北極經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)下的國(guó)際合作狀況研究

張 俠屠景芳

北極經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)下的國(guó)際合作狀況研究

張 俠*屠景芳**

北極歷史是全球化背景下,由歐洲殖民過(guò)程帶入世界歷史的,經(jīng)歷了世界(資本)對(duì)北極的地理再發(fā)現(xiàn)、軍事再發(fā)現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的歷史過(guò)程。北極永久冰層的快速消融開啟和加速了經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的區(qū)域性過(guò)程。進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)新時(shí)期,保障北極和平利用主要涉及兩大挑戰(zhàn):北極可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略安全。以建立普遍性規(guī)則為目標(biāo),北極合作存在全球的和區(qū)域的大、小集體兩條合作路徑,以增進(jìn)實(shí)際利益為目標(biāo),雙邊合作則是活躍的、經(jīng)常的。域內(nèi)與域外國(guó)家之間的合作,除多采取大集體合作路徑外,更重要的是多利用雙邊既有合作框架(如戰(zhàn)略協(xié)作合作伙伴關(guān)系、盟國(guó)等)作為原則指導(dǎo)。當(dāng)前的北極正處在進(jìn)入世界市場(chǎng)的戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段,有關(guān)規(guī)則和制度建立主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)成為了主要焦點(diǎn)和政策目標(biāo)。無(wú)論是小集體路徑的合作還是大集體路徑的合作,最終都試圖主導(dǎo)建立對(duì)自身利益有利的北極開發(fā)利用新規(guī)則。

北極 國(guó)際合作 主題和領(lǐng)域 合作途徑 秩序

一、北極國(guó)際合作的歷史背景

北極歷史是全球化背景下,由歐洲殖民過(guò)程帶入世界歷史的,經(jīng)歷了世界(資本)對(duì)北極的地理再發(fā)現(xiàn)、軍事再發(fā)現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的融合過(guò)程。北極永久冰層的快速消融開啟和加速了經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的最后一個(gè)區(qū)域性過(guò)程。

與南極不同,人類發(fā)現(xiàn)北極、并在北極活動(dòng)和生活的歷史很長(zhǎng),一直可以追溯到一萬(wàn)年前。①不過(guò)這種活動(dòng)或生活是在與世界其他地方相隔絕的情況下發(fā)生的。1500年對(duì)于北極是個(gè)非常特殊的歷史時(shí)刻,葡萄牙人考特雷爾受國(guó)王曼紐爾一世的派遣尋找到亞洲的貿(mào)易航路,途中發(fā)現(xiàn)并登上了格陵蘭,此舉開啟了之后長(zhǎng)達(dá)400多年(直到1906年,挪威人阿蒙森駕駛“約阿”號(hào)首次完成了西北航道的全程航行)的北極地理發(fā)現(xiàn)和殖民化時(shí)代。巧合的是,那一年也被許多人視為現(xiàn)代意義上全球化的起始年。①馬克思在其《現(xiàn)代資本主義》一文中指出全球化開始于公元1500年代。張宇燕等著:《全球化與中國(guó)發(fā)展》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版,第61頁(yè)。從這一時(shí)刻起,北極不再孤立于世界歷史,它還參與了資本主義對(duì)世界歷史的早期塑造:提供或幻想式地提供了到亞洲新航路上的貿(mào)易據(jù)點(diǎn)。與此同時(shí),北極在歐洲殖民者對(duì)土著民族的驅(qū)趕、征服、統(tǒng)治,以及稍后進(jìn)行的融合、馴化過(guò)程中不可避免地被殖民化了。

貿(mào)易據(jù)點(diǎn)(如加拿大北方地區(qū),俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū))建立起來(lái)了,但航路開拓卻因永久冰層的存在變得難以克服、變得遙遙無(wú)期。太平洋、大西洋等其他貿(mào)易航路的順利發(fā)現(xiàn)和運(yùn)營(yíng)使得北極航道開拓變得無(wú)足輕重。到地理發(fā)現(xiàn)時(shí)代的中后期,歐洲列強(qiáng)在北極地區(qū)主要以擴(kuò)大和爭(zhēng)奪新殖民地為主要目標(biāo)?，F(xiàn)代意義上的北極國(guó)家加拿大、美國(guó)、俄羅斯及北歐諸國(guó)就是在這一過(guò)程(殖民加殖民地爭(zhēng)奪)中得以形成并最終確定其國(guó)家邊界的。在這一過(guò)程中那些更北的區(qū)域一度因北極航路貿(mào)易據(jù)點(diǎn)想象的破滅,變得毫無(wú)價(jià)值。②俄羅斯賤賣阿拉斯加就是一個(gè)例子。它本來(lái)是俄羅斯的殖民地,出于扶植美國(guó)反抗其歐洲對(duì)手的目的,于1867年以總價(jià)720萬(wàn)美元賣給美國(guó),此舉也使得美國(guó)意外變成一個(gè)北極圈內(nèi)國(guó)家,當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)還嘲笑政府買個(gè)無(wú)用的“大冰箱”。北極問(wèn)題研究編寫組編:《北極問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2010年版,第315頁(yè)。

