基于科學(xué)發(fā)展觀視域下的城市化與失地農(nóng)民的保障機(jī)制構(gòu)建

許爾君 袁鳳香

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

基于科學(xué)發(fā)展觀視域下的城市化與失地農(nóng)民的保障機(jī)制構(gòu)建

許爾君 袁鳳香

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

失地農(nóng)民問題是黨的十七屆三中全會(huì)后在推進(jìn)農(nóng)村綜合改革中必須解決好的主要問題之一。隨著我國(guó)城市化與工業(yè)化進(jìn)程步伐的加快，農(nóng)村土地被大面積征用，導(dǎo)致失地農(nóng)民的數(shù)量急劇上升，由于征地制度與失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度存在缺失，使得失地農(nóng)民的生活和生產(chǎn)面臨諸多困境。只有建立相應(yīng)的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，才能從根本上解決這些問題，從而有利于加速建設(shè)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程及維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)。

城市化；失地農(nóng)民；土地征用；保障機(jī)制

黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村綜合改革、解決好失地農(nóng)民問題、加速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等工作作了全面部署。要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，只有加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、城市化發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)，加速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合，打破農(nóng)業(yè)、工業(yè)雙受制約的局面，進(jìn)而締造“雙贏”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是減少農(nóng)民的根本出路，城市化是減少農(nóng)民的唯一途徑，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口、提高農(nóng)民收入水平、改造村落社會(huì)的必由之路。由此可見，農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要。然而，城市化鋪開的過程就是農(nóng)民土地被征用的過程，失地農(nóng)民問題成為城市化中客觀存在的問題?？茖W(xué)、合理地讓農(nóng)民離開土地，不僅是符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的盼求和希望。農(nóng)民離開土地進(jìn)城已經(jīng)成為一種大趨勢(shì)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的要求。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民為工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)做出了巨大的貢獻(xiàn)，包括廉價(jià)勞動(dòng)力、低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品、低償土地等。如今，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來(lái)的效益，是制定失地農(nóng)民保障制度的重要指導(dǎo)思想。失地農(nóng)民問題關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，只有使占人口大多數(shù)的農(nóng)民富裕起來(lái)了，全面小康才有可能真正實(shí)現(xiàn)。

一、城市化趨勢(shì)下失地農(nóng)民增多對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)的影響

失地農(nóng)民是城市化與工業(yè)化的必然產(chǎn)物。隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程加快，失地農(nóng)民的數(shù)量呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)。但是土地資源是人類社會(huì)賴以生存發(fā)展永恒的不可再生的重要資源，土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料和生存發(fā)展的根本保障，隨著城市化與工業(yè)化的加快發(fā)展，又不能把農(nóng)民永恒不變地固定、依賴在土地上，農(nóng)民群體或階層自然要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，伴隨工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而變化。在這一發(fā)展變化過程中，必然形成失地農(nóng)民群體的生存發(fā)展問題。然而，由于我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度存在一定的缺陷，使得我國(guó)失地農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益受到了侵害，同時(shí)又沒有相應(yīng)的社會(huì)保障措施加以保護(hù)，一般而言，農(nóng)民一旦失去了土地資源的所有權(quán)或使用經(jīng)營(yíng)權(quán)，就會(huì)陷入生存發(fā)展危機(jī)。這些近憂遠(yuǎn)慮使得失地農(nóng)民不斷上訪，有的失地農(nóng)民甚至采用集體鬧事這一激進(jìn)方式來(lái)爭(zhēng)取自己的權(quán)益。這些都成為阻礙城市化與工業(yè)化進(jìn)程、阻礙和諧社會(huì)的建設(shè)以及影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

1、征地補(bǔ)償費(fèi)偏低或不到位，難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)

土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民祖祖輩輩靠土地生活著。一旦土地被征用，土地的補(bǔ)償費(fèi)便成了失地農(nóng)民維持生活的保命錢?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。按照通常的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算，征地補(bǔ)償費(fèi)每畝在2萬(wàn)元左右。但對(duì)以土地為生的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這些費(fèi)用難以讓失地農(nóng)民保持以前的生活水平，因?yàn)檫@些農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，很少再經(jīng)營(yíng)其他產(chǎn)業(yè)，基本上以農(nóng)業(yè)的收入維持家庭日常生活。一次性補(bǔ)償只能暫時(shí)緩解農(nóng)民的生活之憂，難以保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。民以食為天，食以地為本。農(nóng)民失去土地后，缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道，也就等于失去了基本的生活資料和社會(huì)保障。大部分失地農(nóng)民已經(jīng)無(wú)地可種，必須自謀出路，尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。而機(jī)會(huì)的不平等致使失地農(nóng)民在就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中難以找到新的、穩(wěn)定的收入渠道。

