我國(guó)地方政府債務(wù)治理：近期目標(biāo)與長(zhǎng)效機(jī)制

崔 軍

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引 言

在我國(guó)，盡管法律明令禁止地方政府舉債，但自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，地方政府債務(wù)的存在已經(jīng)成為不可否認(rèn)的既成事實(shí)，并一直受到關(guān)注，尤其是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，宏觀調(diào)控政策強(qiáng)調(diào)政府投資的“反危機(jī)”作用，在中央政府1.8萬(wàn)億元新增投資的帶動(dòng)下，地方政府被要求配套投資，使得地方政府債務(wù)問(wèn)題凸顯，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增。按照銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2010年6月，我國(guó)地方政府公開的可計(jì)算的總債務(wù)已超8.42萬(wàn)億元。審計(jì)署2010年6月的審計(jì)報(bào)告則指出：在對(duì)18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)的審計(jì)中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)到364.77%。

綜觀我國(guó)的地方政府債務(wù)，大體可分為兩類：一類是直接債務(wù) (如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社的借款，或者某些采購(gòu)事務(wù)的欠款)，這是極難獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的，因?yàn)榈胤秸紝⑵湟暈樽罡邫C(jī)密;另一類是間接債務(wù)(以地方融資平臺(tái)債務(wù)為主體，下文中有具體數(shù)據(jù))，①之所以稱其為地方政府的“間接債務(wù)”而不是“或有債務(wù)”，是因?yàn)檫@部分債務(wù)是實(shí)實(shí)在在地存在的，只不過(guò)地方政府成立了城投公司或城建公司來(lái)加以掩飾，換一句話，如果沒(méi)有法律、制度等因素的制約，地方政府會(huì)直接“披掛上陣”的;從另一個(gè)角度說(shuō)，這些債務(wù)從表面上看是公司的債務(wù)，但實(shí)際上所籌資金的用途基本均指向了本應(yīng)政府履行職能的所在，償債資金的來(lái)源亦是來(lái)自于政府職能部門權(quán)力的部分讓渡，絕大部分城投公司或城建公司均可以視為政府職能部門的延伸，這種做法也許可以算做地方政府繞開相關(guān)制約因素的一種“靈活的變通”。這一間接債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)倒是可以稱為“或有風(fēng)險(xiǎn)”，從目前的情況來(lái)看，如不及時(shí)采取果斷措施，轉(zhuǎn)變成真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的概率極大。此一形式已融入市場(chǎng)化操作的因素，相關(guān)的債務(wù)數(shù)據(jù)基本是公開的。

從目前的情況來(lái)看，我國(guó)地方債務(wù)的最大風(fēng)險(xiǎn)存在于地方融資平臺(tái)債務(wù)。更進(jìn)一步講，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于此類債務(wù)沒(méi)有可靠、穩(wěn)定的償債資金來(lái)源。因此，溫家寶總理在2010年9月夏季達(dá)沃斯論壇上指出地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所加大的勢(shì)頭，而銀監(jiān)會(huì)更是將其列為2010年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首。

我國(guó)地方融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題的出現(xiàn)，“反危機(jī)”積極財(cái)政政策的運(yùn)用只是一個(gè)導(dǎo)火索，催生了這一債務(wù)形式的出現(xiàn)，加速了其規(guī)模的膨脹，地方政府債務(wù)更深層次的緣由則應(yīng)該從地方政府財(cái)政資金的供給和需求兩個(gè)方面去探討。從資金供給方面來(lái)看，1994年分稅制改革后“財(cái)權(quán)上移”局面的出現(xiàn)造成了地方財(cái)力的緊張，而《預(yù)算法》第28條關(guān)于地方政府不具備發(fā)債主體資格的相關(guān)規(guī)定則使其無(wú)法選擇發(fā)行地方政府債券以緩解財(cái)政壓力之路;從資金需求方面來(lái)看，無(wú)論是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，還是基本公共服務(wù)均等化供給的要求，乃至目前行政管理體制包括官員任免機(jī)制與政績(jī)考核機(jī)制的現(xiàn)狀，均迫使地方政府及其官員不得不在財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)條件下另辟蹊徑，尋求新的資金來(lái)源渠道。這一點(diǎn)可以從20世紀(jì)90年代中期以來(lái)地方政府亂收費(fèi)— “土地財(cái)政”—融資平臺(tái)的遞次出現(xiàn)軌跡得以證實(shí)。所以，地方融資平臺(tái)債務(wù)的出現(xiàn)只是表面上的債務(wù)形式問(wèn)題，如果從根源上進(jìn)一步挖掘，即使地方融資平臺(tái)不出現(xiàn)，也會(huì)出現(xiàn)其他形式的“變通性”的債務(wù)問(wèn)題。也就是說(shuō)，如果目前不著手從根本上解決問(wèn)題，即便是地方融資平臺(tái)及其債務(wù)得以清理，也會(huì)出現(xiàn)其他形式的地方政府債務(wù)，所以我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到地方政府債務(wù)中的“合理成分”，①這里所說(shuō)的“合理成分”，是指目前我國(guó)地方債務(wù)的形成原因中，既有地方政府投資沖動(dòng)、盲目投資所導(dǎo)致的，也有體制因素所引發(fā)的。本文將后者界定為所謂的“合理成分”。對(duì)其宜“疏”而非一味地“堵”。