經(jīng)濟(jì)無(wú)利可圖,地盤卻已瓜分完畢。全球化的副產(chǎn)品——帶有血腥的殖民化過(guò)程給后殖民時(shí)期的北極打上一個(gè)深深的烙印:除了對(duì)抗就沒(méi)別的。北極國(guó)家全部參與了兩次世界大戰(zhàn)。作為第一次世界大戰(zhàn)的結(jié)果之一,北極殖民地競(jìng)爭(zhēng)以1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》的簽署和1930年海牙國(guó)際法院將格陵蘭判給丹麥告一段落。③北極問(wèn)題研究編寫組編:《北極問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2010年版,第314頁(yè)。在第二次世界大戰(zhàn)期間,北極國(guó)家分成兩個(gè)陣營(yíng)廝殺,北方海航道被用于盟軍后勤補(bǔ)給線,即使是這條北冰洋偏遠(yuǎn)的航路也遭到德國(guó)潛艇的騷擾。熱戰(zhàn)結(jié)束后,冷戰(zhàn)開始了,此時(shí),曾經(jīng)的盟友北極國(guó)家美國(guó)與俄羅斯分道揚(yáng)鑣,在全球范圍內(nèi)形成東西方兩大陣營(yíng)相對(duì)抗的格局,市場(chǎng)被對(duì)立國(guó)家集團(tuán)之間的政治壁壘生硬地切割,作為全球化目標(biāo)的統(tǒng)一市場(chǎng)的形成受到阻滯。直到上世紀(jì)九十年代初的前蘇聯(lián)解體之前,因?yàn)槿藷熛∩?經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不活躍,但安全戰(zhàn)略價(jià)值因?yàn)槎未髴?zhàn)的成功實(shí)踐變得突出,加上兩大陣營(yíng)的主將美蘇直接隔狹窄的白令海峽相望,北冰洋成為東西方軍事戰(zhàn)略對(duì)峙的前沿陣地,一些區(qū)域成為核試驗(yàn)、核廢料堆場(chǎng),另一些區(qū)域常有北約或華沙條約的潛艇在冰下游弋。這一時(shí)期是北極從地理再發(fā)現(xiàn)進(jìn)入到長(zhǎng)達(dá)80年軍事再發(fā)現(xiàn)的時(shí)代。上一時(shí)期與這一時(shí)期,北極地區(qū)只有征服、殖民地競(jìng)爭(zhēng)和軍事同盟對(duì)峙,對(duì)立同盟之間不存在任何圍繞共同利益開展普遍性合作的土壤和條件。

與此同時(shí),另一個(gè)重大的北極歷史和地緣政治驅(qū)動(dòng)因素從上世紀(jì)70年代開始浮出水面,那就是北極自然環(huán)境的快速變化。北極科學(xué)家報(bào)告,過(guò)去數(shù)十年來(lái),北極氣候與自然環(huán)境正在發(fā)生極其不同尋常的變化,稱之為快速變化。過(guò)去100年(1906—2005年)地球表面溫度升高了0.74攝氏度,而北極地區(qū)升高幅度則是地球升溫幅度的兩倍。氣溫升高的一個(gè)直接后果是造成北極永久冰層(北極陸上冰川、凍土和北冰洋海冰)的快速融化。最新的研究表明,2011年9月(夏季)北冰洋海冰覆蓋面積比1979年(有衛(wèi)星觀測(cè)以來(lái))減少了40%。2012年1月(冬季)海冰面積達(dá)到自1979年以來(lái)第4個(gè)低值。①Katherine Leitzell,Arctic ice extent low overall,high in the Bering Sea,at http://nsidc. org/arcticseaicenews/2012/02/arctic-ice-extent-low-overall-high-in-the-bering-sea/,20 December 2011.

