美國(guó)跨流域調(diào)水管理借鑒

劉 強(qiáng)，唐純喜，桑連海

（長(zhǎng)江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，武漢 430010）

美國(guó)跨流域調(diào)水管理借鑒

劉 強(qiáng)，唐純喜，桑連海

（長(zhǎng)江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，武漢 430010）

我國(guó)還處于跨流域調(diào)水管理的初期階段，跨流域調(diào)水的法律法規(guī)不健全，管理制度與機(jī)制不完善，迫切需要制定相關(guān)的管理辦法。美國(guó)是世界上跨流域調(diào)水管理措施和經(jīng)驗(yàn)較為全面和豐富的國(guó)家，參考了美國(guó)學(xué)術(shù)委員會(huì)的跨流域調(diào)水推薦法案報(bào)告和美國(guó)東部5個(gè)州跨流域調(diào)水法令的相關(guān)管理措施，結(jié)合我國(guó)水資源管理現(xiàn)狀特點(diǎn)，提出了我國(guó)在跨流域調(diào)水管理中需要加強(qiáng)的有關(guān)措施。

跨流域調(diào)水；水資源管理；水權(quán)制度

1 概 述

跨流域調(diào)水已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國(guó)水資源配置的一項(xiàng)重要措施，其主要原因可概括為：①隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求量的增加，本流域水資源已經(jīng)不能滿足需要，并成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素；②世界各地都不同程度的存在水資源分布不均的問(wèn)題，人類(lèi)活動(dòng)重心區(qū)域與水資源布局不相匹配。例如：非洲雖然有一半面積年平均降水在500 mm以下，但剛果盆地和幾內(nèi)亞海灣沿岸一帶年降水量卻超過(guò)1 500 mm；美國(guó)東部濕潤(rùn)，水資源較豐富，西部干早，年降水量多在550 mm以下，其中有的地區(qū)不足100 mm；我國(guó)東南沿海和西藏東部濕潤(rùn)，年降水多在1 000～2 000 mm，西北地區(qū)干旱，平均年降水量只有164 mm。因此實(shí)施跨流域調(diào)水就自然成為人類(lèi)重新分配水資源、緩解缺水地區(qū)供需矛盾的主要途徑，并引起國(guó)際社會(huì)的廣泛重視。與之相應(yīng)，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也提供了滿足這種需求的可能，這是自20世紀(jì)以來(lái)在世界各國(guó)調(diào)水工程不斷增加和規(guī)模變大的主要原因。

改革開(kāi)放以來(lái)，為解決缺水城市和地區(qū)的水資源緊張狀況，我國(guó)修建了20多座大型跨流域調(diào)水工程，目前跨流域調(diào)水已經(jīng)成為我國(guó)水資源配置的一項(xiàng)重要措施，從國(guó)家的宏觀水資源配置戰(zhàn)略，到地方局部區(qū)域的水資源配置，跨流域調(diào)水發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但是我國(guó)目前跨流域調(diào)水的法律法規(guī)還不健全，跨流域調(diào)水的水資源管理缺位，管理制度與機(jī)制不完善［1－3］。美國(guó)的跨流域調(diào)水管理法律體系與管理措施是當(dāng)今世界上最成熟和完備的國(guó)家之一，其管理經(jīng)驗(yàn)和措施對(duì)我國(guó)跨流域調(diào)水管理具有重要的借鑒意義。

2 美國(guó)跨流域調(diào)水管理體系

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，水資源屬州所有，聯(lián)邦政府沒(méi)有統(tǒng)一的水資源管理法律，管理行為以州立法和州際協(xié)議為準(zhǔn)繩。對(duì)于跨流域調(diào)水工程的建設(shè)和管理，聯(lián)邦級(jí)的跨流域調(diào)水工程主要是通過(guò)聯(lián)邦保留權(quán)或聯(lián)邦特權(quán)與州政府協(xié)商達(dá)成，此外聯(lián)邦政府可以協(xié)調(diào)制定并監(jiān)督執(zhí)行跨州級(jí)調(diào)水工程。由于聯(lián)邦政府沒(méi)有統(tǒng)一的水資源管理法律，聯(lián)邦級(jí)的跨流域調(diào)水工程管理通常需要制定專(zhuān)門(mén)的立法。美國(guó)以州內(nèi)跨流域調(diào)水工程居多，許多州都制定了專(zhuān)門(mén)的跨流域調(diào)水管理法令，對(duì)州內(nèi)跨流域調(diào)水進(jìn)行統(tǒng)一管理，聯(lián)邦政府對(duì)這些調(diào)水工程的管理基本上沒(méi)有控制權(quán)。但是這并不意味著聯(lián)邦政府不能介入管理，根據(jù)憲法，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定水資源管理的總體政策和規(guī)章，由州負(fù)責(zé)實(shí)施。州政府必須遵循聯(lián)邦政府制定的法律文件和政策，主要包括：《清潔水計(jì)劃》、《安全飲用水法》、《瀕危物種法》等法律以及日最大負(fù)荷總量限制、水質(zhì)管理規(guī)劃、非點(diǎn)源控制計(jì)劃、公眾參與政策等一系列重要的政策措施，州政府也可以據(jù)此制訂更加嚴(yán)格的法律文件和政策。