2、失地農(nóng)民的就業(yè)問題頗多，在競(jìng)爭(zhēng)中難以找到自己的位置

失土農(nóng)民的就業(yè)問題是各地城市化進(jìn)程中都必須面對(duì)的共性問題，也是一個(gè)尚未完全破解的社會(huì)性難題。一是政策不完善，準(zhǔn)備不充分。從各地實(shí)際情況看，有關(guān)失地農(nóng)民就業(yè)方面的政策不僅起步晚，可操作性差，而且多數(shù)是過渡性、單一性的措施，缺少針對(duì)性、指導(dǎo)性、可行性強(qiáng)的配套政策，更沒有從制度層面進(jìn)行設(shè)計(jì)，形成制度框架。二是就業(yè)缺門路，市場(chǎng)不完善。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，相當(dāng)一部分企業(yè)隨著技術(shù)水平和資本密集程度的提高，吸納農(nóng)轉(zhuǎn)非人員崗位減少；另一方面，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)培育滯后于就業(yè)需求，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員了解就業(yè)信息的渠道狹窄，浪費(fèi)了一部分就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，政府鼓勵(lì)自謀職業(yè)、辦企業(yè)、減免稅費(fèi)等一些政策落實(shí)不到位，各部門辦事收費(fèi)多，小額貸款手續(xù)煩雜，也造成了農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力自謀出路難。三是就業(yè)技能差，擇業(yè)觀念落后。失地農(nóng)民多為純農(nóng)業(yè)戶，80%的文化程度為初中以下，他們生老病死、子女讀書結(jié)婚全靠土地，在土地以外的其它工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，特別是40歲以上的農(nóng)民尤為突出，雖然他們過去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好手，但現(xiàn)在田地沒有了，年齡又偏大，激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)難以適應(yīng)。由于失地農(nóng)民是長(zhǎng)期勞作在田間地里，沒有受過好的教育和技能技術(shù)的專業(yè)培訓(xùn)，大部分沒有一技之長(zhǎng)，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外其它基本上不會(huì)，擇業(yè)面窄，加之勞動(dòng)技能較差、勞動(dòng)紀(jì)律松散等因素，因而他們不可能在來(lái)到城市后就直接找到工作，以及盡快適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。有的農(nóng)民失去耕地后，也希望從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，但由于過去主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)投資理財(cái)?shù)闹R(shí)和能力較為有限，面對(duì)變化莫測(cè)的市場(chǎng)，很難為土地補(bǔ)償金尋求到有效的增值渠道。加之他們的擇業(yè)觀念陳舊，高不成，低不就，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)環(huán)境中，無(wú)異就成了游離于現(xiàn)代化勞動(dòng)大軍之外的人員。

3、失地農(nóng)民的社會(huì)保障缺位，抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱

土地對(duì)農(nóng)民具有社會(huì)保障功能，承載著生活保障、提供就業(yè)、直接收益、子孫繼承、土地資產(chǎn)增值等功效。農(nóng)民失去了土地，就喪失了擁有土地帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利。土地被征用后，失地農(nóng)民成了既非農(nóng)民、又非市民、既無(wú)地可耕、又無(wú)其它生活技能、生活無(wú)依靠的邊緣群體，其收入水平呈總體下降趨勢(shì)。除原來(lái)少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到盡快解決，收入明顯下降，然而，農(nóng)民消費(fèi)中的商品性消費(fèi)比重增大，這就意味著相同消費(fèi)量要有更多的支出，生活的消費(fèi)支出就會(huì)有所增長(zhǎng)。有的農(nóng)民對(duì)今后的生活缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，表現(xiàn)出沒有辦法改變現(xiàn)狀和只能聽天由命等低落情緒；由于最低生活保障制度未建立，失地農(nóng)民又大都沒有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，一旦補(bǔ)償金用完了，基本生活費(fèi)就沒有了來(lái)源，這就使得養(yǎng)老保障成為迫切需要解決的問題。而且，農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，失地農(nóng)民特別是中老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，沒有了土地，基本生活已成為迫切需要解決的問題。失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利，但同時(shí)又無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，社會(huì)保障機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4、社會(huì)控制能力相對(duì)減弱，導(dǎo)致道德法制觀念淡薄