沿著這樣的思路，針對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，清理融資平臺(tái)公司及其債務(wù)是當(dāng)務(wù)之急，且只能作為近期目標(biāo)絕非根本目的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)打算則應(yīng)該構(gòu)建增強(qiáng)地方政府財(cái)力、規(guī)范地方債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。顯然，先“治”后“理”是其中的基本邏輯主線，這也是本文標(biāo)題中采用“治理”一詞的真正含義。

二、地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

對(duì)于地方融資平臺(tái)債務(wù)，一方面規(guī)模龐大存在著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面由此引發(fā)的延伸性風(fēng)險(xiǎn)亦不容低估。

1.地方融資平臺(tái)債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)劇增

在前文提及的銀監(jiān)會(huì)公布的截至2010年6月地方政府公開的可計(jì)算總債務(wù)8.42萬(wàn)億元中，地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元 (存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款約占23%);同時(shí)根據(jù)對(duì)債券市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)，城投債 (含中期票據(jù)和短期融資券)余額為4 882.5億元，二者合計(jì)8.15萬(wàn)億元，占到地方政府債務(wù)總規(guī)模的96.77%。②另外，還有財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券2 670億元。而2010年我國(guó)地方政府財(cái)政收入僅為4.06萬(wàn)億元，其中蘊(yùn)含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。而且，2011—2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在未來(lái)兩三年集中體現(xiàn)。

2.銀行信貸與債券違約風(fēng)險(xiǎn)加大

許多地方政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率都在70%以上，其融資渠道：一是通過(guò)資本市場(chǎng)的直接融資;二是通過(guò)銀行貸款的間接融資(主要渠道)。如此債務(wù)規(guī)模和負(fù)債結(jié)構(gòu)，一方面使這些企業(yè)不得不面對(duì)很大的還本壓力，另一方面也承擔(dān)了較高的財(cái)務(wù)費(fèi)用。而這些債務(wù)的償債資金來(lái)源大多依賴“土地財(cái)政”的賣地所得，土地資源的有限性則決定了資金來(lái)源的非持續(xù)性和不穩(wěn)定性;也有的企業(yè)借新償舊，拆東墻補(bǔ)西墻。不穩(wěn)定的償債資金來(lái)源，實(shí)際上也將商業(yè)銀行等金融企業(yè)拉進(jìn)了這一危險(xiǎn)的鏈條。

3.由地方政府違規(guī)或變相擔(dān)保導(dǎo)致的地方乃至中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯

融資平臺(tái)債務(wù)構(gòu)成了地方政府的間接負(fù)債，因?yàn)榈胤截?cái)政負(fù)有承擔(dān)全部或部分風(fēng)險(xiǎn)的連帶責(zé)任。而一旦出現(xiàn)地方政府難以清償債務(wù)的情況，中央財(cái)政就不可避免地成為“最后的支付人”，承擔(dān)最后的清償義務(wù)。無(wú)形中，中央財(cái)政亦被動(dòng)地承擔(dān)了地方融資平臺(tái)債務(wù)的或有風(fēng)險(xiǎn)。

4.對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生不利影響的風(fēng)險(xiǎn)隱現(xiàn)

地方政府通過(guò)融資自行建設(shè)的規(guī)劃范圍之外的項(xiàng)目，在地區(qū)利益的庇護(hù)下，常常是導(dǎo)致“兩高一資”產(chǎn)業(yè)持續(xù)維持或死灰復(fù)燃的原因。顯然，這是我國(guó)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主要障礙之一。

三、地方政府債務(wù)治理的近期目標(biāo)：清理融資平臺(tái)公司及其債務(wù)

顯然，應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)的近期目標(biāo)就是要采取有力措施，清理地方融資平臺(tái)公司及其債務(wù)。