北冰洋海冰的退縮和快速消融,直接的重大經(jīng)濟(jì)后果是:(1)連接?xùn)|亞和歐洲與北美的、早已被放棄的北極航路將有可能開通,人們對(duì)過(guò)去洲際航線(太平洋、大西洋航線)的開拓怎樣改變世界政治經(jīng)濟(jì)格局記憶猶新;(2)能源開發(fā)、提煉和運(yùn)輸活動(dòng)將快速增加,世界發(fā)展對(duì)北極豐富資源的需求使得即使沒(méi)有航道開通運(yùn)輸條件,也面臨開發(fā)提速;北極航道的預(yù)期使得這種提速更容易成為現(xiàn)實(shí);(3)在北冰洋不僅將出現(xiàn)新的高經(jīng)濟(jì)價(jià)值漁場(chǎng),還將發(fā)生傳統(tǒng)的北大西洋和北太平洋漁場(chǎng)北移進(jìn)入北冰洋高緯度海域。

在全球化的大背景下,北極自然快速變化這一神手,對(duì)于北極有著妙手回春的作用,“廢地”一下子變成了寶地。世界對(duì)北極開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的新歷史進(jìn)程。不過(guò),一是由于上一時(shí)期作為冷戰(zhàn)遺產(chǎn)的安全格局,雖然從美蘇領(lǐng)導(dǎo)的東西方對(duì)峙轉(zhuǎn)變?yōu)楸奔s與俄羅斯的對(duì)峙,但二元對(duì)抗戰(zhàn)略性矛盾沒(méi)有根本性改變。二是按照資本主義發(fā)展邏輯,資本對(duì)北極的經(jīng)濟(jì)利用,需要以北極資源所有權(quán)的確立為前提,北極領(lǐng)土和海洋管轄主權(quán)爭(zhēng)議變得公開和激烈化是十分自然的事情。三是北極域外新興國(guó)家崛起,并具有充當(dāng)未來(lái)北極經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)生力軍的潛力。因此,北極從軍事再發(fā)現(xiàn)步入經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn),既充滿著經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇,也充滿著政治和安全不確定性的挑戰(zhàn)。如何降低這一戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn),充分利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇,是當(dāng)前及今后一段時(shí)期——我們稱之為北極大規(guī)模開發(fā)利用的戰(zhàn)略準(zhǔn)備期——資本和所有涉及北極的國(guó)家的主要戰(zhàn)略關(guān)注點(diǎn)。北極作為區(qū)域形勢(shì)的復(fù)雜之處正在于此,北極的活動(dòng),競(jìng)爭(zhēng)或合作,無(wú)不帶有戰(zhàn)略意味。

二、主題與領(lǐng)域:可持續(xù)發(fā)展與戰(zhàn)略安全

進(jìn)入到世界對(duì)北極的經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)新時(shí)期,保障北極和平利用活動(dòng)主要涉及兩大挑戰(zhàn):北極可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略安全。前一個(gè)大問(wèn)題主要涉及到在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用的同時(shí)防止或減少環(huán)境損害;后一個(gè)問(wèn)題,則主要涉及到域內(nèi)國(guó)家如何處理前一時(shí)期的冷戰(zhàn)遺產(chǎn)和日趨明顯的主權(quán)爭(zhēng)議,以及因全球大國(guó)地緣政治關(guān)系變化及其對(duì)北極的潛在戰(zhàn)略利用而引起的安全擔(dān)憂。事實(shí)上,域內(nèi)外國(guó)家所面臨的上述挑戰(zhàn)規(guī)定了國(guó)際北極合作現(xiàn)實(shí)或潛在的主題和優(yōu)先領(lǐng)域,在北極真正的大規(guī)模利用時(shí)代到來(lái)之前,甚至創(chuàng)造合作機(jī)制本身也被用作處理上述挑戰(zhàn)的優(yōu)先事項(xiàng)。

專門針對(duì)北極的合作開始于冷戰(zhàn)結(jié)束后。冷戰(zhàn)末期,前蘇聯(lián)出于改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的需要,主動(dòng)提出拆除北極冷戰(zhàn)鐵幕。戈?duì)柊蛦谭蛟谀柭箍税l(fā)表外交政策演講,首次提出軍事和民間六項(xiàng)合作計(jì)劃倡議,包括(1)建立歐洲北部無(wú)核區(qū)、(2)限制北方地區(qū)海軍活動(dòng)、(3)和平開發(fā)北極資源、(4)極地科學(xué)研究合作、(5)區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)合行動(dòng)和(6)向國(guó)際航運(yùn)開放北方海航道。①E.C.H.Keskitalo,Negoationating the Arctic:The Construction of an International Region,1st ed.,New York:Routledge Publisher,2003,p.43.其合作主題和領(lǐng)域規(guī)劃是比較全面的,甚至是比較具體的(北極航道)。涵蓋了戰(zhàn)略安全、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究四大合作領(lǐng)域。應(yīng)該說(shuō),基本上奠定了未來(lái)北極合作的主要領(lǐng)域和方向,以后北極合作實(shí)際的發(fā)展都沒(méi)有超出上述領(lǐng)域。但具體的合作優(yōu)先次序經(jīng)歷了從科學(xué)研究與環(huán)境保護(hù),到環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展,再到可持續(xù)發(fā)展與戰(zhàn)略安全的雙主題發(fā)展脈絡(luò)。

