根據(jù)2009年12月16日《國(guó)土資源報(bào)》的報(bào)道，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，中央財(cái)政2009年投入36億元用于全國(guó)107個(gè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目，比2008年增加19億元。2001年至2008年，中央財(cái)政累計(jì)投入資金50億元，治理長(zhǎng)年累月積累下來(lái)的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，償還“歷史老賬”。這些治理工程包括31個(gè)省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中以煤炭礦山的投入為最。與此同時(shí)，各級(jí)地方財(cái)政也不斷加大治理礦山環(huán)境投入的力度。自2001年以來(lái)，全國(guó)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政資金累計(jì)約70億元，企業(yè)自籌資金累計(jì)達(dá)50多億元。大量的資金投入對(duì)提高礦山的環(huán)境保護(hù)質(zhì)量起到了有效的促進(jìn)作用，但是，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，礦山環(huán)境問(wèn)題依然嚴(yán)重，需要進(jìn)一步加強(qiáng)礦山環(huán)境的保護(hù)［2］。

一、礦山環(huán)境問(wèn)題及原因分析

新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱潮，為了獲得建設(shè)所需的能源和原材料資源等，我們不得不進(jìn)行大規(guī)模的礦業(yè)開(kāi)發(fā)。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，加之我國(guó)礦業(yè)管理的不到位和立法治理水平的低下，導(dǎo)致了礦山環(huán)境的污染和生態(tài)破壞。這既不利于礦業(yè)開(kāi)發(fā)的健康有序發(fā)展，還給社會(huì)和礦區(qū)周邊群眾帶來(lái)了巨大的傷害。

(一)礦山環(huán)境問(wèn)題

(1)廢棄物無(wú)序堆放。礦山尾礦等礦山固體廢棄物的無(wú)序堆放，既破壞了礦山的生態(tài)環(huán)境，又造成了土地資源的浪費(fèi)。所有礦山都會(huì)因?yàn)椴傻V作業(yè)生產(chǎn)出大量的固體廢棄物，且?guī)缀跞柯短於逊?有的礦山還設(shè)置尾礦庫(kù)，且占用大量土地資源，以至農(nóng)田、林木和植被資源被破壞。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)［3］，截至2008年底，我國(guó)因礦業(yè)開(kāi)采而導(dǎo)致土地被占?jí)夯驓牡拿娣e高達(dá)332.5萬(wàn)公頃，礦業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的固體廢棄物達(dá)到353.3億噸。

(2)廢氣、廢水的無(wú)序排放。礦山生產(chǎn)所排放的大量廢水、廢氣，不但破壞了礦區(qū)及周?chē)貐^(qū)的水體質(zhì)量，危及當(dāng)?shù)乩习傩盏挠盟踩疫€導(dǎo)致大量的汞、鉻、砷等劇毒物質(zhì)逸入空氣，滲入地表;個(gè)別地區(qū)還因?yàn)榄h(huán)境的嚴(yán)重破壞而不得不整體搬遷。這些都給礦區(qū)及周?chē)貐^(qū)的老百姓帶來(lái)了極其惡劣的影響。

(3)樹(shù)木植被和自然景觀遭到破壞，影響生態(tài)平衡。廢棄礦山采場(chǎng)多數(shù)暴露在城鎮(zhèn)周邊或處于鐵路、公路兩側(cè)，導(dǎo)致開(kāi)采區(qū)巖面裸露、草木不生。此外，露天開(kāi)采的礦山更是表土脫落，使以前長(zhǎng)在土層表面的植被遭受滅頂之災(zāi)，嚴(yán)重影響了周邊植物的正常生長(zhǎng)。

(4)水土流失嚴(yán)重。采區(qū)巖石表面裸露并且廢渣堆放不規(guī)范，造成水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重 (有一些地區(qū)已被水土侵蝕形成沖溝，大量淤泥已沖滿全溝);采取不科學(xué)的露天采礦方式不但給土地資源造成了難以恢復(fù)的傷害，而采礦時(shí)排出的固體廢棄物由于沒(méi)有得到科學(xué)規(guī)范的無(wú)害化處置，又導(dǎo)致了大量的土地資源被占用被污染，使礦區(qū)及其周?chē)諝夂屯寥赖乇硎艿搅藝?yán)重的污染和破壞。

