解決我國地方政府債務的思路

馬海濤，馬金華

（中央財經(jīng)大學 財政學院，北京 100081）

2009年以來，我國政府實施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動了國內(nèi)投資，促進了就業(yè)和經(jīng)濟增長，緩解了全球金融危機蔓延。但是，受此影響，為了籌集建設資金，地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，地方債務問題逐漸引起各界關注，舉債規(guī)模達到空前劇增，有關債務的數(shù)據(jù)眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務問題的出路，已成為事關我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的重要問題。

一、文獻回顧

國際上，地方政府債務問題一直是經(jīng)濟學家研究的重要領域。20世紀30年代大衰退后產(chǎn)生的“政府債務新理論”，使經(jīng)濟學家們開啟了對地方政府債務的研究。進入50年代后，西方財政分權理論流行，財政聯(lián)邦主義深刻地影響了地方債務研究，以Stigler G.（1957）、Tibeout C.A.（1956）、Musgrave R.A.（1959）、Oates W.（1972） 為代表的學者，關注賦予地方政府發(fā)債權的原因，為地方政府舉債貢獻了理論基礎。[1-4]在20世紀70至80年代，Joseph E.Stiglitz（1974）開始研究地方債務與融資問題，進一步擴大了地方債的研究深度。[5]進入 90年代，David Rosen（1994）從資產(chǎn)負債管理角度，開始討論政府有形資產(chǎn)和隱性債務問題，成為了西方政府債務理論的突破。[6]此后，Hana Polackova Brixi（1998），Hana Polackova Brixi和 Allen Schick（2002），Barry Eichengreen 和 Ashoka Mody（2003）為代表的經(jīng)濟學家，開始從“政府或有負債”這一嶄新的視角，系統(tǒng)研究政府性債務以及財政風險問題，為地方債務研究作出了突出貢獻。[6-9]隨著國際上“地方政府債務”研究的興起和進展，研究者已不局限于經(jīng)濟學角度，而不斷從經(jīng)濟學、管理學、政治學等不同學科交叉分析地方政府債務的相關問題。因此，相關研究也逐漸涉及“地方債務對宏觀經(jīng)濟的影響”、“地方舉債與政府管理”、“地方舉債與政府行為”等方面。總的來看，目前國外前沿研究主要集中在地方債務成因、影響因素、債務風險、債務管理四個方面。

國內(nèi)對于地方債務的研究多側重于理論分析，實證分析還是比較少。主要的研究集中在地方債務成因、管理及對策、風險和防范、是否給予地方政府發(fā)債權、中央政府代發(fā)地方債等方面。關于地方政府債務成因的研究，李硯忠（2007）認為，地方政府債務產(chǎn)生與擴大的深層次原因在于中央政府與地方對改變雙方間財權與事權分配現(xiàn)狀的“冷淡”、地方政府作為“雙重代理人”對預算與效用最大化的追求等；芮曄平（2005）認為，地方政府債務從根本上說是由體制造成的，如經(jīng)濟體制的不完善、非正式預算體制的“軟約束”等。[10-11]

關于地方債務管理及其對策的研究，國內(nèi)一致強調(diào)必須加強對地方政府債務的管理。如姜文彬、尚長風（2006）從委托代理角度分析地方債務問題，并提出防范和解決措施；黃春蕾（2006）認為，應該從制度層面加強地方政府管理債務的動力；范柏乃、張建筑（2008）提出完善法律，建立起地方政府債務管理的責任機制和償債機制。[12-14]

關于地方債務風險和防范的研究，國內(nèi)研究集中在三個方面：一是對財政風險和地方政府債務風險的綜合研究，如劉尚希（2004）、劉誼（2006）等。[15-16]二是對地方政府債務風險預警理論的研究，主要有賀忠厚、武永義、張召娣（2006）等。[17]三是對地方政府債務風險防范和解決措施的研究，主要有韓增華（2010）、江俊龍等（2011）。[18-19]