美國(guó)聯(lián)邦級(jí)別的跨流域調(diào)水管理法令是針對(duì)單項(xiàng)調(diào)水工程，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)缺乏制定國(guó)家層面管理辦法的參考價(jià)值。但是州政府制定的跨流域調(diào)水法令具有普遍性，對(duì)我國(guó)跨流域調(diào)水管理辦法的制定具有很高的參考價(jià)值。美國(guó)的許多州已經(jīng)頒布了跨流域調(diào)水法規(guī)，規(guī)定跨流域調(diào)水必須得到州頒發(fā)的許可證［4－6］。雖然每個(gè)州頒發(fā)許可證的依據(jù)有所不同，但都需要保證跨流域調(diào)水與公眾利益一致。在已經(jīng)進(jìn)行這項(xiàng)工作的東部5個(gè)州中，有4個(gè)州位于東南部，即佛羅里達(dá)州、佐治亞州、肯塔基州和南卡羅來(lái)納州。其中，南卡羅來(lái)納州的跨流域調(diào)水法規(guī)被公認(rèn)為是最全面的。

3 美國(guó)跨流域調(diào)水推薦法案報(bào)告及州法令主要內(nèi)容

3.1 推薦法案報(bào)告主要內(nèi)容

美國(guó)3個(gè)委員會(huì)機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦委員會(huì)、國(guó)家專(zhuān)業(yè)組織機(jī)構(gòu)、佐治亞州委員會(huì)，先后發(fā)布了跨流域調(diào)水法案報(bào)告①S.R.142，146th Gen.Assem.，Reg.Sess.（Ga.2001），available at http：／／www.legis.state.ga.us／。旨在對(duì)美國(guó)各州在制定跨流域調(diào)水法案過(guò)程中參考借鑒相關(guān)內(nèi)容。這些推薦的報(bào)告包括1973年的國(guó)家水資源委員會(huì)法案報(bào)告；美國(guó)土木工程學(xué)會(huì)（ASCE）水管理標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)ASCE／EWRI40－03標(biāo)準(zhǔn)：河岸水管理準(zhǔn)則；以及2002年佐治亞聯(lián)合學(xué)術(shù)委員會(huì)法案報(bào)告②Regulated Riparian ModelWater Code：ASCE／EWRIStandard 40－03（Am.Soc’y of Civil Eng’rs2004）hereinafter ASCE／EWRIStandard 40－03。

2002年，“佐治亞聯(lián)合大會(huì)”建立了佐治亞聯(lián)合水計(jì)劃綜合研究委員會(huì)（Georgia Joint Comprehensive Water Plan Study Committee，“JSC”）①，聯(lián)合大會(huì)委托JSC編制推薦規(guī)范。JSC在“佐治亞法”當(dāng)中推薦了許多跨流域調(diào)水管理政策，建議佐治亞采取的基本政策是“通過(guò)對(duì)跨流域調(diào)水的管理實(shí)現(xiàn)保護(hù)水源區(qū)和受水區(qū)流域的合理用水需求”。JSC推薦法案主要內(nèi)容可歸納為：

（1）提出了跨流域調(diào)水實(shí)施需要考慮的眾多影響因素，特別針對(duì)水源區(qū)影響評(píng)價(jià)和保護(hù)提出了大量需要考慮的因素；

（2）工程的實(shí)施需要與各地政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商；

（3）所有受到跨流域調(diào)水影響的其他流域都必須有決策過(guò)程的發(fā)言權(quán)；

（4）將地表水與地下水之間的相互關(guān)系作為評(píng)價(jià)的內(nèi)容之一；

（5）指出對(duì)水源區(qū)流域的累積影響是一項(xiàng)很重要的影響評(píng)價(jià)因素；

（6）建議跨流域調(diào)水范圍不能超過(guò)2個(gè)縣，“除非滿足非常嚴(yán)格管理要求，這樣的跨流域調(diào)水是臨時(shí)性的或短期的”；

（7）跨流域調(diào)水工程的審批部門(mén)在特殊情況下（如干旱）應(yīng)具有要求業(yè)主單位減少調(diào)水甚至停止調(diào)水的權(quán)利；