(5)水資源被破壞。礦業(yè)生產(chǎn)會(huì)對(duì)水資源造成多方面的破壞，并直接導(dǎo)致水位下降、水井報(bào)廢、泉水?dāng)嗔?、水質(zhì)污染。以我國(guó)產(chǎn)煤大省山西省為例，根據(jù)山西省2006年組織完成的研究報(bào)告《山西省煤炭開(kāi)采對(duì)水資源的破壞影響及評(píng)價(jià)》，山西每挖1噸煤損耗2.48立方米水資源。從1949年到2004年，山西共挖煤約77億噸，毀掉的水資源達(dá)191億立方米。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)［4］，山西全省因?yàn)椴擅河绊懰Y源的面積已達(dá)20 352平方公里，占全省總面積的13%。其中，遭受?chē)?yán)重破壞的區(qū)域面積占1.7%，一般破壞區(qū)域面積占6.5%，輕微影響區(qū)域面積占4.9%。

因而，科學(xué)分析和理性認(rèn)識(shí)目前礦山環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀，找出造成礦山環(huán)境問(wèn)題的根源，采用科學(xué)合理、切實(shí)有效的方法，從根本上解決礦山環(huán)境問(wèn)題是一項(xiàng)十分緊要的任務(wù)。

(二)原因分析

(1)礦產(chǎn)資源條件的制約。礦產(chǎn)資源具有地質(zhì)屬性，在我國(guó)分布極為不均，體現(xiàn)了較強(qiáng)的地區(qū)差異。同時(shí)，其品質(zhì)差別也很大，富礦往往伴生著大量貧礦，給我們開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源帶來(lái)了很大困難。我國(guó)礦產(chǎn)資源的地質(zhì)表現(xiàn)是:總量大，品種豐富，但構(gòu)成不合理;分布過(guò)于集中，不能較好地配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展;貧礦和伴生礦多，加大了開(kāi)發(fā)利用難度，提高了成本。正是我國(guó)特殊的礦產(chǎn)地質(zhì)條件，導(dǎo)致了我國(guó)礦山環(huán)境治理保護(hù)工作難度的加大。

(2)開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源時(shí)不注重環(huán)境保護(hù)。地方政府官員存在思想上的誤區(qū)，忽略了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益以及生態(tài)效益三者的和諧統(tǒng)一;片面強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;在發(fā)展過(guò)程中，偏重經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目不夠重視。這些觀念上的誤區(qū)，使得地方政府以及礦業(yè)主管部門(mén)對(duì)礦山企業(yè)監(jiān)管不力，很多應(yīng)該被嚴(yán)格處理的違法違規(guī)生產(chǎn)行為沒(méi)有得到及時(shí)合理的解決，致使礦山資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)、礦山環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。尤其是20世紀(jì)80年代以來(lái)，小型采礦企業(yè)遍地開(kāi)花，幾乎所有的小礦山都是在沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)論證和設(shè)備落后的情況下開(kāi)挖的，致使環(huán)境污染和破壞事故頻頻發(fā)生。

(3)礦山環(huán)境保護(hù)法制不健全。目前，我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)法律制度尚未形成統(tǒng)一的有機(jī)系統(tǒng)。嚴(yán)格意義上講，我們只能在《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》中發(fā)現(xiàn)些許規(guī)定，而且還不具體，不具有操作性。在法規(guī)規(guī)章方面，關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)的各種法規(guī)太過(guò)零散，并雜亂分布于不同的立法中，缺少具體的管理制度和規(guī)章，也就是說(shuō)缺乏切實(shí)有效的保護(hù)環(huán)境的法律制度。這就造成對(duì)礦山資源以及環(huán)境保護(hù)的規(guī)定適用范圍有限，不能很好地保護(hù)礦山資源和環(huán)境。因此，有關(guān)資源環(huán)境立法的單一化，不利于整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在管理體制上，多個(gè)部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)有管理權(quán)，職責(zé)交叉、法律責(zé)任不明確，有利益時(shí)大家爭(zhēng)著管，出問(wèn)題時(shí)則避而遠(yuǎn)之。由于沒(méi)有礦山環(huán)境管理方面的規(guī)定，地方政府及行業(yè)部門(mén)之間的職權(quán)不明、職責(zé)不清，嚴(yán)重影響了管理效果。在執(zhí)法方面，對(duì)執(zhí)法責(zé)任和違法處罰責(zé)任的追究以及監(jiān)管機(jī)制的不到位，使執(zhí)法失去了應(yīng)有的威懾力。