戈?duì)柊蛦谭虬l(fā)表上述政策講話后,芬蘭首先響應(yīng),并提出了聯(lián)合行動(dòng),實(shí)施北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的倡議。②E.C.H.Keskitalo,Negoationating the Arctic:The Construction of an International Region,1st ed.,New York:Routledge Publisher,2003,p.44.1991年,北極八國(guó)在芬蘭羅瓦涅米召開首次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,發(fā)表了《北極環(huán)境保護(hù)宣言》,③中國(guó)極地研究中心極地戰(zhàn)略室:北極理事會(huì)歷屆宣言及《議事規(guī)則》匯編2010年版,第2頁(yè)。提出了四個(gè)戰(zhàn)略計(jì)劃,包括北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃、北極海洋環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、北極動(dòng)植物保護(hù)計(jì)劃和預(yù)防和應(yīng)對(duì)環(huán)境緊急情況的準(zhǔn)備計(jì)劃。主要措施是“需要廣泛的國(guó)際合作”,并“在原住民及其組織的參與下,開展污染源及其影響的科學(xué)研究的合作,分享數(shù)據(jù)”。科學(xué)研究之所以被作為合作主題之一主要是因?yàn)檎莆毡睒O環(huán)境背景信息和相互交換數(shù)據(jù)信息的需要,區(qū)域的廣闊、環(huán)境的惡劣、考察研究設(shè)施和技術(shù)的稀缺,使得科學(xué)研究的國(guó)際合作成為“永恒”主題。事實(shí)上,科學(xué)研究在之后的各個(gè)主題里都作為戰(zhàn)略計(jì)劃行動(dòng)的基礎(chǔ),有關(guān)科學(xué)研究的國(guó)際合作也一直是北極合作的主要領(lǐng)域,只不過(guò)它漸漸從為環(huán)境保護(hù)服務(wù),逐漸轉(zhuǎn)變成為可持續(xù)發(fā)展(應(yīng)對(duì)氣候變化和開發(fā)利用)服務(wù)。2007—2008國(guó)際極地年是這一轉(zhuǎn)變的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

羅瓦涅米會(huì)議后,1992年,聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議在巴西里約日內(nèi)盧舉行,發(fā)表了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》,順應(yīng)環(huán)境與發(fā)展并列主題的世界新變化, 1993年在格陵蘭努克舉行的北極國(guó)家部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,指出“為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,環(huán)境保護(hù)應(yīng)成為發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)組成部分,不能把它與發(fā)展割裂開來(lái)”。①中國(guó)極地研究中心極地戰(zhàn)略室:北極理事會(huì)歷屆宣言及《議事規(guī)則》匯編2010年版,第5頁(yè)。會(huì)議之前,在原先四個(gè)計(jì)劃之外設(shè)立了一個(gè)有關(guān)可持續(xù)發(fā)展與利用計(jì)劃特別工作組。從此,在北極國(guó)家部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的合作機(jī)制和平臺(tái)上,環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展就一直是北極國(guó)際合作的主要領(lǐng)域,這一領(lǐng)域也包括了應(yīng)對(duì)氣候變化。

北極合作的主題循著低政治到高政治的發(fā)展路徑,開展戰(zhàn)略安全合作以處理冷戰(zhàn)北極遺產(chǎn)(指俄羅斯對(duì)北約)為主。雖然在戈氏講話中有突出的位置,作為回應(yīng),美軍從冰島軍事基地撤出。但之后的發(fā)展始終被故意回避或擱置,這主要是由于前蘇聯(lián)解體引起的一系列世界重大地緣政治和安全格局的轉(zhuǎn)變?cè)斐傻?。在多邊合作論壇?1996年北極理事會(huì)成立宣言中,明確表示該理事會(huì)不處理軍事安全事務(wù)。事實(shí)上,北極戰(zhàn)略安全合作循著其他途徑進(jìn)行。這些途徑主要是俄美核裁軍談判以及搜救和反恐聯(lián)合軍演(9.11以后)的雙邊方式。但隨著北冰洋海冰的快速融化,俄羅斯北極資源和北方海航道的開發(fā)利用成為可能,其戰(zhàn)略安全價(jià)值伴隨經(jīng)濟(jì)預(yù)期升高而有大幅度提升,同時(shí),北極領(lǐng)土爭(zhēng)議開始加劇。俄羅斯對(duì)北約的警惕逐漸提高。北極戰(zhàn)略安全合作成為始終需要處理但越來(lái)越不可能得到處理的主題。加上中國(guó)、印度甚至巴西等其他新力量的發(fā)展,中東分散了北約的戰(zhàn)略安全焦點(diǎn),太平洋則分散了美國(guó)的戰(zhàn)略安全焦點(diǎn),北極的戰(zhàn)略安全合作變成重要但不是急迫的問(wèn)題。但這是一個(gè)高烈度的地雷,如果不拆除,北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展只能建筑在擔(dān)心和恐懼中。