（8）調(diào)水工程未消耗的水量，經(jīng)可行性分析，需要返還到水源區(qū)流域；

（9）接受跨流域調(diào)水的用水戶應(yīng)實(shí)施節(jié)水措施，并且需要證明沒(méi)有其他更好的替代措施。此外，JSC還提出聲明：在跨流域調(diào)水的新建或改（擴(kuò)）建申請(qǐng)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)應(yīng)同時(shí)考慮水源區(qū)和受水區(qū)現(xiàn)狀及未來(lái)的水資源需求，并全面考慮調(diào)水對(duì)水源區(qū)的社區(qū)可能造成的影響，包括環(huán)境影響，社會(huì)影響，經(jīng)濟(jì)損失，以及財(cái)產(chǎn)貶值，人口下降等。

美國(guó)國(guó)家水資源委員會(huì)提供美國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)水問(wèn)題發(fā)展規(guī)劃，1973年的報(bào)告涉及到了跨流域調(diào)水評(píng)價(jià)的有關(guān)內(nèi)容，提出調(diào)水應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其特定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，評(píng)價(jià)跨流域調(diào)水是否是最小成本的水供應(yīng)措施；評(píng)價(jià)水資源的使用價(jià)值在受水區(qū)是否超出了水源區(qū)的使用價(jià)值。在水源區(qū)保護(hù)方面，報(bào)告更加關(guān)注社區(qū)的需求評(píng)價(jià)，而對(duì)于個(gè)人的影響評(píng)價(jià)較少。同時(shí)要求調(diào)水要與未來(lái)水資源發(fā)展需求相聯(lián)系，建立未來(lái)水資源發(fā)展需求的保護(hù)措施。

ASCE在1997年發(fā)布了河岸水管理準(zhǔn)則報(bào)告，該報(bào)告的目的是促進(jìn)各州政府立法并采納該標(biāo)準(zhǔn)以解決競(jìng)爭(zhēng)性用水中的水權(quán)分配和其他用水沖突。ASCE準(zhǔn)則建議采用政策措施，通過(guò)制定跨流域調(diào)水規(guī)則來(lái)保護(hù)水源區(qū)流域合理用水需求，除了發(fā)放取水許可證以滿足通常的要求以外，針對(duì)跨流域調(diào)水還應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 美國(guó)各州跨流域調(diào)水法令基本內(nèi)容與重點(diǎn)內(nèi)容

3.2.1 基本內(nèi)容

由于推薦法案報(bào)告對(duì)跨流域調(diào)水管理的指導(dǎo)作用（特別是JSC推薦法令），美國(guó)各州制訂的跨流域調(diào)水法令內(nèi)容大體上是一致的。筆者綜合分析了東部5個(gè)州，特別是南卡羅來(lái)納州與田納西州跨流域調(diào)水法令，基本內(nèi)容可分為9個(gè)方面。

（1）公眾參與：提供利益相關(guān)者參與跨流域調(diào)水審批的一系列程序和制度安排。例如公告的發(fā)布形式、程序、內(nèi)容、時(shí)間，以及公眾參與的手段、方式等內(nèi)容。

（2）許可審查：在美國(guó)各州制定的跨流域調(diào)水法令當(dāng)中，都制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)作為審查機(jī)關(guān)審批的參考依據(jù)。除此之外，審查機(jī)關(guān)還需要綜合考慮公共機(jī)構(gòu)、受影響人群和公眾提供的意見(jiàn)以及審批機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)水工程的質(zhì)詢(xún)成果，才能最終決定是否應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)項(xiàng)目的許可申請(qǐng)。美國(guó)有專(zhuān)門(mén)的跨流域調(diào)水評(píng)價(jià)機(jī)制，該機(jī)制類(lèi)似于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并且還通過(guò)立法來(lái)保證該評(píng)價(jià)機(jī)制具有足夠的資金保障。通常的評(píng)價(jià)方式是由受水方資助，通過(guò)州政府或沒(méi)有利害關(guān)系的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)①Stephen E.Draper Sharing Water Through Interbasin Transfer and Basin of Origin Protection in Georgia：Issues for Evaluation in Comprehensive State Water Planning for Georgia’s SurfaceWater Rivers and Groundwater Aquifers.Available at：http：／／www.uga.edu／water／GWRC／Papers／DraperS% 20paper%20IBT%20April%2014.pdf。

（3）業(yè)主單位應(yīng)遵循的有關(guān)規(guī)定：當(dāng)水源流域的瞬時(shí)流量值等于或小于特定值時(shí)，應(yīng)按審批部門(mén)的要求減少或停止調(diào)水；應(yīng)遵循流量監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝、維護(hù)和應(yīng)用等有關(guān)要求；應(yīng)建立調(diào)水活動(dòng)的報(bào)告機(jī)制；應(yīng)遵循政府緊急需求條件下的調(diào)水調(diào)整；審批機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定可修改、暫扣或吊銷(xiāo)調(diào)水許可等等。

