廣州市加強(qiáng)地方性政府債務(wù)管控的思考

□ 金永亮

（廣州市政府研究室，廣東廣州 510032）

廣州市加強(qiáng)地方性政府債務(wù)管控的思考

□ 金永亮

（廣州市政府研究室，廣東廣州 510032）

加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控，對(duì)于防范和化解潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，建立健全地方政府舉債融資機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)意義。隨著融資規(guī)模和政府債務(wù)的迅速增長(zhǎng)，廣州政府償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，如不加控制，嚴(yán)格管理，必將影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，影響財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行，務(wù)必保持高度的警覺(jué)性，采取有效措施對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)范管理。

廣州 地方政府債務(wù) 對(duì)策

冰島、希臘債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起的歐洲危機(jī)表明，刺激經(jīng)濟(jì)的“拯救者”現(xiàn)在成為被拯救的對(duì)象，世界大部分國(guó)家正在緊縮開支，將債務(wù)降到安全的水平。我國(guó)高度重視地方政府性債務(wù)問(wèn)題。溫家寶總理作了“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”、“防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)”重要指示精神，并將政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查列為2011年政府工作的重中之重。近年來(lái)，我國(guó)各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著，但也存在地方性舉債融資規(guī)模迅速膨脹、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必須面臨的重大任務(wù)。

1 廣州市政府債務(wù)的總體情況

所謂地方政府債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位舉借或合法擔(dān)保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。主要包括由政府作為借款人或擔(dān)保人并出具承認(rèn)書承擔(dān)償債責(zé)任的國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸及國(guó)內(nèi)金融組織貸款等。政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”，適度舉債、規(guī)范管理對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能夠發(fā)揮積極作用，但如果過(guò)度負(fù)債、監(jiān)管不力就會(huì)產(chǎn)生很大的風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)嚴(yán)重的后果。

近年來(lái)，廣州圍繞建設(shè)國(guó)家中心城市，以籌辦亞運(yùn)為契機(jī)，多渠道籌集資金，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升了城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平，改善了城市環(huán)境，人民群眾得到了實(shí)惠。但也出現(xiàn)舉債融資規(guī)模迅速膨脹、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在“三個(gè)大”：

一債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大

2009年末，廣州全市政府性債務(wù)余額1808億元，其中市本級(jí)1149億元，比2008年增長(zhǎng)62%。廣州城投集團(tuán)、廣州地鐵公司、廣州水投集團(tuán)、廣州交投公司四家公司合計(jì)債務(wù)余額967億元，占廣州市本級(jí)政府性債務(wù)余額的84%。目前，廣州地方政府性債務(wù)率為101.42%，超過(guò)國(guó)際公認(rèn)100%債務(wù)率警戒線的1.42個(gè)百分點(diǎn)。

二財(cái)政支付壓力不斷增大

廣州地區(qū)每年創(chuàng)造的財(cái)政收入大約四分之三上交國(guó)家和省，地方財(cái)政收入有限。今后5年（2010年—2014年）市本級(jí)政府性債務(wù)需償還本息880億元。2010年還本付息額319億元，約占市本級(jí)一般預(yù)算支出380億元的84%。市本級(jí)財(cái)政一年400億元的支出規(guī)模，看似不少，但剔除城建、公共安全、一般公共服務(wù)等必需支出外，用于債務(wù)還本付息的資金其實(shí)不多。據(jù)測(cè)算，廣州的地方政府性償債率為38.96%，超過(guò)國(guó)際公認(rèn)20%償債率警戒線的18.96個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前，廣州正處于國(guó)家中心城市建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，率先加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)幸福廣州的任務(wù)相當(dāng)艱巨。未來(lái)一段時(shí)期，加快城市建設(shè)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生仍然需要巨大投入，預(yù)計(jì)“十二五”期間完成投資約8000億元?？梢灶A(yù)期，廣州財(cái)政償債負(fù)擔(dān)較重，地方債務(wù)的負(fù)擔(dān)仍然會(huì)維持在較高的水平。