三、區(qū)域與全球:北極合作的兩條路徑

國(guó)際北極合作(多邊)先后沿著兩條不同的路徑進(jìn)行。一條是域內(nèi)國(guó)家主導(dǎo)的小集體合作,一條是域內(nèi)外國(guó)家共同參與或聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的大集體合作。隨著北極利用的預(yù)期升溫,不同地緣關(guān)系的行為體利益開始分化,兩條路徑越來(lái)越顯示出差異,但鑒于北極的地緣政治現(xiàn)實(shí)和國(guó)際海洋法地位,兩條路徑仍無(wú)法相互替代。

小集體路徑的合作從冷戰(zhàn)末期的1987年開始,但當(dāng)時(shí)小集體路徑還很模糊。那一年戈?duì)柊蛦谭蛟谀柭箍税l(fā)表外交政策演講,首次提出軍事和民間六項(xiàng)合作計(jì)劃倡議(見上文)。區(qū)域內(nèi)先對(duì)此作出正面響應(yīng),芬蘭、美國(guó)、加拿大先后跟進(jìn),商討具體的優(yōu)先合作議題和合作機(jī)制。1991年北極八國(guó)在“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”的倡議國(guó)芬蘭召開會(huì)議,發(fā)表了羅瓦涅米宣言,宣言稱:“需要廣泛的國(guó)際合作,在其他國(guó)際環(huán)境論壇上共同尋求解決這些影響環(huán)境的問(wèn)題?！眹?guó)際合作被大量強(qiáng)調(diào),小集體路徑還不太明確,但八個(gè)國(guó)家商討北極聯(lián)合行動(dòng)的機(jī)制平臺(tái)初顯端倪,這個(gè)平臺(tái)參與方的狹窄性決定了其將沿小集體方式的路徑發(fā)展。之后,1996年北極理事會(huì)正式成立,經(jīng)濟(jì)利用的預(yù)期有所升高,合作議題由“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”單議題變?yōu)椤氨睒O環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”和“可持續(xù)發(fā)展”相互聯(lián)系的雙議題。但同時(shí)確認(rèn)這個(gè)平臺(tái)不討論軍事問(wèn)題。也就是說(shuō)戰(zhàn)略安全領(lǐng)域的合作將尋找其他方式進(jìn)行。這種方式主要是雙邊的(北約國(guó)家對(duì)俄羅斯),比如挪—俄、斯堪的納維亞半島國(guó)家—俄、美—俄等雙邊反恐或海上搜救和軍事演習(xí),還包括美—俄核裁軍談判等機(jī)制。更小集體的組織,如巴倫支—?dú)W洲北極理事會(huì)、北歐部長(zhǎng)理事會(huì)等次區(qū)域組織在北冰洋、大西洋扇區(qū)開始建立和活躍以增進(jìn)小集體利益為目標(biāo)的共同政策與行動(dòng)。這個(gè)機(jī)制在2011年以強(qiáng)烈排外的方式收獲了它的第一批成果:《北極航空和海上搜救協(xié)定》。

北極理事會(huì)的合作發(fā)展也不是一帆風(fēng)順的,自1996年雙議題確立后合作領(lǐng)域就再也沒(méi)有擴(kuò)大。2007年8月俄羅斯北冰洋底插旗事件導(dǎo)致主權(quán)爭(zhēng)議升溫,北極八國(guó)中的北冰洋沿海國(guó)也沒(méi)有把此問(wèn)題納入理事會(huì)議題。相反,另外再建立了一個(gè)五國(guó)合作機(jī)制,與這個(gè)合作機(jī)制相聯(lián)系的一個(gè)顯著成果就是俄羅斯、挪威兩個(gè)北冰洋沿海國(guó)長(zhǎng)達(dá)40年巴倫支海上劃界糾紛的和平解決。

回顧小集體合作路徑的發(fā)展歷史,我們可以得出結(jié)論,合作主題與領(lǐng)域始終圍繞可持續(xù)發(fā)展,但一旦涉及到戰(zhàn)略安全領(lǐng)域,小集體合作路徑通常采取回避,或讓位于更小的集體,甚至雙邊。小集體天然趨向于排外和壟斷,它的存在與發(fā)展完全取決于各成員單體利益與集體利益的重合度。擴(kuò)大議題或者增加成員意味著重合度可能減少,發(fā)展可能停止,組織可能失去作用的風(fēng)險(xiǎn)。這也說(shuō)明了更少議題的更小集體合作路徑甚至雙邊合作將來(lái)可能更趨活躍。