失地農(nóng)民的土地被征用后，得到補(bǔ)償金就各自找事做去了，村支部、村委會(huì)因?yàn)榧w土地被征用，該管的事情減少了，加之自己也因?yàn)槭ネ恋乇仨氄沂伦?，這樣，對(duì)村里的事也管得少了。還有的村里沒有了土地，可以尋租的東西沒有了，有些也不愿意“多管閑事”了。于是，村級(jí)管理松散了，基層政權(quán)弱化了，對(duì)失地農(nóng)民的控制能力變得越來(lái)越弱。有的失地農(nóng)民在失去土地后，心理變得不平衡，產(chǎn)生一些逆反心理，再加上閑得沒事做，也容易生出是非。而那些從農(nóng)村社區(qū)走進(jìn)城市社區(qū)的一部分失地農(nóng)民還對(duì)角色轉(zhuǎn)換產(chǎn)生心理抵觸情緒，使得融入城市社區(qū)變得困難。這部分失地農(nóng)民既有實(shí)力走進(jìn)城市，也有想搬遷到城市的愿望，但個(gè)人受傳統(tǒng)思想的影響較大。這部分失地農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村的生活方式比較認(rèn)同，但又不習(xí)慣城市社區(qū)生活的某些方式，他們希望過上那種游離于兩個(gè)社區(qū)之間的生活。同時(shí)他們鄉(xiāng)土觀念較強(qiáng)，懷舊心理嚴(yán)重，不能向前看，總覺得自己原始生活的地方是比較好的選擇。一般情況下，他們很難融入城市社區(qū)生活，較難市民化。因而，有些人法制觀念變?nèi)?，社?huì)責(zé)任感減輕，容易發(fā)生社會(huì)治安問題，對(duì)城郊社區(qū)的穩(wěn)定造成較大的危機(jī)。

5、失地農(nóng)民心理失衡，容易引發(fā)各種社會(huì)矛盾

隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程的加快，最終要落實(shí)到不同的社會(huì)群體、不同的利益主體上。在城市化與工業(yè)化的推進(jìn)中，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題如果不能得到妥善解決，就會(huì)使他們產(chǎn)生挫折感，進(jìn)而導(dǎo)致各種矛盾的積累和激化，如何化解這些社會(huì)矛盾，就成為迫切而重要的問題。失地農(nóng)民失去的土地在城市化中已經(jīng)升值很大，但是，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻相當(dāng)少，他們的生活大多處于貧困的狀態(tài)，眼看著繁華的城市和現(xiàn)代化工廠建立在自己曾經(jīng)耕種的土地上，而自己卻不能享受，甚至連到城市和工廠工作的機(jī)會(huì)都沒有，因此他們心理失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。再加上一些邊緣農(nóng)民懷著對(duì)城市的美好向往想方設(shè)法搬到城郊，和原來(lái)就居住在此的農(nóng)民混住一起形成了人口較為密集的居民區(qū)，這些人血緣關(guān)系較密，日?；?dòng)較多，凝聚力較強(qiáng)，如果沒有安全感與公平感，容易被鼓動(dòng)和組織起來(lái)，引起群體沖突，采取過激行為，這樣，群體性的上訪和動(dòng)亂活動(dòng)就很容易發(fā)生，由此增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，再加上他們對(duì)政府中某些干部的不滿，很容易集體鬧事，這是城市化中最嚴(yán)重的問題。安徽農(nóng)民曾因征地拆遷而上京自焚，另外有部分農(nóng)民因?qū)φ鞯靥幹貌粷M而群體上訪。農(nóng)民群體自身的特點(diǎn)決定了失地安置保障工作必須統(tǒng)籌全局、考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，決不能采取短期行為，簡(jiǎn)單處理了事。