（4）許可管理：跨流域調(diào)水管理均需頒發(fā)許可證，由州政府指定的部門(mén)進(jìn)行審批和管理。主要包括許可申請(qǐng)、許可變更、許可暫?；驈U除、許可更新、許可轉(zhuǎn)移。此外還包括許可的其他一些規(guī)范或說(shuō)明規(guī)定，包括許可標(biāo)準(zhǔn)、許可說(shuō)明、許可時(shí)限等。

（5）聽(tīng)證會(huì)：明確聽(tīng)證會(huì)的組織方式、程序以及費(fèi)用等相關(guān)內(nèi)容。通常聽(tīng)證會(huì)在兩種情況下舉行，第一，任何個(gè)體或團(tuán)體認(rèn)為批準(zhǔn)或否決某項(xiàng)調(diào)水許可會(huì)損害自己的利益，都有權(quán)在許可決定前，向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng)參加聽(tīng)證會(huì)；第二，許可證在變更、暫停、廢除過(guò)程中，將給持證人一次聽(tīng)證的權(quán)利。

（6）強(qiáng)制措施及處罰：美國(guó)各州對(duì)違反調(diào)水有關(guān)規(guī)定的處罰都非常嚴(yán)厲。例如，田納西州對(duì)于違反有關(guān)規(guī)定的持證人以每天每條違反行為10 000美元的處罰。

（7）年度評(píng)審：檢查持證人的歷史引水或抽水記錄，以確定是否額外增加了調(diào)水量。并可以建立專(zhuān)門(mén)的組織形式進(jìn)行年度評(píng)審。

（8）補(bǔ)償機(jī)制：是指財(cái)政補(bǔ)償，即受水區(qū)作為受益方對(duì)水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆N類(lèi)有多種，一種潛在方式是支付給專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償包括由調(diào)水造成的直接財(cái)政損失，以及由水量損失而引起的其他成本費(fèi)用，例如為達(dá)到“總最大日負(fù)載”（TMDL）標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目投入成本等。得克薩斯州議會(huì)提出的一項(xiàng)倡議，要求以2美元每英畝英尺每天付款，每年付給州跨流域調(diào)水專(zhuān)款。另一種補(bǔ)償方法是共享受水方經(jīng)濟(jì)收益，通過(guò)股份比例支付。

（9）其他：調(diào)水法令涉及的其他一些程序或管理措施，例如對(duì)許可申請(qǐng)書(shū)應(yīng)包含的相關(guān)信息、許可申請(qǐng)費(fèi)、利益損害方的法律訴訟等內(nèi)容。

3.2.2 重點(diǎn)內(nèi)容

美國(guó)跨流域調(diào)水法令的內(nèi)容覆蓋面很廣，包括了水資源保護(hù)與評(píng)價(jià)、公示及公眾參與機(jī)制、聽(tīng)證機(jī)制、處罰措施、監(jiān)督審查措施以及許可管理程序等內(nèi)容。其中水源區(qū)保護(hù)及評(píng)價(jià)、公示及公眾參與機(jī)制為重點(diǎn)內(nèi)容。

3.2.2.1 水資源保護(hù)及評(píng)價(jià)

美國(guó)各州頒布的跨流域調(diào)水法令以及學(xué)術(shù)委員會(huì)推薦法令報(bào)告當(dāng)中都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了水資源保護(hù)及評(píng)價(jià)的有關(guān)內(nèi)容，并制定了清單列表，作為各州頒布許可的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)之一，可分為以下幾個(gè)方面：

（1）水源區(qū)評(píng)價(jià)。主要內(nèi)容包括：①水源區(qū)流量評(píng)價(jià)，特別是枯水期流量評(píng)價(jià)；②注：返水方案是指受水區(qū)流域返還所有未消耗的水資源給水源區(qū)流域水質(zhì)情況評(píng)價(jià)；③現(xiàn)狀及未來(lái)水資源利用影響評(píng)價(jià)；④對(duì)生態(tài)、環(huán)境、娛樂(lè)及美學(xué)的影響評(píng)價(jià)；⑤應(yīng)對(duì)緊急情況（如干旱）的有效性評(píng)價(jià)；⑥返水方案可行性評(píng)價(jià)②；⑦地表水與地下水的聯(lián)系及調(diào)水影響評(píng)價(jià)；⑧州際間用水影響評(píng)價(jià)。