大集體合作路徑的開始最早可追溯到1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》的訂立。當(dāng)時(shí)多國(guó)都可以對(duì)斯匹茨卑爾根群島提出主權(quán)要求,此時(shí)正值一戰(zhàn)剛結(jié)束,為了化解沖突,挪威與美國(guó)、丹麥、法國(guó)、日本等18個(gè)國(guó)家在巴黎簽訂了該條約。①中國(guó)于1925年7月1日加入。該條約承認(rèn)挪威對(duì)斯匹茨卑爾根群島連同熊島的完全主權(quán),同時(shí)規(guī)定,各締約國(guó)的船舶和國(guó)民有權(quán)在此地區(qū)和領(lǐng)水內(nèi)在遵守當(dāng)?shù)胤傻臈l件下平等從事捕魚、打獵和采礦活動(dòng)。②北極問(wèn)題研究編寫組編:《北極問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2010年版,第314～315頁(yè)。從締約國(guó)所在區(qū)域的廣泛性來(lái)講,即使是涉及領(lǐng)土歸屬重大北極事務(wù)的解決,主要服從于世界或其南方區(qū)域的形勢(shì)和需要,因?yàn)楸睒O作為一個(gè)區(qū)域的概念還僅僅是地理上的,域內(nèi)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)重心都在南方,在當(dāng)時(shí)的世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,北極戰(zhàn)略價(jià)值不高,政治經(jīng)濟(jì)處于附屬地位,針對(duì)北極的合作一開始就選擇了世界范圍的大集體合作路徑是必然的。這之后,既然北極殖民地爭(zhēng)奪告一段落,北極洲際航路幻想又趨于破滅,國(guó)家之間的爭(zhēng)奪焦點(diǎn)在更溫暖的南方,除了偶爾的軍事活動(dòng)外,北極其他活動(dòng)進(jìn)入封凍期,這種情況更由于冷戰(zhàn)東西方對(duì)峙形成的鐵幕,針對(duì)北極的國(guó)際合作實(shí)際處于中斷狀態(tài)。但戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)的設(shè)立,為處理帶有普遍意義的世界性事務(wù)(如和平解決爭(zhēng)端、海洋利用、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等)提供了機(jī)制和平臺(tái),循著這一路徑的北極合作雖然不是顯性地以北極為合作目標(biāo)區(qū)域,但一些國(guó)際條約或規(guī)則覆蓋了北極地區(qū),如1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、1992年的《生物多樣性公約》、2002年的《IMO極地冰覆蓋水域船舶航行指南》(自愿性的)。這些聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的條約或規(guī)則之所以能夠有效覆蓋北極地區(qū),主要是因?yàn)楸睒O存在世界“公域”的國(guó)際法事實(shí),這也是循著這一路徑開展北極合作的國(guó)際法基礎(chǔ)和依據(jù)。

隨著北極進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的階段,北極合作的兩條路徑分歧逐漸顯現(xiàn)。北極事務(wù)究竟是區(qū)域事務(wù)還是國(guó)際事務(wù)?如果是區(qū)域事務(wù)或主要是區(qū)域事務(wù),那么小集體主導(dǎo)路徑是合理的,如果是國(guó)際事務(wù),那么大集體路徑就是合理的。拋開策略層面,這些分歧主要來(lái)自于對(duì)北極區(qū)域概念的認(rèn)識(shí)含混。如果北極僅包括主權(quán)早以確定的陸地及領(lǐng)海,北極事務(wù)就是區(qū)域事務(wù)。如果北極僅指北冰洋,北極事務(wù)就是國(guó)際事務(wù),如同其他大洋事務(wù)是國(guó)際事務(wù)一樣。事實(shí)上,通常語(yǔ)境里的北極,既包括主權(quán)邊界清晰的陸地,也包括主權(quán)權(quán)利存在爭(zhēng)議的近海區(qū)域,更包括北冰洋公海和海底“區(qū)域”。更何況氣候問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境變化問(wèn)題早已超出區(qū)域范疇,納入全球性問(wèn)題范疇?？陀^上,北極事務(wù)既是區(qū)域事務(wù)同時(shí)也是國(guó)際事務(wù)。①“北極相關(guān)問(wèn)題大多數(shù)是區(qū)域性的,但也有一些是跨區(qū)域的,如氣候變化和海上運(yùn)輸。因此,我們需要加強(qiáng)區(qū)域和國(guó)際兩個(gè)層次上的合作”,外交部唐國(guó)強(qiáng)在2010年北極前沿會(huì)議上的發(fā)言。圍繞可持續(xù)發(fā)展與戰(zhàn)略安全的北極合作主題,無(wú)論是小集體路徑還是大集體路徑都有存在的合理性和必要性。如果隔離開來(lái)處理的話,認(rèn)識(shí)上就會(huì)陷入矛盾中。