二、城市化趨勢(shì)下解決好失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)性

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程步伐的加快，失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加，目前全國(guó)約有失地農(nóng)民4000萬(wàn)，并以每年約200萬(wàn)人的速度遞增。專家研究結(jié)果顯示：城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，需要征用土地約20萬(wàn)畝，新增加10萬(wàn)左右的失地農(nóng)民。據(jù)此估算，到2030年，我國(guó)失地農(nóng)民將增至1.1億人。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從建設(shè)和諧社會(huì)的基本要求出發(fā)，破解目前失地農(nóng)民面臨的困境，確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，是黨和政府必須面對(duì)的重大課題。

1、解決好失地農(nóng)民問題是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵

黨的十七大報(bào)告在闡述和部署社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)時(shí)明確提出，要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。這是黨中央對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出的新方針和新要求，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民富裕的根本途徑，這為下一步推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。另?yè)?jù)劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)理論，發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的通道可以隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地向城市轉(zhuǎn)移來(lái)完成，農(nóng)民市民化可以帶來(lái)多方面的積極效應(yīng)：一是可以填補(bǔ)簡(jiǎn)單勞動(dòng)力市場(chǎng)的空缺；二是給城市居民進(jìn)一步學(xué)習(xí)、接受教育以提升自己素質(zhì)的壓力；三是農(nóng)民的進(jìn)城壓低工資水平，保證了在勞動(dòng)力成本比較低的情況下維持較高利潤(rùn)來(lái)推進(jìn)、完成工業(yè)化的過程；四是根據(jù)專家推算，每提高1%的城市化，就可增加3.65%的房地產(chǎn)需求，提高1%的人均GDP，拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售總額0.48%。農(nóng)民市民化與產(chǎn)業(yè)向城市集聚過程的統(tǒng)一，是我國(guó)城市化的理想過程。而農(nóng)民市民化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的基本前提，解決好失地農(nóng)民問題是促進(jìn)農(nóng)民市民化、有序推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵。農(nóng)民市民化，就是指一部分有條件的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份的改變，既包括農(nóng)民向市民這種形式上的轉(zhuǎn)變，也包括農(nóng)民意識(shí)、生產(chǎn)方式、生活方式這一本質(zhì)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民市民化的過程就是農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的過程。但是，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，必須以解決好失地農(nóng)民為前提，否則，就無(wú)法融入城市文明。在我國(guó)城市居民存在巨大就業(yè)壓力的情況下，農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移就要求伴隨著產(chǎn)業(yè)向城市的集聚。產(chǎn)業(yè)大量集聚，一方面可以把在其中就業(yè)的農(nóng)民直接帶入城市，實(shí)現(xiàn)離土又離鄉(xiāng)；另一方面又可以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，從而產(chǎn)生對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和第三產(chǎn)業(yè)的需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在二次創(chuàng)業(yè)的過程中，如果能夠把產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、集聚與城市化結(jié)合起來(lái)，就可以推進(jìn)農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，打通城市化的通道。

2、解決好失地農(nóng)民問題是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、能人經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提。農(nóng)業(yè)工業(yè)化，就是指以工業(yè)的生產(chǎn)方式來(lái)改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式從傳統(tǒng)落后的農(nóng)耕方式向現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)的工業(yè)化在我國(guó)也被稱作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)工業(yè)化要涉及土地流轉(zhuǎn)，即需要一種制度保證農(nóng)民的土地使用權(quán)可以作價(jià)，作為一種股權(quán)入股，形成“股田制”或農(nóng)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模集中，從而為實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。在具體經(jīng)營(yíng)方式上，交由能人去經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的徹底改造，從而使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在生產(chǎn)方式上形成一體化，城鄉(xiāng)走向一體化。因此要實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就必須解決好失地農(nóng)民的后顧之憂，以農(nóng)民市民化為前提條件，即大批農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。一些仍然滯留在農(nóng)村的農(nóng)民大部分變成農(nóng)場(chǎng)里的工人。在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件下，可以實(shí)現(xiàn)按勞分配和按股分配的結(jié)合，不直接參與勞動(dòng)的人可以靠土地使用權(quán)入股獲得收入來(lái)維持基本的生存需要。