(4)恢復(fù)與治理礦山環(huán)境的資金難籌。大量礦山經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的開(kāi)發(fā)利用，形成了嚴(yán)重的礦山環(huán)境問(wèn)題，但由于年代的久遠(yuǎn)、管理制度的不健全，現(xiàn)在很難查處責(zé)任人。還有一部分即將開(kāi)采完畢的礦山，由于在之前很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將大部分利潤(rùn)上繳給了政府，現(xiàn)在這些企業(yè)由于設(shè)備和技術(shù)的落后，經(jīng)營(yíng)效益每況愈下，自身已沒(méi)有足夠的能力來(lái)承擔(dān)治理責(zé)任。至于新建礦山，目前我國(guó)規(guī)定可以征收其礦山環(huán)境恢復(fù)與治理保證金，但由于還處于摸索實(shí)踐階段，真正使其發(fā)揮實(shí)效還需要時(shí)間。

二、國(guó)外礦山環(huán)境保護(hù)立法和制度狀況

一直以來(lái)，礦山環(huán)境問(wèn)題就是一個(gè)世界范圍內(nèi)備受關(guān)注和重視的焦點(diǎn)，礦業(yè)先進(jìn)的國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞等，早在20世紀(jì)70年代就積極開(kāi)展了礦山環(huán)境的整治工作，并就礦山環(huán)境保護(hù)大量立法。尤其是近10多年來(lái)，各國(guó)紛紛推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，礦山環(huán)境保護(hù)已引起了各國(guó)政府和企業(yè)界的高度關(guān)注。

(一)美國(guó)

美國(guó)采礦業(yè)起步較早，在18世紀(jì)就已經(jīng)有一定規(guī)模了。由于早期對(duì)采礦業(yè)沒(méi)有進(jìn)行有效的立法和監(jiān)管，導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。1977年8月3日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《露天采礦管理與土地復(fù)墾法》(SMCRA)(以下簡(jiǎn)稱《復(fù)墾法》)，使美國(guó)露天采礦管理和土地復(fù)墾有法可依。同時(shí)，在其他法律法規(guī)中也可以找到關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)治理的規(guī)定，如1920年《礦業(yè)租賃法》、1965年《固體廢棄物處理法》等。美國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)制度主要有:

(1)礦山環(huán)境審查評(píng)價(jià)制度。根據(jù)該制度，先由礦山企業(yè)提出申請(qǐng)，在申請(qǐng)材料中要對(duì)擬建礦業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，要說(shuō)明該項(xiàng)目可能給礦區(qū)環(huán)境帶來(lái)的影響，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的解決方案。然后，由礦業(yè)主管部門(mén)對(duì)提出的申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)符合要求的予以批準(zhǔn)，否則不予通過(guò)。該制度的最大優(yōu)點(diǎn)就是可以從源頭上堵住礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的漏洞。

(2)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。這是為礦山環(huán)境保護(hù)和治理而設(shè)立的制度，它要求采礦權(quán)人在取得采礦權(quán)許可證之前，必須先行繳納一定數(shù)量的資金或資產(chǎn)作為環(huán)境恢復(fù)保證金，并存放于指定機(jī)構(gòu)，以此來(lái)促使礦山企業(yè)積極履行治理義務(wù)。

(3)環(huán)境許可證制度。美國(guó)的該項(xiàng)制度較其他國(guó)家更為完善，對(duì)于想從事采礦業(yè)的業(yè)主而言，必須事先獲得管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的環(huán)境許可證及批準(zhǔn)書(shū)。環(huán)境許可證及批準(zhǔn)書(shū)均具有法律效力，其內(nèi)容主要是礦業(yè)主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的礦山環(huán)境治理的責(zé)任，特別情況下還要求有直觀詳細(xì)的圖表說(shuō)明。環(huán)境許可證是必需的法律文件，礦業(yè)主未取得許可證之前不得從事礦業(yè)活動(dòng)。