北極國(guó)家既否定仿效《南極條約》訂立《北極條約》的可能性,同時(shí)又強(qiáng)調(diào)遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》;在《北極地區(qū)航空與海上搜救協(xié)定》上采用小集體路徑,但在北極航運(yùn)規(guī)則上,則采取大集體路徑的方式(相比較其他大洋的利用,北極航運(yùn)只是一小部分,過(guò)于強(qiáng)調(diào)區(qū)域性,將導(dǎo)致其在其他區(qū)域的航運(yùn)利益受損)。

域外國(guó)家比較傾向于大集體路徑處理北極事務(wù),特別是北冰洋事務(wù)。他們希望通過(guò)這一路徑擴(kuò)大北極合作的領(lǐng)域,而不僅僅限制在北極科學(xué)研究方面。歐盟傾向于將一些歐洲區(qū)域性法律和規(guī)則引向北極事務(wù),比如《禁止海豹制品進(jìn)口法案》、《人權(quán)法案》等。

如果說(shuō)多邊合作將導(dǎo)致起長(zhǎng)期作用的北極新規(guī)則和制度建立的話,雙邊合作將會(huì)導(dǎo)致北極進(jìn)入經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)時(shí)期的早期收獲期。這種收獲對(duì)北極規(guī)則建立過(guò)程起到相當(dāng)大的作用。如果以影響北極規(guī)則建立為目標(biāo)的話,活躍的雙邊合作將對(duì)多邊合作方向施加矯正或加強(qiáng)作用。當(dāng)前北極合作的一個(gè)基本事實(shí)是,雖然顯性的多邊合作沿著兩條路徑發(fā)展迅速,但域內(nèi)外國(guó)家之間更加頻繁的、專門針對(duì)北極的雙邊合作所發(fā)揮的實(shí)際作用不可忽視。比如,俄挪2010年以協(xié)商的方式成功解決長(zhǎng)達(dá)40年的巴倫支海海域劃界糾紛。它是伊盧里薩特宣言的一個(gè)成果,①2008年5月28日,存在北冰洋主權(quán)爭(zhēng)議的俄羅斯、挪威、加拿大、美國(guó)和丹麥五國(guó)在格陵蘭伊盧里薩特發(fā)表宣言,達(dá)成以國(guó)際海洋法作為解決海上爭(zhēng)議原則框架的共識(shí)。同時(shí),其成功實(shí)踐又加強(qiáng)了北冰洋沿海國(guó)的小集體多邊合作路徑。雙邊合作不成功的例子是,歐盟與加拿大就歐盟禁止海豹制品進(jìn)口問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議,加拿大為此反對(duì)歐盟成為北極理事會(huì)永久觀察員,從而影響了理事會(huì)擴(kuò)大參與方的努力,轉(zhuǎn)而趨向于提高門檻,這條小集體路徑本就微弱的開放性受到進(jìn)一步削弱。

達(dá)成合作的基礎(chǔ)是參與方對(duì)利益增進(jìn)有著一致的判斷。雙邊合作由于參與方少,利益和需求單一,相對(duì)容易達(dá)成共同的認(rèn)識(shí)。但由于參與方各自身份和利益的多重性,就專門性北極合作利益可能會(huì)認(rèn)識(shí)不清,發(fā)生錯(cuò)誤。防止這一風(fēng)險(xiǎn),主要是依靠參與方的既有政治關(guān)系定位,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建北極雙邊合作關(guān)系。比如域內(nèi)國(guó)家之間的雙邊合作,多利用現(xiàn)有的北極多邊合作平臺(tái)和機(jī)制作為雙邊合作的原則指導(dǎo)是比較保險(xiǎn)的,域內(nèi)和域外國(guó)家或域外國(guó)家之間的合作除了多利用大集體路徑的合作機(jī)制外,更重要的是多利用雙邊既有合作框架(如戰(zhàn)略協(xié)作合作伙伴關(guān)系、盟國(guó)等)作為原則指導(dǎo)。

綜上,以建立普遍性規(guī)則為目標(biāo),北極合作存在全球的和區(qū)域的大、小集體兩條合作路徑。以增進(jìn)實(shí)際利益為目標(biāo),雙邊合作則是活躍的、經(jīng)常的。防止雙邊合作風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)可靠做法是多利用既有多邊或雙邊的合作機(jī)制和平臺(tái)。