2010年6月以來(lái)，國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委已經(jīng)就此連續(xù)出臺(tái)了清理地方融資平臺(tái)的一系列政策措施，其中包括：(1)2010年6月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》 (國(guó)發(fā) ［2010］19號(hào));(2)2010年7月30日，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院〈關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》 (財(cái)預(yù) ［2010］412號(hào))。2011年3月1日，審計(jì)署18個(gè)特派辦和37家地方審計(jì)機(jī)關(guān)，開始了對(duì)31個(gè)省 (區(qū)、市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)的全面審查。

地方融資平臺(tái)公司數(shù)量眾多，債務(wù)規(guī)模龐大，對(duì)其予以清理顯然非一日之功，基本思路應(yīng)該是“控增量，化存量”。

對(duì)于融資平臺(tái)公司，具體的清理舉措包括：(1)對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù);(2)對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能;(3)對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作;通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

對(duì)于融資平臺(tái)公司的現(xiàn)有債務(wù)，還債資金原則上應(yīng)當(dāng)依靠平臺(tái)公司自身運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的盈利。對(duì)于因公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)，可以由財(cái)政性資金彌補(bǔ)。

也就是說(shuō)，今后凡是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目，不再采取成立融資平臺(tái)公司的“變通性”融資方式，財(cái)政直接介入;凡是擁有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目或非公益性項(xiàng)目，采用市場(chǎng)化方式融資并運(yùn)作。

在對(duì)地方融資平臺(tái)公司及其債務(wù)進(jìn)行清理的同時(shí)，要在更深一步的層面上強(qiáng)化對(duì)地方政府和商業(yè)銀行的約束，即積極引導(dǎo)地方政府降低投資沖動(dòng)，減少盲目投資，保持經(jīng)濟(jì)刺激政策進(jìn)入與退出的適時(shí)和有度;對(duì)商業(yè)銀行強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，避免跟風(fēng)放貸，正確甄別和選擇地方政府的融資項(xiàng)目要求。畢竟地方政府是地方融資平臺(tái)公司及其債務(wù)出現(xiàn)的始作俑者和所籌資金的真正需求者和使用者，而商業(yè)銀行則是資金的主要供給者。只有采取全方位的治理措施，才能保證取得預(yù)期的治理效果。

四、地方政府債務(wù)治理的長(zhǎng)效機(jī)制：增強(qiáng)地方財(cái)力與規(guī)范債務(wù)管理

我們采取一系列政策措施對(duì)地方融資平臺(tái)公司及其債務(wù)進(jìn)行清理，主要是出于對(duì)此種“變通性”融資手段的隱蔽性、安全性以及由此引發(fā)的債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不可控制性的擔(dān)心和防范。正如本文“引言”中所述，我們必須承認(rèn)目前我國(guó)地方政府債務(wù)中是具有一定的“合理成分”的，它是具有“剛性”的，對(duì)其應(yīng)采取“疏”的辦法加以解決，“堵”是治標(biāo)不治本的，是無(wú)法根本解決問(wèn)題的。

何為“疏”的辦法?主要是加強(qiáng)地方政府財(cái)力建設(shè)，具體有二：一是從財(cái)政管理體制改革中尋求突破，即通過(guò)實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配這一體制手段來(lái)解決地方政府履行基本職能的收支缺口問(wèn)題;二是從政府債務(wù)管理機(jī)制的創(chuàng)新中開辟路徑，即通過(guò)探索建立地方政府發(fā)行債券制度這一市場(chǎng)手段來(lái)解決地方政府建設(shè)資金缺口問(wèn)題。①之所以將建立地方政府債券發(fā)行制度稱為“市場(chǎng)化手段”，主要是出于這樣的考慮：該方式所獲資金的來(lái)源并不是在財(cái)政體制內(nèi)加以解決，而是通過(guò)債券市場(chǎng)吸納社會(huì)閑散資金來(lái)籌集。同時(shí)要規(guī)范地方政府債務(wù)管理，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于“可防”、“可控”、“可救”的范圍之內(nèi)。②在這樣的思路之下，實(shí)際上地方政府債務(wù)只有地方政府債券一種表現(xiàn)形式了，縮小了地方政府債務(wù)的延伸空間，同時(shí)也降低了對(duì)其予以監(jiān)督管理的難度和復(fù)雜程度。

1.地方政府債務(wù)治理的體制性手段——完善分稅制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配

《“十二五”規(guī)劃綱要》中明確提出，“十二五”期間，我國(guó)要“按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制”。當(dāng)然，理順各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配，其基本前提是根據(jù)我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的現(xiàn)實(shí)狀況和存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)政府財(cái)政層級(jí)予以簡(jiǎn)化，即構(gòu)建中央、省、縣 (市)三級(jí)財(cái)政體系［1］。