3、解決好失地農(nóng)民問題是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求

科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)內(nèi)涵，就是要以人為本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。黨的十七大報(bào)告把“社會(huì)就業(yè)更加充分，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，提出要繼續(xù)以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。這充分表明，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障工作將是我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要著力點(diǎn)，同時(shí)這也為做好新時(shí)期失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障工作指明了方向，提出了新的更高要求。目前，我國(guó)正處于農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的加速期，失地農(nóng)民再就業(yè)問題尚未完全解決，就業(yè)再就業(yè)壓力非常集中；社會(huì)保障方面，隨著老齡化、城市化和就業(yè)方式的多樣化，社會(huì)保障覆蓋范圍比較窄，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低，農(nóng)民工、失地農(nóng)民的社會(huì)保障等問題日漸突出。做好失地農(nóng)民的勞動(dòng)保障工作，解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的就業(yè)再就業(yè)、社會(huì)保障、勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)等問題，是以人為本的直接體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)和諧的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、城市化趨勢(shì)下構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”。這為今后推進(jìn)失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)指明了方向。我們只有按照《決定》要求，以切實(shí)保護(hù)耕地和切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益為目標(biāo)，在失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，以解決他們的社會(huì)保障問題。

1、構(gòu)建合理的征地補(bǔ)償和利益分享保障機(jī)制

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段，在征地補(bǔ)償過程中，將被征地農(nóng)民由“利益受損者變?yōu)榈美摺?。因此，要尋找政府、失地農(nóng)民和征地主體利益的最佳結(jié)合點(diǎn)，建立一個(gè)科學(xué)合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。一是明確征地范圍，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。一方面，要嚴(yán)格區(qū)分公益目的和商業(yè)目的，基于商業(yè)目的不得行使征收（用）權(quán)。對(duì)出于公共利益目的征地，要嚴(yán)格把握公共利益標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)非公益性用地，應(yīng)該允許農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)民與用地者之間的交易談判獲取補(bǔ)償。另一方面，完善征地程序，擴(kuò)大集體和農(nóng)民參與的范圍和程度，讓集體和農(nóng)民的參與貫穿征地的全過程。通過擴(kuò)大征地公告范圍，實(shí)行征地聽證制度，使土地征收利害關(guān)系人享有廣泛的參與、知情和發(fā)表意見的權(quán)利。征地公告的范圍不局限于征地用途和位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，還可以擴(kuò)大到每家每戶的具體補(bǔ)償金額等；公告的方式包括布告、報(bào)紙、電視等多種方式。二是要逐步提高土地征用的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府、各個(gè)部門在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，按照《土地管理法》，嚴(yán)格把住標(biāo)準(zhǔn)關(guān)。要引入市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)土地補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，以確定新的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。就是這新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后還應(yīng)逐步調(diào)升。政府還要通過壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，適當(dāng)降低稅、費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益分配比例。在土地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失及地面附著物外，還要增加農(nóng)民在土地正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的價(jià)格損失，以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失。三是研究實(shí)施分類征占補(bǔ)償辦法。兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征占主體和農(nóng)民利益：①對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地、水庫(kù)等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；②對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如有收益權(quán)的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場(chǎng)、污水及自來(lái)水廠等），除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅、商品市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)、水廠產(chǎn)權(quán)或股權(quán)分紅等），避免土地被“買斷式”的征占；③對(duì)開發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，逐步直接參與市場(chǎng)交易。四是為集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施預(yù)留地開發(fā)。集體組織承擔(dān)著大量的社會(huì)公益性事業(yè)，是征地補(bǔ)償安置工作的工作主體。現(xiàn)行的征地政策，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織沒有實(shí)際補(bǔ)償，在一定程度上影響和削弱了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要采取預(yù)留地安置辦法，為被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民提供自主發(fā)展的空間。政府要成立專門的機(jī)構(gòu)代辦此事，最好是誰(shuí)征地誰(shuí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)辦理。在具體的政策上要改變用地性質(zhì)的單一性，由單一的公建用地變更為商住用地，土地可以協(xié)議(或公開)出讓給村民(或村民與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā))，土地出讓金全額返還給村民。減化報(bào)建手續(xù)，報(bào)建規(guī)費(fèi)政策性部分全免，對(duì)開發(fā)商開發(fā)的部分先征收，再將所收費(fèi)用返還給村小組，對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織(或村民)自留的門面、房屋辦理房產(chǎn)證時(shí)免收各種稅費(fèi)。同時(shí)，在門面的分配上，也可以考慮給失地農(nóng)民中的特困戶安排一些地段中等以上的門面，使其可以收取租金或者自己經(jīng)營(yíng)的方式獲得一份保障?？梢杂脗蚬蓹?quán)方式補(bǔ)償失地農(nóng)民，逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的新模式。五是要加快“城中村”農(nóng)民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設(shè)村民公寓為契機(jī)，將“城中村”改造納入城市總體規(guī)劃之中，按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級(jí)管理體制協(xié)調(diào)起來(lái)，在確保土地補(bǔ)償金及時(shí)到位的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，積極探索經(jīng)營(yíng)土地補(bǔ)償金的路子，讓“死”錢變“活”，“少”錢變“多”，實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償金的不斷增值，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)奔小康的目標(biāo)。