關于地方政府是否應具有發(fā)債權問題的研究，國內(nèi)部分學者主張我國地方政府應擁有發(fā)債權，認為地方政府發(fā)行公共債券為資本性公共品融資是合理的，也是必要的。如賈康、白景明（2002）；劉優(yōu)輝（2005）。[20-21]部分學者認為，雖然目前我國全面賦予地方舉債權的條件不成熟，但卻可以發(fā)行企業(yè)債券為地方基礎設施建設融資。如李煒光（2002）。[22]

對于2009年中央代地方發(fā)債的研究，主要觀點認為中央代發(fā)地方債是我國債券市場建設的一件大事。但應加強債務監(jiān)管，做好地方債制度的配套工作，建立規(guī)范的地方政府舉債制度，防范和化解中央代發(fā)地方債的風險和問題。如賈康（2009）、金永軍等（2009）。[22]

有鑒于此，在簡要梳理國內(nèi)外對地方政府債務研究進展的基礎上，本文旨在深入分析地方政府債務的成因，并具體提出采用總體部署、階段實施的解決方案，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

二、我國地方政府債務成因分析

我國地方政府債務經(jīng)歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978-1992年，我國經(jīng)濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府債務問題開始凸現(xiàn)出來。1994年財政分權改革后，地方政府債務迅速膨脹。在1998-2004年實施積極的財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府債務邁入“大躍進”階段。2004-2007年，我國財政政策由積極轉向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣，債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，我國地方政府債務呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。其外在原因在于，以美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機不斷蔓延，世界各國包括我國都實行了增發(fā)國債和擴大財政赤字為主要內(nèi)容的積極財政政策。其內(nèi)在原因在于2009年國務院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預算管理。在各地紛紛擴大投資、增加政府支出的壓力下，2000億元的地方政府債券受到各地追捧，一方面是地方政府資金需求大，另一方面各地迅速擴大準地方政府債務——城投債規(guī)模。目前，全國各地、各層級的地方政府債務規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準數(shù)。那么，什么原因導致地方政府大規(guī)模舉債呢？成因十分復雜。綜合起來，在2006年以前，主要原因來自于財政體制。2006年以后，除財政體制外，經(jīng)濟增長方式也是主要原因。同時，地方政府債務從凸顯直至膨脹的全過程中始終存在的一個問題，那就是法制缺失和多頭管理。

（一）2006年以前，財政體制是主要原因

2006年之前，地方負債的主要成分是行政性支出，包括拖欠機關和事業(yè)單位工資、糧食補貼、社保資金缺口等。首先，財政管理體制造成地方政府財力嚴重不足，這是導致地方政府債務的直接原因。[25]其次，地方金融風險的財政化轉移模式加劇了地方政府債務壓力。最后，在積極財政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進行基礎設施建設，提高和改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，造成面子工程和盲目性投資激增，這就迫使地方政府被動增加直接債務。[26]

（二）2006年以后，除固有的財政體制外，經(jīng)濟增長方式也是很重要的原因

2006年之后，直接債務的增長速度越來越快，相當大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務融資所造成的。2008年在全球金融危機影響下，我國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動經(jīng)濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。首先，地方政府投資沖動持續(xù)膨脹，投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。這些地方政府控股的各類城市投資公司以興建基建項目為主，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借大量資金，這些項目由于受地方政府實際控制，其形成的債務自然成為了地方財政的隱形負債。其次，政策性銀行、商業(yè)銀行的誘導融資行為，使地方政府債務規(guī)模不斷擴張。據(jù)研究，在地方政府債務的形成過程中，存在嚴重的銀行誘導融資傾向，部分政策性銀行、商業(yè)銀行對地方政府相關部門機構提出的融資申請，不僅不納入嚴格的審貸程序，而且以各種形式加大地方政府投融資平臺或其他政府融資中介的授信權限，甚至主動要求它們加大貸款額度。此外，銀行對與地方政府有關的貸款，不論其信用水平和投資可行性，都會以非常簡便的方式促成貸款的完成，幾乎沒有必要的風險控制。[27]

（三）法制缺失、多頭管理

當前，規(guī)范我國地方政府債務的具體法規(guī)沒有出臺，對地方政府債務進行管理的機構不明確。從現(xiàn)有的《預算法》角度看，地方政府被禁止進行赤字預算和舉借債務，但市場經(jīng)濟的發(fā)展與現(xiàn)實法律的沖突，使地方政府以各種名義規(guī)避《預算法》的約束，投融資平臺等地方融資中介也就是地方政府應對此問題的一種手段。此外，由于地方政府債務法律法規(guī)的缺失，也使得債務主體部門多元化，造成了多頭管理、亂而無序的形勢，債務規(guī)模難以控制，缺乏透明。