(4)礦山環(huán)境監(jiān)督制度。監(jiān)督是否到位，將直接影響礦山環(huán)境治理的效果。在美國(guó)立法中，執(zhí)行礦山環(huán)境監(jiān)督檢查的是礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員，他們隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部和各州自然資源局，對(duì)礦山環(huán)境負(fù)有直接的監(jiān)督管理責(zé)任。

(二)澳大利亞

澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦政府與各州共管的體制。聯(lián)邦政府為了恢復(fù)被采礦所破壞的礦山環(huán)境，制定了一系列法律條例。如1996年制定的《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》，就規(guī)定了各礦山企業(yè)在環(huán)境管理方面必須遵守的基本原則及基本義務(wù)。澳大利亞礦山環(huán)境保護(hù)管理在實(shí)施時(shí)主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容:

(1)抵押金制度。礦山企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)發(fā)前必須先行繳納一定數(shù)額的抵押金，用于恢復(fù)被破壞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。抵押金的數(shù)額必須能滿足礦山治理恢復(fù)所需，具體金額由市政府、礦山企業(yè)通過(guò)協(xié)商、根據(jù)實(shí)際情況確定，有時(shí)還可由銀行出面提供擔(dān)保。如果不愿意或不能繳納足夠的抵押金，礦山企業(yè)可以選擇向銀行交納一筆擔(dān)保金，由銀行來(lái)保證礦山企業(yè)履行礦區(qū)復(fù)墾義務(wù)。

(2)年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告制度。在《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》中，規(guī)定了年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告制度。該制度規(guī)定了礦山企業(yè)提交“年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書(shū)”的義務(wù)，要求其就上年度礦山環(huán)境保護(hù)和治理工作在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向主管部門(mén)進(jìn)行匯報(bào);礦山企業(yè)完成的相關(guān)工作要以書(shū)面形式予以詳細(xì)記載，借助信息技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行管理。主管部門(mén)會(huì)先提醒礦山企業(yè)提交“年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書(shū)”，后者如不按期滿足要求，礦業(yè)主管部門(mén)還會(huì)第二次通知。倘若再不提交，礦業(yè)主管部門(mén)就可能知會(huì)礦業(yè)權(quán)授權(quán)部門(mén)，由授權(quán)部門(mén)收回礦山企業(yè)的采礦權(quán)。

(3)礦山監(jiān)察員巡回檢查制度。礦業(yè)主管部門(mén)對(duì)提交的“年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書(shū)”進(jìn)行形式審查后，就會(huì)派出分管監(jiān)察員去礦山企業(yè)進(jìn)行實(shí)地抽檢，發(fā)現(xiàn)如未保護(hù)好礦山環(huán)境、周邊居民有意見(jiàn)的，就以口頭或者信件的形式責(zé)令礦山企業(yè)整改。如對(duì)方抵制且可能?chē)?yán)重破壞環(huán)境的，分管監(jiān)察員可不用向上級(jí)匯報(bào)直接下達(dá)命令;當(dāng)問(wèn)題特別嚴(yán)重時(shí)，主管部門(mén)根據(jù)法律規(guī)定可勒令礦山企業(yè)停業(yè)，并處罰款乃至收回采礦權(quán)［5］。

(三)南非

南非為強(qiáng)化礦山環(huán)境管理工作，不斷完善礦業(yè)法、環(huán)境資源法等法律法規(guī)。典型的立法有1991年發(fā)布的《南非礦業(yè)法》、1998年發(fā)布的《南非礦產(chǎn)資源政策白皮書(shū)》、2002年發(fā)布的《南非礦產(chǎn)和石油資源開(kāi)采法》等。南非礦山環(huán)境管理法律制度主要有:

(1)保證金制度。在《礦產(chǎn)和石油資源開(kāi)采法》中，保證金制度的規(guī)定體現(xiàn)了能者多勞的特點(diǎn)。該制度要求礦主必須提供企業(yè)資產(chǎn)的所有真實(shí)情況，用以確定保證金的具體數(shù)額。如果認(rèn)為礦主提供的資產(chǎn)情況存在不真實(shí)或不完整，主管部門(mén)將委托專業(yè)評(píng)估師進(jìn)行再次評(píng)估，并根據(jù)新的評(píng)估結(jié)果來(lái)確定需要繳納的金額。征收保證金的目的是督促礦山企業(yè)嚴(yán)格遵循礦山環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，如若不然，主管部門(mén)將沒(méi)收保證金以作為懲罰。