（2）調(diào)水工程及受水區(qū)評(píng)價(jià)。主要包括：①用水需求評(píng)價(jià)；②調(diào)水的性質(zhì)評(píng)價(jià)；③調(diào)水影響評(píng)價(jià)（主要為收益評(píng)價(jià)）；④申請(qǐng)人保障許可要求的能力評(píng)價(jià)；⑤水資源節(jié)約與保護(hù)評(píng)價(jià)。

（3）調(diào)水限制條件。主要包括：①調(diào)水不得對(duì)公眾健康及福利產(chǎn)生不利影響；②制定調(diào)水最大流量限額。如南卡羅來(lái)納州要求調(diào)水量不得大于7 d或10 a最低流量的5%或每天100萬(wàn)加侖水量（以少者為準(zhǔn)）；③調(diào)水距離限制。如JSC推薦法令規(guī)定跨流域調(diào)水不得超過(guò)2個(gè)相鄰的郡縣。④必須滿足相應(yīng)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)體系的有關(guān)要求。如調(diào)水不得改變水等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)則；不得改變水源區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；禁止新建不能滿足“清潔水計(jì)劃”中“日最大承載能力”的跨流域調(diào)水項(xiàng)目；當(dāng)水源區(qū)流域河道流量小于州政府規(guī)定的最小流量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)停止調(diào)水等。

3.2.2.2 公示及公眾參與機(jī)制

審批部門(mén)收到跨流域調(diào)水申請(qǐng)后需要發(fā)布公告，以方便公眾參與，并將經(jīng)批準(zhǔn)的公告發(fā)布給感興趣的群體或個(gè)人（包括水污染控制部門(mén)、州國(guó)土資源部和水污染控制部以及關(guān)心跨流域調(diào)水的企業(yè)單位或個(gè)人）?？缌饔蛘{(diào)水申請(qǐng)人將按照如下流程發(fā)布公告：①中華人民共和國(guó)水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：跨流域調(diào)水工程設(shè)計(jì)導(dǎo)則送審稿2007年在水源區(qū)流域每個(gè)可能受到影響的社區(qū)的公開(kāi)發(fā)行的報(bào)紙上，每周刊登一次，連續(xù)刊登4周；②以掛號(hào)信的形式，向任何可能受影響的社區(qū)官員或用水戶寄送通知，并要求收到回復(fù)；③在水源區(qū)流域內(nèi)每個(gè)可能受影響的社區(qū)，至少在公共建筑上張貼3份公告，這些公共建筑包括法院（政府大樓）、圖書(shū)館、市政廳等。

在征求意見(jiàn)階段，任何認(rèn)為自己可能受影響的個(gè)體或團(tuán)體都可以向委員會(huì)提出意見(jiàn)，說(shuō)明自己可能會(huì)受到影響的原因，提出個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取的措施，以及否決或通過(guò)該申請(qǐng)的條件等。收到這些意見(jiàn)后，委員會(huì)針對(duì)該許可申請(qǐng)安排一次公眾聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)的通知至少在召開(kāi)前30 d向公眾發(fā)布。

4 我國(guó)跨流域調(diào)水水資源管理措施探討

我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建設(shè)運(yùn)行了20余座跨流域調(diào)水工程，但是目前還缺乏對(duì)跨流域調(diào)水進(jìn)行統(tǒng)一管理的法令，跨流域調(diào)水引起的社會(huì)問(wèn)題、管理問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)非常突出。例如：國(guó)家不能對(duì)地方政府自主新建調(diào)水工程進(jìn)行有效控制；水源區(qū)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出；水利部門(mén)對(duì)跨流域調(diào)水工程的監(jiān)管措施不足、管理體制與機(jī)制不健全以及管理法令缺位等問(wèn)題。本文借鑒美國(guó)跨流域調(diào)水管理法令的有關(guān)內(nèi)容，并根據(jù)我國(guó)跨流域調(diào)水管理現(xiàn)狀情況，認(rèn)為我國(guó)跨流域調(diào)水應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的管理。

4.1 加強(qiáng)調(diào)水工程的控制

對(duì)跨流域調(diào)水工程的建設(shè)實(shí)施條件限制或控制是美國(guó)跨流域調(diào)水法令中的重要組成部分。也將是我國(guó)規(guī)范跨流域調(diào)水工程規(guī)劃和建設(shè)，防止工程盲目上馬的重要控制措施。由于我國(guó)水資源管理體制以及國(guó)情與美國(guó)有較大差別，美國(guó)調(diào)水法令中的控制措施大都難以直接引用，以下控制措施僅供參考。