三、我國地方政府債務風險分析

不可否認，從積極作用看，地方通過大規(guī)模融資推動城市化建設，為我國應對危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，從長期看，無論是從微觀風險管理還是從宏觀經(jīng)濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都帶來了不良后果。

（一）地方政府債務規(guī)模不對稱擴張，“隱性債務”逐步顯性化，加大償債風險

當前，地方政府債務規(guī)模增長遠遠超過經(jīng)濟增長和財政收入增長速度，銀行成為政府的最大債權人。同時，大多數(shù)縣級以下政府融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規(guī)范。一旦融資平臺的項目投資不能收回成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給這些地方的財政造成巨大壓力。[27]

（二）制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性

負責任的地方政府首先應該努力減少債務，避免使政府處于高風險狀態(tài)之中。但是，地方政府的財政收入在一定時期內(nèi)是非常有限的，債務的償還又是剛性的，政府不得不將有限的財政收入運用于還債，這將嚴重制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力。

（三）地方政府融資平臺的信貸違約風險會影響銀行信貸安全

據(jù)調(diào)查顯示，2009年前幾個月的銀行新增貸款中，有相當一部分貸款流向了地方政府投融資平臺。而融資平臺還款過度依靠土地出讓收入，在樓市低迷的情況下，如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水，則融資平臺信貸資產(chǎn)的質(zhì)量將大打折扣。因此，地方融資平臺的大量舉債會直接引發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞賬激增。[27]

（四）債務風險是社會穩(wěn)定、政府危機的隱患

一方面地方政府債務的隱蔽性通常給人造成一種經(jīng)濟繁榮的假象。一旦各類微觀主體發(fā)現(xiàn)自己被誤導后，就會出現(xiàn)公眾信心急劇回落的局面。政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數(shù)效應的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務危及政治文明建設。因為政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務影響科學發(fā)展觀的落實、和諧社會的構建。

四、解決我國地方政府債務的思路

解決目前我國地方政府債務的根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

（一）建立完善地方政府債務信息披露制和政府會計核算制，使地方政府債務顯性化和透明化

在市場經(jīng)濟條件下，地方政府已成為具有獨立經(jīng)濟利益的主體。地方政府要對債務信息進行規(guī)范化披露，同時還要詳細規(guī)定債務信息報告、預測、時效性和專業(yè)審計等標準。這包括：建立政府債務統(tǒng)計與報告制度，并保持與債務預算制度相適應；建立健全政府會計制度，使政府的經(jīng)濟活動得到真實有效的反映；建立完善地方政府債務信息披露制度，加強社會監(jiān)督。在這方面，可以借鑒國外的經(jīng)驗。世界上一些國家實行權責發(fā)生制，將其作為提高政府部門績效、防范財政風險和加強政府受托責任的重要方法。目前英國的政府會計已經(jīng)轉向以權責發(fā)生制為基礎，并以此為基礎編制政府財務報告，不僅包括核心財務報表反映的財務信息，還包括報表附注中披露的大量分析性、解釋性信息及非財務信息。這有利于正確評價該部門業(yè)績，也有利于改進各部門的財務管理和相關決策。[28]

（二）改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，加強預算控制，健全預算會計

要解決地方政府債務問題，必須改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，從依靠地方政府債務拉動經(jīng)濟增長轉為重點調(diào)整經(jīng)濟結構，采取推進、引導、保障、控制和轉型五項原則實施財政政策的微調(diào)。圍繞經(jīng)濟結構調(diào)整和轉型，通過財政擔保、貼息、稅收優(yōu)惠和直接資金支持的手段，引導市場資本和企業(yè)按照國家的產(chǎn)業(yè)政策目標進行調(diào)整和升級，以公共產(chǎn)品和公共服務為投入重點，全面覆蓋投資、消費、出口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及社會建設等各方面，以內(nèi)需建設為中心，抵御國際金融危機及其轉型的挑戰(zhàn)。[29]