(2)環(huán)境監(jiān)督檢查制度。該制度在《礦產(chǎn)資源政策白皮書(shū)》之第四章“環(huán)境管理中政府的職責(zé)”中有明文規(guī)定。它要求主管部門(mén)必須加大對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)全程的環(huán)境監(jiān)督檢查力度，以確保礦業(yè)公司履行其應(yīng)盡的義務(wù)。此外，還需對(duì)礦山閉坑后潛在的環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行隨時(shí)監(jiān)控。礦山閉坑后，礦業(yè)公司所進(jìn)行的恢復(fù)治理工作必須經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)的鑒定及主管部門(mén)的嚴(yán)格驗(yàn)收。同時(shí)，即使認(rèn)為經(jīng)過(guò)恢復(fù)治理的區(qū)域不會(huì)出現(xiàn)潛在的環(huán)境危險(xiǎn)，相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查工作也不能立即結(jié)束，而是要持續(xù)監(jiān)管幾年，以確保萬(wàn)無(wú)一失。

(3)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。該制度要求礦業(yè)公司必須就礦山開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)可能造成的環(huán)境破壞編制礦業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，報(bào)告書(shū)主要包括以下內(nèi)容［6］:礦業(yè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響;礦業(yè)項(xiàng)目可能將對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生的不利影響 (包括對(duì)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩方面造成的影響);消除、減輕不利影響的方法、措施;劃定在礦山開(kāi)發(fā)活動(dòng)中需進(jìn)行特殊保護(hù)的局部。

(四)其他

在礦山環(huán)境治理方面，德國(guó)也有比較完善的法律系統(tǒng)，普遍適用的法規(guī)如《德國(guó)民法》、《德國(guó)商法》、《德國(guó)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》等，特別法規(guī)如《德國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《水資源管理法》、《德國(guó)礦山共同決定法》等。通過(guò)這些法律，保證了礦山企業(yè)資源開(kāi)采補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)落到實(shí)處。

三、我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

相比較而言，我國(guó)礦山環(huán)境的保護(hù)和相關(guān)的立法工作開(kāi)始得非常晚，嚴(yán)密的科學(xué)的針對(duì)礦山環(huán)境的調(diào)研工作也只是隨著礦山環(huán)境問(wèn)題的突出而開(kāi)始于20世紀(jì)90年代。盡管我國(guó)也在法律法規(guī)中引入了“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，如《礦產(chǎn)資源法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等，然而與西方礦業(yè)大國(guó)相比，我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)的立法現(xiàn)狀堪憂，問(wèn)題很多，具體體現(xiàn)為:

(1)立法缺乏制度支撐，可操作性不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》以污染防治為重點(diǎn)，主要工作集中于防止產(chǎn)生新的污染以及積極治理已經(jīng)產(chǎn)生的舊污染。這是一種末端治理的模式，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，效果不佳。因此，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，礦區(qū)環(huán)境污染與一般環(huán)境污染有所不同，它表現(xiàn)為立體式大面積爆發(fā)的特性。遺憾的是，對(duì)于礦山這種特殊且復(fù)雜的區(qū)域，我國(guó)并沒(méi)有做出特別的安排，只是將其與其他環(huán)境區(qū)域平等對(duì)待，將礦區(qū)環(huán)境污染等同于一般的污染，這無(wú)論如何也不可能達(dá)到有效治理礦山環(huán)境問(wèn)題的目的。故而我們應(yīng)該引入有特色的專門(mén)針對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)的法律制度，并從一開(kāi)始就提高這些制度的可行性、可操作性。

(2)立法系統(tǒng)性差，執(zhí)法難以形成合力。相關(guān)立法規(guī)定散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)、規(guī)章中，不同層級(jí)的法律文件中也都有相應(yīng)的規(guī)定，但是立法者大都從自身管理的角度出發(fā)來(lái)制定法律文件，相互之間缺乏默契，甚至?xí)a(chǎn)生激烈的沖突。此外，由不同法律構(gòu)成的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系，對(duì)應(yīng)著不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)“九龍治水”的困局，導(dǎo)致“職責(zé)交叉、推諉扯皮、責(zé)任不清”等諸多問(wèn)題，不利于礦區(qū)環(huán)境保護(hù)工作。