（1）強(qiáng)化水利部和流域機(jī)構(gòu)的控制權(quán)。我國(guó)實(shí)施流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，流域管理機(jī)構(gòu)按照水利部的授權(quán)負(fù)責(zé)指定河道（段）或限額以上的取水許可審批，以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大型建設(shè)項(xiàng)目的取水許可審批。但是跨流域調(diào)水不同于一般的取用水建設(shè)項(xiàng)目，其涉及范圍廣，影響地域范圍大，對(duì)水源區(qū)及受水區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。因此，對(duì)于跨流域調(diào)水工程的取水許可審批，建議擴(kuò)大流域機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限，一方面可以制定新的限額標(biāo)準(zhǔn)，另一方面對(duì)涉及2個(gè)以上的省級(jí)行政區(qū)（或一級(jí)流域）的跨流域調(diào)水工程，應(yīng)由流域機(jī)構(gòu)全額審批。同時(shí)流域機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向水利部通告相關(guān)情況，或要求水利部主持論證工作。以此減少一些地方政府自主建設(shè)跨流域調(diào)水工程的情況，以達(dá)到限制的目的。

（2）通過(guò)對(duì)跨流域調(diào)水工程在規(guī)劃、立項(xiàng)以及審批等階段的嚴(yán)格把關(guān)而實(shí)施控制。規(guī)劃管理在我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用管理中占有極為重要地位，對(duì)跨流域調(diào)水工程進(jìn)行有效控制，需要從規(guī)劃階段開(kāi)始進(jìn)行嚴(yán)格控制。具體措施可以根據(jù)南北方以及不同流域水資源情勢(shì)從調(diào)水用途的性質(zhì)上進(jìn)行控制。

（3）有必要制定針對(duì)跨流域調(diào)水的論證導(dǎo)則。對(duì)于一般的取用水建設(shè)項(xiàng)目審批，需要根據(jù)水資源論證導(dǎo)則進(jìn)行水資源論證。但是對(duì)于跨流域調(diào)水工程，水資源論證導(dǎo)則不能夠完全滿足論證要求，水利部需要制定針對(duì)跨流域調(diào)水的論證導(dǎo)則或在現(xiàn)行水資源論證導(dǎo)則中增加跨流域調(diào)水論證的專(zhuān)門(mén)章節(jié)。例如美國(guó)有專(zhuān)門(mén)的跨流域調(diào)水評(píng)價(jià)機(jī)制，該機(jī)制類(lèi)似于環(huán)境影響評(píng)價(jià)。并且，還通過(guò)立法來(lái)保證該評(píng)價(jià)機(jī)制足夠的資金保障，通常是由受水方資助，通過(guò)州政府或沒(méi)有利害關(guān)系的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)。這一方式在我國(guó)跨流域調(diào)水論證過(guò)程中值得借鑒。

（4）完善取水許可有關(guān)內(nèi)容。我國(guó)取水許可證的許可水量中通常包括批準(zhǔn)的取水總量、流量以及各月許可水量。均未涉及在一定條件下，當(dāng)來(lái)水量小于某一流量限值條件下減小或停止取水的相關(guān)規(guī)定。這與我國(guó)實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度以及目前的水資源管理制度有一定的關(guān)系。例如，一般的建設(shè)項(xiàng)目供水保證率的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及校核標(biāo)準(zhǔn)較高（95%或97%），問(wèn)題不突出，但是跨流域調(diào)水工程供水保證率則相對(duì)較低，當(dāng)來(lái)水量不能完全滿足需求時(shí)缺乏有效控制的嚴(yán)格規(guī)定。例如根據(jù)《跨流域調(diào)水工程設(shè)計(jì)導(dǎo)則》規(guī)定①：“農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水的保證率一般為50%～80%，南方和北方可有所區(qū)別，南方水量豐沛地區(qū)可適當(dāng)提高；工業(yè)用水的保證率一般為80%～95%；城鄉(xiāng)生活供水的保證率一般為95%～97%?！苯ㄗh跨流域調(diào)水工程的取水許可審批當(dāng)中應(yīng)增加：①提出水源河流的最小流量限值，當(dāng)水源河流來(lái)水量小于所要求的流量限值時(shí)，應(yīng)減小或停止取水；②業(yè)主單位應(yīng)遵從審批部門(mén)為減輕其他一切不利影響所要求的調(diào)水控制。

（5）加強(qiáng)水源區(qū)流域機(jī)構(gòu)對(duì)跨流域調(diào)水工程的水量調(diào)度。特別是對(duì)于國(guó)家實(shí)施的大型跨流域調(diào)水工程和省際間影響較大并可能引發(fā)省際糾紛的跨流域調(diào)水工程，水源區(qū)流域機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)來(lái)水預(yù)測(cè)、流域的水資源開(kāi)發(fā)利用情況、生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度。并應(yīng)賦予流域機(jī)構(gòu)在特殊條件下（如干旱缺水）可以減小甚至停止調(diào)水的權(quán)利。加強(qiáng)水源區(qū)流域機(jī)構(gòu)的水量調(diào)度是實(shí)現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理的客觀需要。