2、構(gòu)建基本的醫(yī)療及養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制

構(gòu)建基本的醫(yī)療及養(yǎng)老社會(huì)保障體系是維護(hù)和提高勞動(dòng)者基本權(quán)益和基本生活、解除其后顧之憂、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要舉措。為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延置社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)的問題，在目前農(nóng)村社保尚未立法、且社保制度建設(shè)基本空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，建立面向失地農(nóng)民的特殊社會(huì)保障。一是要建立基本的生活保障型制度。鑒于失地農(nóng)民問題相對(duì)復(fù)雜，應(yīng)在目前農(nóng)村社保尚未立法、且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接?？杀局驖u進(jìn)、不斷提高、逐步到位的原則，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，按照先醫(yī)療保險(xiǎn)、后養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的次序穩(wěn)步推進(jìn)。采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導(dǎo)引、管理指引”的方法，大力推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療，積極組織失地農(nóng)民自愿參保，有效解決“因病致貧、因病返貧”問題。二是要建立基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)型制度，即要參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法設(shè)立制度。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的機(jī)制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟(jì)組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實(shí)行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)；鑒于目前農(nóng)民理財(cái)能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出部分資金，購(gòu)買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是建立健康儲(chǔ)蓄賬戶制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如泰國(guó)的“健康卡”制度，針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)，國(guó)家可以給每個(gè)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工建立社會(huì)保障終身儲(chǔ)蓄賬號(hào)。政府勞動(dòng)和社會(huì)保障部門與公安戶籍、銀行、工商、稅務(wù)等部門進(jìn)行信息共享，建立勞動(dòng)者個(gè)人終身保險(xiǎn)賬號(hào)，形成全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)。四是建立基本的社會(huì)保障基金制度。為了保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存發(fā)展，設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，有助于降低他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須多渠道籌集失地農(nóng)民社會(huì)保障資金。①政府統(tǒng)籌。公共事業(yè)征用土地，則由政府從土地轉(zhuǎn)用后所獲取的巨額增值收益中提出部分資金，用來(lái)建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障），另外，由政府一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)（包括住房、生活補(bǔ)貼等等）。②失地農(nóng)民社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)收入以及慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)等。③中央政府和地方政府為失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的財(cái)政撥款。④農(nóng)民自籌資金。農(nóng)民自籌資金進(jìn)入農(nóng)民社保基金個(gè)人賬戶，采取量力而行、自愿存儲(chǔ)的方式，并給予一定利率上的優(yōu)惠。⑤未來(lái)發(fā)展的一個(gè)重要方向——開征社會(huì)保障稅。