四、礦區(qū)環(huán)境保護(hù)對(duì)策

(一)完善礦山環(huán)境管理體制

針對(duì)目前“政出多門(mén)”、“九龍治水”的混亂局面，有必要確定一個(gè)集中統(tǒng)一的歸口管理機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，國(guó)土資源主管部門(mén)較為合宜，可由國(guó)土資源主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)礦山環(huán)境保護(hù)，同時(shí)也承擔(dān)管理不力相應(yīng)的法律責(zé)任，其他相關(guān)部門(mén)則有配合的責(zé)任。具體而言，可確定國(guó)土資源部為主管部門(mén)，其作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)全國(guó)礦區(qū)環(huán)境治理保護(hù)工作，國(guó)務(wù)院其他部門(mén) (如環(huán)境保護(hù)部)協(xié)助國(guó)土資源部進(jìn)行這些工作?？h級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管工作，縣級(jí)以上人民政府相關(guān)部門(mén)協(xié)助。如此一來(lái)，可達(dá)到“職權(quán)分明，權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的目的。

(二)建立統(tǒng)一的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系及行政執(zhí)法主體

首先，礦區(qū)環(huán)境比較特殊，一般位于交通不便、人煙稀少的偏遠(yuǎn)山區(qū)，對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)應(yīng)不同于其他自然環(huán)境的保護(hù)。其次，造成礦區(qū)環(huán)境問(wèn)題的因素很多，有些是人為原因造成的，有些則屬于自然規(guī)律，兩者應(yīng)有不同的應(yīng)對(duì)措施。第三，礦區(qū)環(huán)境問(wèn)題體現(xiàn)為多樣性、多變性，既有諸如水污染、空氣污染、固體廢棄物污染等污染危害，還有土地資源、生態(tài)環(huán)境等破壞問(wèn)題。相對(duì)于其他環(huán)境問(wèn)題而言，礦區(qū)環(huán)境問(wèn)題更加復(fù)雜。因此，我國(guó)應(yīng)實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)一的管理模式，建議完善行業(yè)法律或法規(guī)，將政府及主管部門(mén)與礦山企業(yè)在礦區(qū)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任予以明確，使其涇渭分明。這樣，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，便可及時(shí)有效地追究相關(guān)主體的責(zé)任。第四，我國(guó)目前對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行管理的過(guò)程中往往牽涉環(huán)保、土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水政等多部門(mén)，需要各部門(mén)在各自的職權(quán)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法。有時(shí)各部門(mén)能協(xié)同、配合，從而高效完成任務(wù);有時(shí)則會(huì)出現(xiàn)各部門(mén)相互推諉，影響效率，使礦區(qū)環(huán)境問(wèn)題更加嚴(yán)重。故而筆者主張，應(yīng)該盡快廢棄目前這種政出多門(mén)、多頭管理的模式，立法規(guī)定由單一的部門(mén)來(lái)執(zhí)法，以期提高執(zhí)法效率與質(zhì)量，更好地保護(hù)礦區(qū)環(huán)境。

(三)構(gòu)建礦山環(huán)境保護(hù)與治理新機(jī)制

(1)建立健全礦區(qū)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。有效的礦區(qū)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制是礦山環(huán)境保護(hù)的第一道防線。2002年，我國(guó)通過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，該法的頒布宣告我國(guó)已經(jīng)建立起礦區(qū)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。礦區(qū)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制要求所有礦業(yè)項(xiàng)目必須先接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)，符合要求方可開(kāi)工建設(shè)。盡管如此，我們還是不能有效地解決礦區(qū)環(huán)境問(wèn)題。因此，有必要進(jìn)一步完善礦區(qū)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。我們可以在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中增加“戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”，并針對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)等特殊活動(dòng)的實(shí)施，實(shí)行“嚴(yán)防源頭、全程控制”的管理方式，從源頭上控制環(huán)境污染，避免新的環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。