加強預算控制和健全預算會計，當前要通過發(fā)行地方政府債券來增強地方投資能力，實現(xiàn)地方財政與中央投資項目的同步配套，以擴大內(nèi)需、刺激消費，保持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，這是很有必要的。但是，對于如何在發(fā)揮地方政府債券最大效益的同時，防范可能存在的風險，是必須考慮的重要問題。為此，必須加強政府會計建設，完善預算會計、基金會計等，真正發(fā)揮地方政府債務促進經(jīng)濟發(fā)展的功能。

（三）地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機

1.修改完善《預算法》等相關財政法律規(guī)范，明確地方公債發(fā)行的有關法律和制度，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環(huán)境。通過立法來建立一個有效的地方政府債務監(jiān)控系統(tǒng)，為中央政府監(jiān)督地方政府債務狀況提供合法依據(jù)，提高政府績效，避免財政風險甚至危機的發(fā)生。

2.以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩(wěn)定可靠的財政風險準備金，減小財政風險的壓力。同時，健全地方金融機構的監(jiān)管體系，強化監(jiān)控和監(jiān)管力度。

3.合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。地方政府舉債的規(guī)模要依照法律程序和要求，與還債能力及可用財力相適應，防止將來大規(guī)模還貸對財政帶來的沖擊。加強政府債務歸口管理，緩解潛在的債務風險。要結合各級政府的財力，通過年度預算等途徑建立財政償債專用資金，用于地方政府債務清償。[30]

（四）地方政府借款債券化，最終走向規(guī)范化和市場化

地方政府債券，又稱市政債券，是市場經(jīng)濟國家普遍采用的債務管理方式。結合國際慣例和我國國情，建議目前我國地方政府債券的發(fā)行主體應該限定于省、自治區(qū)、直轄市一級政府。具體實施步驟建議如下：

1.發(fā)行機制。今后地方政府債券的發(fā)行中介，可首先由中國人民銀行各地區(qū)分行組織承銷團，選擇合適的商業(yè)銀行和證券公司作為承銷員，并由發(fā)債主體確定最終承銷商。

2.信用評級系統(tǒng)。目前我國地方政府信用評級系統(tǒng)尚處于初級階段，要建立地方政府債券市場，信用評級系統(tǒng)必須要同時開始發(fā)展。2009年3月，財政部代發(fā)地方政府債券采取市場化的發(fā)行方式，引入法律、會計、信用評級、承銷商等金融中介，市場中介機構對地方政府的信用評級作用初步凸顯。

3.市政債券交易市場。建立嚴格的債券登記結算管理制度，可以將該類債券納入中央債券統(tǒng)一登記結算管理系統(tǒng)，由中央國債登記結算公司管理。同時，完善地方政府債券的二級托管制度，為債券流通提供基礎條件。地方政府債券的流通，目前可以商業(yè)銀行的柜臺交易為主，面向個人與機構，發(fā)展柜臺市場。對資質(zhì)好、信用等級高的記賬式地方政府債券，應允許其在滬、深證券交易所上市流通，也可在銀行間債券市場進行現(xiàn)券與回購交易。[28]

4.償債機制。未來應該進一步完善地方政府的債務償付機制，從地方政府的債券資金預決算管理出發(fā)，規(guī)范地方政府的償還行為。首先，應該考慮本年度償付的債務資金，在此基礎上，決定年度財政預算以及本年度預計增發(fā)的債券規(guī)模。

5.債券監(jiān)管機制。現(xiàn)行地方政府債券所募集的資金納入地方財政預算管理，報人民代表大會審核和監(jiān)督。今后國內(nèi)地方政府債券的發(fā)行審批工作應由財政部、證監(jiān)會和中國人民銀行三個部門共同管理。證監(jiān)會制定全國統(tǒng)一的地方政府債券管理辦法，授權各地證管辦進行具體的監(jiān)督管理；財政部負責債券的發(fā)行規(guī)模和各地的指標分配，監(jiān)督各地財政部門對債務資金的管理；中國人民銀行則負責地方政府債券的發(fā)行組織工作。[26]