3、構(gòu)建失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障機(jī)制

建立健全為失地農(nóng)民勞動(dòng)力就業(yè)所需的教育和培訓(xùn)體系。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)、農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，廣大農(nóng)民所受教育程度較低，綜合素質(zhì)較差，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力較弱。農(nóng)民失去土地后，他們?cè)谏鐣?huì)上競(jìng)爭(zhēng)能力低，面臨著極大的風(fēng)險(xiǎn)。就城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、國(guó)家支持“三農(nóng)”而言，在不斷提高失地農(nóng)民的就業(yè)率方面，各級(jí)政府應(yīng)探索多種多樣、切實(shí)有效的免費(fèi)教育和培訓(xùn)方式，逐步形成一個(gè)較完善的體系，不斷保證失地勞動(dòng)力在就業(yè)道路上獲取及時(shí)有效的就業(yè)新知識(shí)、新技能，使失地農(nóng)民也過上小康生活。對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)的失地農(nóng)民要由政府勞動(dòng)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，要從以下幾個(gè)方面著手：一是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。要加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)的能力。另外，失地農(nóng)民賣了土地進(jìn)城后還不是真正意義上的“城市人”，在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)的同時(shí)，還要對(duì)失地農(nóng)民加強(qiáng)城市知識(shí)的教育，使其進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換。失地農(nóng)民在身份向“城市人”轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也要在生活習(xí)慣、思維觀念等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。農(nóng)村的生活方式是不能適應(yīng)城市的生活方式的，必然會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民的生活由于差異而發(fā)生障礙。在加強(qiáng)失地農(nóng)民的培訓(xùn)時(shí)，還應(yīng)對(duì)其他農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)榻裉斓挠械剞r(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出?？?，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，以黨校、職校、鄉(xiāng)職教中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開展免費(fèi)培訓(xùn)。二是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，必然引起教育體制的變革，教育只有主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，教育的發(fā)展才會(huì)有動(dòng)力和活力。要對(duì)失地農(nóng)民及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)，使他們能夠盡快適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的就業(yè)要求。三是要把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。要加大失地農(nóng)民培訓(xùn)的宣傳力度，以調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民接受培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性。把失地農(nóng)民的培訓(xùn)納入城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)體系，實(shí)行訂單式培訓(xùn)，對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)。充分發(fā)揮勞動(dòng)保障、農(nóng)委、社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)部門和行業(yè)現(xiàn)有培訓(xùn)基地的作用，支持企業(yè)崗前培訓(xùn)和民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)。建議實(shí)行“再就業(yè)培訓(xùn)券”，失地農(nóng)民被規(guī)劃征地或?qū)嶋H已被征地即發(fā)給培訓(xùn)券，獲得免費(fèi)培訓(xùn)的權(quán)利。培訓(xùn)單位則可憑培訓(xùn)券從政府那里獲得培訓(xùn)補(bǔ)貼，受培訓(xùn)人員比照城市失業(yè)人員可獲得培訓(xùn)補(bǔ)助費(fèi)。

4、構(gòu)建失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)新保障機(jī)制

農(nóng)民城市化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源、加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對(duì)開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是制定優(yōu)惠政策。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。凡具有就業(yè)愿望和能力且在國(guó)家法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的本地農(nóng)村富余勞動(dòng)力，統(tǒng)一發(fā)給《就業(yè)登記證》，進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)求職。鼓勵(lì)征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)應(yīng)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼等優(yōu)惠，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。三是建立健全人力資源就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道勞動(dòng)力管理服務(wù)站和村委會(huì)“三位一體”的勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民就業(yè)搭建服務(wù)平臺(tái)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限，取消對(duì)土地被征用勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制。四是鼓勵(lì)支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。要制定和完善關(guān)于鼓勵(lì)支持個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民通過靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。建議把失地農(nóng)民的就業(yè)納入下崗工人再就業(yè)工程范疇，享受工商、稅收、貸款、場(chǎng)地、用電等方面的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，使他們也象下崗工人一樣能得到政府實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)扶持。應(yīng)多層次地對(duì)一時(shí)找不到創(chuàng)業(yè)門路的失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，讓他們找到自己的創(chuàng)業(yè)支點(diǎn)。

5、構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理及收益分配保障機(jī)制

在農(nóng)民市民化過程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好歷史遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、?？顚Ｓ?，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。對(duì)于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時(shí)，可按村集體資產(chǎn)的多少進(jìn)行分類改革：①資產(chǎn)總量大、集體企業(yè)多、收入較穩(wěn)定的村，應(yīng)進(jìn)行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無(wú)企業(yè)、收入不穩(wěn)定的村，可進(jìn)行資產(chǎn)托管、入股投資，量化到人；③資產(chǎn)較少的村，應(yīng)優(yōu)先用于為村民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)股份制改革后的集體資產(chǎn)的管理，集體資產(chǎn)主要投資于風(fēng)險(xiǎn)小、收入回報(bào)穩(wěn)定的第三產(chǎn)業(yè)，其收入除用于發(fā)展再生產(chǎn)外，應(yīng)主要用于社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和股民福利事業(yè)建設(shè)。二是適時(shí)組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實(shí)行股份合作制改造，允許其成為法人實(shí)體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來(lái)源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評(píng)估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會(huì)化?？山梃b有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動(dòng)員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織。并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個(gè)村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；以及實(shí)行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