(2)實(shí)行礦山企業(yè)自我環(huán)保機(jī)制。礦區(qū)環(huán)境保護(hù)利國(guó)利民，不僅政府應(yīng)履行相應(yīng)職責(zé)，礦山企業(yè)也不能置身事外，應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)起來(lái)，依靠各自的能力為礦區(qū)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量。我們可以向澳大利亞學(xué)習(xí)，建立“礦山企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制”:首先，要求礦山企業(yè)管理層簽訂責(zé)任書(shū)，使其承諾對(duì)礦區(qū)環(huán)境治理負(fù)責(zé);然后，督促礦山企業(yè)把承諾體現(xiàn)到日常工作中，予以落實(shí);最后，還要確保將礦業(yè)開(kāi)發(fā)的所有階段均納入企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境管理體系中。

(3)規(guī)范補(bǔ)償資金的營(yíng)運(yùn)機(jī)制。礦山環(huán)境治理有著較大的外部性，應(yīng)當(dāng)納入民間團(tuán)體治理礦區(qū)環(huán)境的力量。政府要實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)給予優(yōu)先使用權(quán)或其他優(yōu)惠政策，來(lái)引導(dǎo)民間資本投入廢棄礦山的治理。此外，還可以設(shè)立廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金，向礦山企業(yè)收取一定的保證金，由政府牽頭，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引各種投資者踴躍參加。通過(guò)設(shè)立廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金和收取保證金，可有效解決目前政府資金不足、礦山企業(yè)無(wú)力或不愿投入的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府、礦山企業(yè)、社會(huì)投資者三方共贏的局面。

(四)加強(qiáng)立法，完善相關(guān)制度

1.加強(qiáng)立法

在依法治國(guó)的大背景下，做好環(huán)境管理工作，立法須先行?？茖W(xué)完備的立法可使環(huán)境管理工作事半功倍。因此，必須先做好礦山環(huán)境保護(hù)的立法工作，這也是能否做好礦山環(huán)境保護(hù)工作的先決條件。在我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)立法當(dāng)中，對(duì)采礦過(guò)程中及之后的環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理均有明確的規(guī)定。我們可以在《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》中貫徹礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和礦區(qū)環(huán)境治理保護(hù)“同時(shí)進(jìn)行，同等重要”的精神，強(qiáng)力推行礦區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。同時(shí)，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府尤其是一些礦業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施有特色的地方性法規(guī)，為礦區(qū)環(huán)境保護(hù)提供更多、更切實(shí)的法律支持。

2.完善相關(guān)制度

(1)進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)制度。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度進(jìn)行改革，建立更為科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)體系，使權(quán)利與義務(wù)有所依歸。這將大幅度提高資源的使用效率，使收益與損失得以在不同主體之間明確劃分。

(2)實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。從世界范圍來(lái)看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)生了一些改變，即出現(xiàn)了一種新型的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)［7］，美國(guó)、俄羅斯和加拿大等國(guó)家有這方面已進(jìn)行了有益的嘗試。實(shí)施該制度可對(duì)可持續(xù)發(fā)展起到巨大的促進(jìn)作用，因此，我國(guó)應(yīng)高度重視該項(xiàng)制度，加強(qiáng)理論研究，完善相關(guān)立法，使其真正發(fā)揮防止新污染產(chǎn)生的屏障作用。

(3)健全保證金制度。該制度是一項(xiàng)專門(mén)針對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理而實(shí)行的制度，國(guó)外不少國(guó)家都在本國(guó)立法中有所體現(xiàn)，我國(guó)礦業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)也對(duì)這一制度進(jìn)行了積極嘗試，收到了不錯(cuò)的效果?，F(xiàn)在我國(guó)已確立該制度，但問(wèn)題很多，需要不斷完善:

一是在立法中，應(yīng)明確規(guī)定保證金的收取依據(jù)，以防止變相亂收費(fèi)的發(fā)生，同時(shí)也保證符合收取條件的礦山企業(yè)及時(shí)足額繳納保證金。

二是明確收取標(biāo)準(zhǔn)?？v觀世界，保證金一般按以下兩種方法收取:第一種方法是根據(jù)面積來(lái)計(jì)算，避免了主觀隨意性和暗箱操作，但忽視了不同礦種對(duì)環(huán)境影響的不同特點(diǎn)，似有“一刀切”之嫌;第二種方式則是按照礦種來(lái)確定，雖避免了第一種方式下出現(xiàn)的毛病，但面臨礦種復(fù)雜的情形時(shí)，操作不易。故筆者認(rèn)為，上述兩種方式皆不可取，應(yīng)該在二者之間進(jìn)行一定的平衡，根據(jù)具體情況來(lái)決定究竟采用何種方式。