對(duì)于政府間事權(quán)的劃分，應(yīng)該堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則，即某項(xiàng)事權(quán)由哪一級(jí)政府行使效率更高則劃歸哪一級(jí)政府的原則;對(duì)于各級(jí)政府間財(cái)力的分配，稅種劃分應(yīng)視為政府間財(cái)力的初次分配，轉(zhuǎn)移支付則可以視為財(cái)力的二次分配 (或再分配)。同國(guó)民收入分配一樣，政府財(cái)力的分配同樣要堅(jiān)持初次分配公平與效率原則兼顧，二次分配更注重公平的原則。

具體地說(shuō)，對(duì)于政府間事權(quán)和支出范圍的劃分，中央政府的職責(zé)應(yīng)定位于維護(hù)國(guó)家形象和安全統(tǒng)一、保證全國(guó)范圍內(nèi)法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一;省級(jí)政府的職責(zé)在于保證地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及中央與縣 (市)體制的有效銜接;縣 (市)政府則要全力保證地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展以及基本公共服務(wù)的有效供給。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)事務(wù)數(shù)量和履行難度可以基本確定中央、省、縣 (市)三級(jí)財(cái)政的支出占比分別為4.5∶2∶3.5，呈現(xiàn)出一個(gè)近似于“啞鈴型”的支出分配比例格局。

對(duì)于政府財(cái)力的配置，初次分配 (分稅)配置比例大約為6∶2∶2，形似“錘型”。對(duì)比4.5∶2∶3.5“啞鈴型”的支出分配比例格局，省級(jí)政府財(cái)力配置與事權(quán)是匹配的，而中央政府財(cái)力配置比事權(quán)比例高15個(gè)百分點(diǎn)，地方政府財(cái)力配置則比事權(quán)比例低15個(gè)百分點(diǎn)。之所以這樣設(shè)計(jì)，主要是為財(cái)力的二次分配 (轉(zhuǎn)移支付)預(yù)留空間：中央財(cái)政是凈轉(zhuǎn)出層級(jí)，要向省級(jí)財(cái)政和縣 (市)轉(zhuǎn)移，所以預(yù)留15個(gè)百分點(diǎn)的凈收入;省級(jí)財(cái)政既有轉(zhuǎn)入又有轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)移性收支基本相抵，所以在財(cái)力初次分配階段收支不留缺口;縣 (市)財(cái)政是凈轉(zhuǎn)入層級(jí)，從中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政均可以獲得轉(zhuǎn)移性收入，所以預(yù)留15個(gè)百分點(diǎn)的支出缺口。

在這樣一個(gè)框架設(shè)計(jì)下，是基本可以實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配的，解決地方政府履行基本職能的收支缺口問(wèn)題，從而使地方政府債務(wù)問(wèn)題得到極大的緩解。

2.地方政府債務(wù)治理的市場(chǎng)化手段——健全債務(wù)管理體系，探索地方政府債券發(fā)行制度

《“十二五”規(guī)劃綱要》首次在國(guó)家五年發(fā)展戰(zhàn)略中提出，我國(guó)應(yīng)“探索建立地方政府發(fā)行債券制度”，當(dāng)然溫家寶總理在2011年《政府工作報(bào)告》中對(duì)此議題亦有涉及，“對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，實(shí)施全口徑監(jiān)管，研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政部預(yù)算司已經(jīng)于2008年成立了地方政府性債務(wù)管理處。種種跡象表明，“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的法律規(guī)定已在松動(dòng)，禁區(qū)即將打開。此一政策出臺(tái)，顯然會(huì)對(duì)地方政府財(cái)力形成有力的補(bǔ)充。

但是，允許地方政府發(fā)行政府債券絕不應(yīng)當(dāng)沒(méi)有任何附加條件。基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，本文認(rèn)為，至少應(yīng)關(guān)注以下兩點(diǎn)：(1)地方政府發(fā)行政府債券所籌資金不應(yīng)用于彌補(bǔ)一般預(yù)算的收支缺口，①即《預(yù)算法》第二十八條中“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”的規(guī)定仍須堅(jiān)持，而目前現(xiàn)實(shí)存在的一般預(yù)算收支缺口主要靠完善分稅制，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)力與事權(quán)匹配來(lái)解決。但該條款中“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定則應(yīng)借《預(yù)算法》修訂之機(jī)加以改動(dòng)。而只能用于公益性建設(shè)項(xiàng)目。也就是說(shuō)，應(yīng)該附加地方政府只能為公益性建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行債券籌集資金的規(guī)定。(2)地方政府債券的發(fā)債權(quán)不宜放得過(guò)泛，財(cái)政層級(jí)不宜過(guò)低。本文認(rèn)為放到省級(jí)政府即可，同時(shí)財(cái)政部預(yù)算司的地方政府性債務(wù)管理處要加強(qiáng)對(duì)地方政府債券發(fā)行的監(jiān)督與管理。