由于我國發(fā)展地方政府債券市場的各種前提條件尚處于逐步完善階段，應該循序漸進、分階段實施地方政府發(fā)行債券?？梢钥紤]先讓財政實力雄厚的地方政府進入資本市場，先行發(fā)展收益?zhèn)陌l(fā)行，當信息披露制度、信用評級系統(tǒng)等支持體系相對完善以及地方政府已積累相關債券發(fā)行經(jīng)驗之后，再發(fā)展一般責任債券，最終使地方政府債務走向債券化、市場化的道路。

（五）建立一套責權明確、體制完善的地方政府債務管理機構

由于目前對地方政府債務法律法規(guī)的缺失，使得債務主體部門形成了多頭管理的態(tài)勢。從地方政府層面看，舉債項目的規(guī)劃權在發(fā)改委；舉債項目的貸款與審核權在財政廳（局）、發(fā)改委、銀監(jiān)會、中國人民銀行；舉債項目運行管理在發(fā)改委和國資委；而舉債的資金償還幾乎都由財政部門全部承擔。[27]同時，除財政部門管理一部分政府債務外，大量債務體現(xiàn)在政府的其他部門、事業(yè)單位甚至是融資平臺公司，政府不僅已直接或間接地成為債務主體，而且難以全面、準確地掌握債務的整體運行情況，難以合理控制債務存量和體現(xiàn)債務效果，不利于對債務實施系統(tǒng)有效的管理。因此，設立權責明確的地方政府債務管理機構就顯得尤為重要。

目前，世界上債務管理機構按照各國管理地方政府債務所選擇的方式不同而有所不同。在市場約束型國家如美國、加拿大等，往往是全國和地方的金融監(jiān)管部門被賦予監(jiān)管地方證券市場、監(jiān)督地方政府借款行為的重要職責。而在選擇行政控制為主的大多數(shù)國家，財政部是最主要的地方政府債務管理職能部門。目前我國財政部已在預算司下設立了地方政府債務管理處，專門負責地方政府債務的管理。借鑒國際經(jīng)驗，我們還應強化明確財政部門在政府債務管理中的主體地位，財政部門負責政府負債建設項目資金審核，承擔本地政府債務監(jiān)督管理的具體職責。未經(jīng)財政部門審核同意的，不得批準政府負債建設項目。財政部下屬各地方財政局應該同時發(fā)揮監(jiān)督責任，連同銀行等金融機構對地方政府負債和財政運行狀況進行監(jiān)管。

（六）采用總體部署、階段實施的解決方案

解決地方政府債務問題的總體目標是實現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場化。建議采用分階段有序實施方案，總體思路可分初級、中長期、長期三個階段。

初級階段目標是解決存量債。一是對各級地方政府形成的債權和債務，進行全面核實，分類清理，并按債務的來源和用途，逐筆登記造冊，建立債務臺賬和債權債務數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，使其透明化。二是通過建立激勵約束機制，鼓勵、引導和督促各級地方政府積極化解逾期債務，加大各級地方政府債權的清理回收力度，落實清理責任，通過清收多方籌集資金用于化解債務，緩解各級政府財政壓力。

中長期階段目標是有效控制新增債務。一是建立健全新增債務責任追究制、地方各級政府債務動態(tài)監(jiān)控機制。由地方各級財政局負責，對發(fā)生的新增債務，要及時查清原因并嚴格控制債務增長。二是建立舉債審批制度，從源頭上控制新債。地方各級財政、審計、監(jiān)察部門跟蹤監(jiān)督，加大監(jiān)督檢查力度。三是建立健全財務制度，加強各級財務管理。四是完善“一事一議”制度，促進地方轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、公益事業(yè)的發(fā)展。

長期目標是最終形成債券化的管理方式。用債券來代替借款是目前解決地方政府債務的最佳出路。但地方要有明確的立法規(guī)定進行制約，并向中央備案。中央可用管理國債的辦法來管理地方政府債務，起到監(jiān)督作用。同時，地方政府債券通過銀行交易系統(tǒng)上市交易，用“市場化”來監(jiān)督債券效益，最終使得地方政府借款債券化，實現(xiàn)透明化、法律化、市場化和規(guī)范化。

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