4.2 加強(qiáng)水資源保護(hù)及評(píng)價(jià)

國(guó)外跨流域調(diào)水法律法規(guī)將水資源保護(hù)及評(píng)價(jià)作為審批部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，其中涉及到的多數(shù)內(nèi)容在我國(guó)跨流域調(diào)水工程論證中實(shí)際上已經(jīng)有較為充分的考慮，并應(yīng)當(dāng)成為跨流域調(diào)水管理中的重要組成部分，由于這些方面的文獻(xiàn)資料較多，本文不再進(jìn)行描述。還有一些內(nèi)容在我國(guó)跨流域調(diào)水評(píng)價(jià)中涉及較少，但具有較大借鑒價(jià)值。

（1）制定水源河流最低流量標(biāo)準(zhǔn)，并作為水源河流水量調(diào)度的紅線。雖然我國(guó)許多跨流域調(diào)水工程對(duì)水源河流的生態(tài)流量及社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水進(jìn)行了較為充分的考慮，但是在工程的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中基本沒(méi)有提出水源河流的最低流量限額標(biāo)準(zhǔn)并將其納入監(jiān)管體系當(dāng)中。本文認(rèn)為對(duì)計(jì)劃實(shí)施跨流域調(diào)水的河流，應(yīng)分時(shí)段制定河道最小流量標(biāo)準(zhǔn)。并由水利部組織各相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審查，發(fā)布相關(guān)成果，并作為水源河流水量調(diào)度的紅線。

（2）將地下水納入調(diào)水評(píng)價(jià)范圍?？缌饔蛘{(diào)水對(duì)地下水的影響評(píng)價(jià)，主要包括2個(gè)方面的內(nèi)容：第一，研究水源河流與地下水的水力聯(lián)系，地下水含水層特點(diǎn)分析以及確定二者之間是否存在較強(qiáng)的相互補(bǔ)給關(guān)系等內(nèi)容；第二，研究調(diào)水后地下水位變化情況，評(píng)價(jià)調(diào)水對(duì)地下水開(kāi)發(fā)利用及用水戶的影響。

（3）開(kāi)展水源區(qū)河流的累積影響評(píng)價(jià)。我國(guó)近幾年來(lái)也逐步重視了水資源開(kāi)發(fā)利用的累積影響，但主要集中與水利工程的疊加累積影響。對(duì)于跨流域調(diào)水的累積影響評(píng)價(jià)還缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要在實(shí)踐中逐步積累。

（4）不得降低水功能區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?？缌饔蛘{(diào)水工程的實(shí)施會(huì)降低水源河流水資源和水環(huán)境的承載能力。美國(guó)的“清潔水計(jì)劃”、“日最大承載能力（TMDL）”、“總最大日負(fù)載（TMDL）”等標(biāo)準(zhǔn)體系成為跨流域調(diào)水過(guò)程中水資源評(píng)價(jià)和保護(hù)的重要依據(jù)，我國(guó)還缺乏此類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系。但是應(yīng)要求跨流域調(diào)水工程的實(shí)施，不得改變水源河流水功能區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（5）可適當(dāng)考慮“返水方案”實(shí)施的可行性。據(jù)美國(guó)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，“返水方案”可以減少58%的水源區(qū)流域水資源損失量。德克薩斯州水法規(guī)定“如果‘剩余’的水資源可以通過(guò)自流的方式，合理、可行地返還，則受水區(qū)流域必須返還‘剩余’的水資源到原河道”。

我國(guó)跨流域調(diào)水工程中均未提出“返水方案”，該方案的實(shí)施與工程本身的特點(diǎn)、投資成本、運(yùn)營(yíng)模式以及國(guó)家的管理要求等多方面因素相關(guān)。但是從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著跨流域調(diào)水工程的日益增多，管理制度建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制也將不斷完善，實(shí)現(xiàn)“返水方案”是可行的，在我國(guó)跨流域調(diào)水管理立法中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目紤]。