3.地方政府債務(wù)治理的常規(guī)性手段——建立“可防”、“可控”、“可救”的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

針對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)治理，除了體制性手段和市場(chǎng)化手段的設(shè)計(jì)之外，常規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)管理手段也是必不可少的，即建立起對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中處置和事后補(bǔ)救的“可防”、 “可控”、“可救”的管理機(jī)制。

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前防范的“可防”機(jī)制構(gòu)建，一是要修訂現(xiàn)行《預(yù)算法》第二十八條，解除地方政府債券發(fā)行的法律制約“瓶頸”。二是應(yīng)該考慮制定專門的“地方政府債務(wù)管理辦法”。三是在加強(qiáng)法律制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制［2］。①對(duì)于我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建，巴西、美國(guó)的俄亥俄州均有比較好的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事中處置的“可控”機(jī)制構(gòu)建，一是建立債務(wù)歸口管理制度，明晰債務(wù)責(zé)任。發(fā)行地方政府債券，發(fā)行主體一定是財(cái)政部門，債務(wù)管理主體亦是財(cái)政部門，這本身就是一項(xiàng)債務(wù)歸口管理的舉措。二是推行債務(wù)信息披露制度，提高債務(wù)透明度，如實(shí)施將地方政府債務(wù)納入地方預(yù)決算報(bào)告，設(shè)立地方政府債務(wù)國(guó)家信息系統(tǒng)等舉措。三是對(duì)地方政府債券發(fā)行及債務(wù)管理中的違法、違規(guī)行為采取必要的懲戒措施，直至予以司法追究。

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事后補(bǔ)救的“可救”機(jī)制構(gòu)建，主要是考慮設(shè)立地方政府債務(wù)償債基金，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后，及時(shí)予以補(bǔ)救。②對(duì)于我國(guó)地方債務(wù)償債基金的設(shè)立，美國(guó)、加拿大、印度的做法可以參考。一是依據(jù)債務(wù)償還的具體情況 (債務(wù)余額、償還期限及還本付息方式)，按照本級(jí)政府年初政府性債務(wù)余額的一定比例 (如5%)設(shè)立償債基金。二是償債基金的來(lái)源可以包括舉債項(xiàng)目自身收益回報(bào)還本付息后的余額、地方專項(xiàng)基金收入、國(guó)有土地有償使用費(fèi)收入、國(guó)有資產(chǎn)收益以及其他一般預(yù)算收入。三是償債基金應(yīng)該在一定限額內(nèi)實(shí)行年度滾存管理［3－4］。

五、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)的地方政府債務(wù)及其治理是一個(gè)在特定背景下，帶有鮮明中國(guó)特色的復(fù)雜問(wèn)題。單純地以管理的視角，就地方政府債務(wù)論地方政府債務(wù)問(wèn)題及其解決是治標(biāo)不治本的;即使以“大財(cái)政觀”去面對(duì)該問(wèn)題，仍有一定的局限性。須將我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決置于改革的整體層面，包括行政體制改革和政治體制改革的層面上來(lái)探討。否則，在目前的官員政績(jī)觀和任免考核機(jī)制下，即使采取了文中所述的種種近期和長(zhǎng)期的治理措施，地方政府及其官員還是會(huì)另辟蹊徑，去探尋新的債務(wù)形式和資金來(lái)源途徑，以滿足投資沖動(dòng)以及追求政績(jī)的需要。所以，中國(guó)的地方政府債務(wù)治理之路任重而道遠(yuǎn)。

［1］崔軍.地方財(cái)政管理體制改革：基于簡(jiǎn)化財(cái)政層級(jí)的框架設(shè)計(jì)［J］. 財(cái)政研究，2011，(5).

［2］財(cái)政部預(yù)算司.國(guó)外地方政府債務(wù)規(guī)?？刂婆c風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況介紹［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，(22).

［3］財(cái)政部預(yù)算司.國(guó)外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒［J］. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，(22).

［4］張志華，周婭.巴西整治地方政府債務(wù)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，(22).

［5］孫健夫，楊文杰，張維.從平衡財(cái)政到擴(kuò)張性財(cái)政——評(píng)我國(guó)宏觀財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(6).