三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加大

2009年末全市政府性債務(wù)余額比上年同期增長(zhǎng)59.82%，而2009年全市綜合可用財(cái)力僅增長(zhǎng)14.51%。截止2010年8月，市本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算資金暫付余額已達(dá)346億元，這類暫付項(xiàng)目實(shí)際上是借用財(cái)政資金安排的，也是變相的政府債務(wù)。廣州政府性債務(wù)借新還舊償債率高達(dá)69.76%。這表明廣州有很大一部分償債資金來(lái)源不確定，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 廣州控制地方債務(wù)的規(guī)模的探索

廣州重視加強(qiáng)政府債務(wù)管理，規(guī)范政府舉債行為，重點(diǎn)在五個(gè)方面對(duì)地方政府債務(wù)加大管控力度，進(jìn)行了積極實(shí)踐探索。

一是強(qiáng)化制度建設(shè)。出臺(tái)了《廣州市本級(jí)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目管理辦法》、《廣州市地方政府性債務(wù)管理辦法》等文件，對(duì)加強(qiáng)管理提出了明確指引，作出了具體規(guī)定。

二是開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)市本級(jí)以及各區(qū)、縣級(jí)市和廣州開發(fā)區(qū)、南沙開發(fā)區(qū)的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，對(duì)全市預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支，對(duì)亞組委、亞運(yùn)會(huì)建設(shè)項(xiàng)目、污水治理和河涌綜合整治專項(xiàng)資金開展了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，在2011年對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，規(guī)范資金管理、提升投資效益發(fā)揮了積極作用。

三是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和各部門、各單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違反財(cái)經(jīng)法規(guī)行為的問(wèn)責(zé)，不斷提高各級(jí)政府和各部門、各單位遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)的自覺(jué)性。

四是強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目規(guī)劃。嚴(yán)格遵守科學(xué)、民主、公開的原則，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、項(xiàng)目功能定位與建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃選址、建設(shè)方案、投資估算及資金籌措、效益評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行全面論證，提高投資決策的透明度和科學(xué)性。

五是改革城市建設(shè)投融資體制。成立了七大融資平臺(tái)，加大市場(chǎng)融資力度。同時(shí)，注重舉債方式、債務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)模式的安全性和合理性，對(duì)資金的分配、使用、償還采取了有效監(jiān)管。

3 加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的對(duì)策建議

地方性政府性債務(wù)的成因很多，既有分稅制造成地方財(cái)力不足的原因，也有公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨大投入而地方政府投融資形式單一等原因。當(dāng)務(wù)之急要真正實(shí)現(xiàn)舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源，還應(yīng)在地方政府債務(wù)運(yùn)行中做到“四規(guī)范”。

一是要有規(guī)范的債務(wù)管理制度

要改變“有風(fēng)險(xiǎn)就嚴(yán)打，風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)暴露就放縱”的粗放式管理，制定和完善一整套統(tǒng)一、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度，結(jié)束政府性債務(wù)管理上存在“真空”的歷史，將政府性債務(wù)的舉借、使用、償還、風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督等工作納入依法管理的軌道。明確政府債務(wù)的舉借、使用、償還或者提供擔(dān)保以及對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督管理等各項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理機(jī)制，強(qiáng)化政府有關(guān)部門對(duì)政府債務(wù)的管理，對(duì)提高政府債務(wù)資金使用效益，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于主要由財(cái)政償還的債務(wù)，財(cái)政要在年初預(yù)算中安排一定比例的償債資金，年中新增財(cái)力在安排民生和法定支出后全部用于償還債務(wù)，年末結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金集中50%用于償債，盡早壓減政府性債務(wù)規(guī)模。