四、法律與規(guī)則:北極合作再造新秩序

進(jìn)入新世紀(jì),資本主義主導(dǎo)下的全球化深入發(fā)展,國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)從土地爭(zhēng)奪,發(fā)展到市場(chǎng)爭(zhēng)奪,再發(fā)展到規(guī)則爭(zhēng)奪。當(dāng)前的北極正處在進(jìn)入世界市場(chǎng)的戰(zhàn)略準(zhǔn)備階段,規(guī)則和制度建立主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)成為主要焦點(diǎn)和政策目標(biāo)。無(wú)論是小集體路徑的合作還是大集體路徑的合作,最終都試圖主導(dǎo)建立對(duì)自身利益有利的北極開發(fā)利用新規(guī)則。

現(xiàn)有的北極秩序建立在北極軍事再發(fā)現(xiàn)階段,國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心雖然在北半球,但主要在北溫帶區(qū)域變動(dòng),寒冷的北極與世界的聯(lián)系相對(duì)不密切。如果以1991年冷戰(zhàn)結(jié)束為界,涉北極條約規(guī)則主要是在安全和主權(quán)領(lǐng)域。1991年之后,規(guī)則制訂的主要領(lǐng)域轉(zhuǎn)變成環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展(見下表)。

北極或涉北極主要條約和法規(guī)一欄表1)

續(xù)表

當(dāng)前,對(duì)北極國(guó)家具有約束力的北極規(guī)則主要來(lái)自域外和全球?qū)用娴膰?guó)際法和條約。專門針對(duì)北極的區(qū)域性規(guī)則數(shù)量很少,對(duì)域內(nèi)國(guó)家有約束力的只有去年剛批準(zhǔn)的《北極地區(qū)航空與海上搜救協(xié)定》這一個(gè)。北極當(dāng)前的法律規(guī)則系統(tǒng)存在的主要問(wèn)題如埃米莉·希爾德雷思所指出的:“1.缺乏強(qiáng)制性的油氣開發(fā)活動(dòng)國(guó)際規(guī)則(巴黎公約和國(guó)際海底管理局只覆蓋了部分區(qū)域);2.與國(guó)家司法管轄外區(qū)域相聯(lián)系的北極高脆弱性生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題;3.未能按照北極海洋環(huán)境的嚴(yán)酷、脆弱和隔絕性制訂特殊和一致的船舶活動(dòng)規(guī)則;4.因規(guī)則僅僅約束船旗國(guó)引起的一系列問(wèn)題;5.北極活動(dòng)缺乏基于生態(tài)系統(tǒng)的,跨國(guó)界的管理機(jī)制?！雹貳mily Hildreth,Holes in the Ice:Why a Comprehensive Treaty Will Not Succeed in the Arctic and How to Implement an Alternative Approach,The Yearbook of Polar Law, Vol.3,2011,pp.556～557.這僅就環(huán)境保護(hù)而言,其他如戰(zhàn)略安全、漁業(yè)等領(lǐng)域未提及。

事實(shí)上,具有普遍約束力的、專門的區(qū)域性規(guī)則很難達(dá)成的一個(gè)主要原因是,北極區(qū)域發(fā)展的不平衡性以及參與主體的多元性。比如西北航道和東北航道的利用程度是不同的,有可能導(dǎo)致俄羅斯、加拿大兩國(guó)在國(guó)際海事組織北極船舶運(yùn)行規(guī)則上某些技術(shù)層面的分歧。參與主體的多元性從大多數(shù)涉北極條約都是從全球?qū)用孢_(dá)成的事實(shí)已經(jīng)得到充分說(shuō)明。

隨著北極利用活動(dòng)領(lǐng)域在不同域內(nèi)國(guó)家不同程度的深入和擴(kuò)展,雖然域內(nèi)國(guó)家就首個(gè)強(qiáng)制性條約的達(dá)成歡欣鼓舞,但歷史地和長(zhǎng)期地看,要達(dá)到北極治理的善治目標(biāo),塑造北極和平利用和可持續(xù)發(fā)展新秩序,通過(guò)全球?qū)用娴谋睒O合作是一條更為有效的途徑。

(編輯:王 繁)

*張俠,研究員,中國(guó)極地研究中心極地戰(zhàn)略研究室主任。電子郵箱:zhangxia@pric. gov.cn。本文為國(guó)家海洋局國(guó)際合作司(港澳臺(tái)辦公室)(2008—)和《南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估專項(xiàng)》之極地地緣政治研究子專題(2011—2015)資助項(xiàng)目研究成果。

**屠景芳,助理研究員,中國(guó)極地研究中心極地戰(zhàn)略研究室。