6、構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助保障機(jī)制

法律援助是一項(xiàng)保障社會(huì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的重要工作。失地農(nóng)民是一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的利益受到侵害時(shí)，往往沒有能力運(yùn)用行政救濟(jì)途徑所需的各種成本（包括金錢、時(shí)間、精力、相關(guān)法律知識(shí)等）?！胺擅媲叭巳似降取钡膽椃ㄔ瓌t首先要求失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)不能因經(jīng)濟(jì)狀況而受到影響?！拔镔|(zhì)財(cái)富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別”，這就要求建立社會(huì)保障體系時(shí)必須為失地農(nóng)民提供法律援助。法律援助是社會(huì)弱者接近法律、實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)權(quán)的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式，以確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)具有平等的接近法律、尋求保護(hù)的能力。近幾年，盡管從中央到地方各級(jí)政府連續(xù)出臺(tái)并實(shí)施了多項(xiàng)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律、法規(guī)、政策和措施，但從總體上看，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益問題還沒有得到有效解決，它將是我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的歷史任務(wù)。為此，一是要應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，它是保護(hù)農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的總的法律規(guī)范。目前制定這部特殊時(shí)期的特殊法律具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，如能出臺(tái)一項(xiàng)好的《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，將大大增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)民借助國(guó)家法律實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)的能力，使農(nóng)民的維權(quán)行動(dòng)納入法制化的軌道，降低農(nóng)民在法律缺失狀態(tài)下發(fā)生對(duì)抗性行為的頻率，從而有利于農(nóng)村政治穩(wěn)定。建立健全農(nóng)村最低生活保障制度。二是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，逐步將農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及平等參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利納入法律保障范圍。重視加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的法律知識(shí)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)幫助進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民適應(yīng)新的生活和工作環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的能力。解決好失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，維系農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安。三是用人單位招用失地農(nóng)民必須簽訂勞動(dòng)合同，并嚴(yán)格履行合同規(guī)定條款，建立和諧穩(wěn)定的勞資關(guān)系。用人單位要按合同規(guī)定給農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)，按時(shí)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不得降低繳費(fèi)門檻，損害失地農(nóng)民的合法利益；要完善現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，使失地農(nóng)民能與城鎮(zhèn)職工一樣實(shí)現(xiàn)“不論你在那里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)接著算”；用人單位要按時(shí)支付農(nóng)民工的工資，嚴(yán)厲處罰無(wú)故拖欠和克扣農(nóng)民工工資的行為，確保農(nóng)民工的工資按時(shí)足額支付；要加大對(duì)非法職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的打擊力度，對(duì)從事坑蒙拐騙的非法職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)要依法予以堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。四是要積極推進(jìn)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的法律援助。幫助農(nóng)民維護(hù)自己的合法權(quán)益，健全縣、鄉(xiāng)法律等仲裁機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供以仲裁和調(diào)解手段為主的法律服務(wù)。

[1]高勇.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題探討[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2004,(1).

[2]楊翠迎.失地農(nóng)民基本生活保障制度建設(shè)的實(shí)踐與思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2004,(6).

[3]常進(jìn)雄.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民合理利益保障研究[J].中國(guó)軟科學(xué),2004,(3).

[4]杜洪梅.城市化進(jìn)程中城郊農(nóng)民融入城市社會(huì)問題研究[J].社會(huì)科學(xué),2004,(7).

[5]趙錫斌,溫興琦,龍長(zhǎng)會(huì).城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保障問題研究[J].中國(guó)軟科學(xué),2003,(8).

[6]中共中央.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》［M］.北京:人民出版社,2008.10.

D632.1

A

1671-5136（2011） 01-0023-06

2011-02-13

許爾君（1957-），男，甘肅民勤人，甘肅省社會(huì)科學(xué)院工作。研究方向：黨建、政治理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究；

袁鳳香（1964-），女，甘肅涼州人，甘肅省社會(huì)科學(xué)院工作。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究。