二是要有規(guī)范的債務(wù)管理措施

地方政府舉債建設(shè)涉及發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、金融、政府融資平臺(tái)等，因此，要成立專門的政府性債務(wù)決策管理機(jī)構(gòu)并明確管理職能和管理措施：如發(fā)展規(guī)劃部門要研究制定城市發(fā)展規(guī)劃、論證和安排年度投融資和建設(shè)計(jì)劃、研究確定政府投融資平臺(tái)的發(fā)展定位。財(cái)政部門要編制年度債務(wù)收支計(jì)劃，對(duì)全部政府性債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比率等參數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并合理調(diào)度資金確保到期政府性債務(wù)及時(shí)償還。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要規(guī)范信貸管理，對(duì)地方政府融資項(xiàng)目必須嚴(yán)格審核，使融資項(xiàng)目符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用整體規(guī)劃要求，并切實(shí)監(jiān)督貸款單位按規(guī)定用途使用資金，防止債務(wù)資金的挪用和混用現(xiàn)象。要堅(jiān)持量力而行，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，管好新債，化解舊債，從源頭上控制債務(wù)增長(zhǎng)。政府性債務(wù)，必須歸口一個(gè)職能部門（發(fā)改委或者財(cái)政局）審核，力爭(zhēng)將政府性債務(wù)余額控制在市本級(jí)可支配財(cái)力范圍內(nèi)。政府融資平臺(tái)要完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，充實(shí)公司資本金，充分利用有效資產(chǎn)和資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)投資主體多元化，以改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和盈利能力，同時(shí)，融資平臺(tái)還應(yīng)科學(xué)調(diào)度資金、規(guī)范用債行為，最大限度確保債務(wù)資金安全高效運(yùn)行。

三是要有規(guī)范的債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

要建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警，促其嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用資金，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，盡可能減少債務(wù)籌資成本。地方政府性債務(wù)從根本上講是信貸化的財(cái)政資金，應(yīng)將其納入每年同級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的必審內(nèi)容，并列入同級(jí)人大的監(jiān)督范圍。同時(shí)，地方政府的用債情況也是一個(gè)地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展意識(shí)、貫徹落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和重大決策部署、運(yùn)籌能力和控制能力的集中體現(xiàn)，應(yīng)將其列入任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要評(píng)價(jià)內(nèi)容。審計(jì)部門要充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，定期組織開展地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，采取“上審下”和“交叉審”的方式，可以更好地發(fā)揮債務(wù)審計(jì)調(diào)查所要達(dá)到的“摸清情況、分清責(zé)任、提示風(fēng)險(xiǎn)、揭示問(wèn)題、提出建議、落實(shí)整改”的目的要求。監(jiān)察部門要做好政府性債務(wù)清理償還的監(jiān)督工作，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保清理償還工作有序?qū)嵤?/p>

四是要有規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范手段

地方政府既要充分利用舉債這一分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善，又要不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)債務(wù)形成的不同環(huán)節(jié)規(guī)定具體的防范手段，來(lái)規(guī)范政府用債行為。如：在計(jì)劃環(huán)節(jié)，各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展和償債能力合理確定舉債規(guī)模，要將地方政府的債務(wù)率和負(fù)債率分別控制在100%和20%的國(guó)際公認(rèn)的警戒標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，如果突破這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立即向人大、政府報(bào)告。在舉債環(huán)節(jié)，金融監(jiān)管部門要認(rèn)真落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源，切實(shí)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定，凡不符合條件的，金融部門不得發(fā)放貸款。同時(shí)，有關(guān)部門要嚴(yán)把關(guān)口，堅(jiān)決遏止地方融資平臺(tái)通過(guò)粉飾業(yè)績(jī)發(fā)行企業(yè)債券等過(guò)度用債現(xiàn)象。在償債環(huán)節(jié)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立償債資金專戶，每年按照地方政府性債務(wù)總額的一定比例從預(yù)算內(nèi)外安排政府償債準(zhǔn)備金，另外，支持地方融資平臺(tái)發(fā)展，通過(guò)對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源的有效運(yùn)作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來(lái)源。在用債環(huán)節(jié)，審計(jì)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處地方融資平臺(tái)及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務(wù)資金的行為，確保地方政府嚴(yán)格按照項(xiàng)目用途安全、有效使用債務(wù)資金?！?/p>