三是確定合理收取方式。收取方式也就是保證金是一次性收取還是分期收取的問(wèn)題，就各國(guó)立法來(lái)看，規(guī)定不一。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，也應(yīng)該“具體問(wèn)題，具體分析”，不能搞“一刀切”。對(duì)于一些中小型礦山企業(yè)，由于批復(fù)的采礦期限不長(zhǎng)，需要繳納的數(shù)額可能不多，此時(shí)可一次性收取。這樣既不會(huì)加大礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也能夠督促礦山企業(yè)切實(shí)履行恢復(fù)治理義務(wù)，避免礦山企業(yè)棄礦而逃。但就大型礦山企業(yè)而言，可能需要繳納的保證金數(shù)額巨大，一次性繳納，企業(yè)可能難以承受，這時(shí)便可考慮分期收取了。

(4)建立閉礦環(huán)保制度。對(duì)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)應(yīng)貫徹“全程控制”的思想，不僅要加強(qiáng)開(kāi)采過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)治理，還應(yīng)特別重視閉礦后礦區(qū)的恢復(fù)治理。礦山企業(yè)應(yīng)制定科學(xué)可行的閉礦后的環(huán)境恢復(fù)治理方案，委托具有合法資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行獨(dú)立嚴(yán)格的評(píng)估，擬定治理具體方法，并規(guī)定礦山企業(yè)承擔(dān)一定的經(jīng)費(fèi)，及時(shí)履行恢復(fù)治理的義務(wù)與責(zé)任。

［1］中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.新中國(guó)60年:從300座礦山到開(kāi)采總量世界第二位［EB/OL］.(2009-08-20)［2011-08-06］.http//www.mlr.gov.cn/tdzt/zhgl/gtzyhh60/hh60/200908/t20090820_124308.htm.

［2］趙凡.今年國(guó)家投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理36億元用于全國(guó)107個(gè)治理項(xiàng)目，比去年增加19億元［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-12-16(1).

［3］王守智.保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境 促進(jìn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-03-05(3).

［4］山西每年損失水資源12億噸［EB/OL］.(2006-02-26)［2011-03-16］.http://news.sohu.com/20060226/n242022312.shtml.

［5］王永生，黃潔，李虹.澳大利亞礦山環(huán)境治理管理、規(guī)范與啟示［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2006(11):36-42.

［6］李虹，黃潔，王永生，吳瓊.南非礦山環(huán)境立法與管理研究［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2007(3):30-32.

［7］李艷巖，哈書(shū)菊.中俄環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較評(píng)析［J］.求是學(xué)刊，2004(7):76-80.

Study on Consummation of Legal Regime of Mine Environmental Protection in China

LIU Jian-xin

(School of Liberal Arts and Law，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，Henan，China)

The mining is a high-contaminated industry，and the recent large-scale，unconventional exploitation has arisen a series of serious mine environmental problems.The environmental protection is to maintain important guarantee mining area ecology coordination stable and the resources sustainable use.But as a result of the present mining area environment law system and the imperfect legal regime imperfect，the law obtains the effective implementation with difficulty，therefore，It is important to establish the mine environmental mechanism.First we should through the establishment strict mining area environment admittance mechanism，establish environmental protection mechanism of mine enterprises and is clear about the administrative law enforcement main body，improve the mining area environment legislates and adjust the legal regime of mine environmental protection to make them perfect，strengthens the market in environmental protection function，strengthens the administrative guidance and the regulative mechanism to resolve the mine environment question prominent contradiction.

resumption;mining area environmental protection;mechanism

X22

A

1673-9779(2011)04-0493-07

2011-09-26

河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目 (112400440088);中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)研究指導(dǎo)性計(jì)劃項(xiàng)目 (MTKJ2011-407).

劉建新 (1987—)，男，湖北武漢人，助教，主要從事經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法研究。

E-mail:aicece@yahoo.com.cn

［責(zé)任編輯 楊玉東］