（6）需要考慮水源區(qū)流域在應(yīng)對(duì)諸如干旱此類(lèi)緊急情況下水情的有效性。

4.3 加強(qiáng)水源區(qū)流域的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

水源區(qū)流域由于調(diào)水而降低了水資源和水環(huán)境承載能力，降低了水域納污能力，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬舷拗屏怂磪^(qū)流域未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。受水區(qū)或中央政府作為受益方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的補(bǔ)償費(fèi)用。但是我國(guó)跨流域調(diào)水方面的補(bǔ)償機(jī)制還很不健全。當(dāng)前跨流域調(diào)水的水資源費(fèi)收取已經(jīng)成為許多地區(qū)水行政主管部門(mén)以及流域機(jī)構(gòu)比較關(guān)注的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家對(duì)水資源費(fèi)使用的有關(guān)規(guī)定，水資源費(fèi)是水源區(qū)流域水資源節(jié)約和保護(hù)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一。但是當(dāng)前水資源費(fèi)收取存在很多問(wèn)題，例如《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》中第六條規(guī)定“按照國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調(diào)度的水資源，由調(diào)入?yún)^(qū)域水行政主管部門(mén)按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收水資源費(fèi)。”對(duì)于跨流域調(diào)水工程來(lái)說(shuō)，本規(guī)定已經(jīng)將受水區(qū)收取水資源費(fèi)的權(quán)力排除在外，這是不合理的。我國(guó)跨流域調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制的完善將是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要專(zhuān)門(mén)的法律文件進(jìn)行規(guī)范。

4.4 加強(qiáng)利益相關(guān)方的參與機(jī)制

美國(guó)對(duì)利益相關(guān)方參與機(jī)制的要求非常嚴(yán)格和全面。我國(guó)利益相關(guān)方參與機(jī)制與之相比還存在很大差距，當(dāng)前我國(guó)還處于跨流域調(diào)水管理的初期階段，調(diào)水管理的法律法規(guī)文件還不健全，相關(guān)制度和機(jī)制還需要在實(shí)踐中逐步完善。借鑒國(guó)外跨流域調(diào)水管理中利益相關(guān)方參與機(jī)制，本文認(rèn)為我國(guó)需要在3個(gè)方面重點(diǎn)關(guān)注：①所有受到跨流域調(diào)水影響的流域以及省級(jí)行政區(qū)政府都必須有決策過(guò)程的發(fā)言權(quán)；②跨流域調(diào)水的公示制度需要完善；③廣大的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)享有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和途徑。

4.5 加快制定相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

我國(guó)是以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，但是跨流域調(diào)水管理，特別是七大流域之間的跨流域調(diào)水管理已經(jīng)超出了目前的水資源管理體制范疇，急需制定相應(yīng)的法律文件進(jìn)行補(bǔ)充完善。

5 結(jié) 論

跨流域調(diào)水已經(jīng)成為我國(guó)水資源配置的一項(xiàng)重要措施，但是由于我國(guó)還處于跨流域調(diào)水管理的初期，調(diào)水工程建設(shè)需求量較大、類(lèi)型多、調(diào)水類(lèi)型復(fù)雜，管理措施不健全、管理法令缺乏，部分跨流域調(diào)水工程甚至已經(jīng)超出了我國(guó)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制?？缌饔蛘{(diào)水管理急需加強(qiáng)，這涉及到制度安排、法律體系建設(shè)以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范的完善，當(dāng)前迫切需要制定跨流域調(diào)水管理方面的統(tǒng)一法令。

文中提出的一些建議當(dāng)前還不能適用，有關(guān)法律法規(guī)和制度安排還需要在實(shí)踐中逐步完善，僅供借鑒和參考。

［1］ 劉 強(qiáng)，楊永德，李 英.跨流域調(diào)水水資源管理問(wèn)題分析及建議［J］.南水北調(diào)與水利科技，2007，5（3）：10－13.（LIU Qiang，YANG Yong-de，LIYing.Interbasin Water Transfers Management and Suggestion［J］.South-to-North Water Transfers and Water Science＆Technology，2007，5（3）：10－13.（in Chinese））

［2］ 劉 強(qiáng)，楊永德，李 英.跨流域調(diào)水水資源管理問(wèn)題分析［J］.中國(guó)水利，2007，（3）：25－27.（LIU Qiang，YANG Yong-de，LI Ying.Studies on Water Resources Management in Water Diversion Across River Basins［J］.ChinaWater Resources，2007，（3）：25－27.（in Chinese））

［3］ 劉 強(qiáng)，黃 薇，桑連海.我國(guó)跨流域調(diào)水管理問(wèn)題探討［J］.長(zhǎng)江科學(xué)院院報(bào)，2006，26（3）：39－43.（LIU Qiang，HUANGWei，SANG Lian-hai.Discussion on Interbasin Water Transfer Management of China［J］.Journal of Yangtze River Scientific Research Institute，2006，26（3）：39－43.（in Chinese））

［4］ DRAPER SE.SharingWater Through Interbasin Transfer and Basin of Origin Protection in Georgia：Issues for E-valuation in Comprehensive State Water Planning for Georgia’s Surface Water Rivers and Groundwater Aquifers［J］.Georgia State University Law Review，2004，21：339－372.

［5］ California Environmental Protection Agency.A Guide to Water Transfers Table［R］.California：Division ofWater Rights，StateWater Resources Control Board，1999.

［6］ Water TransferWorkgroup.Water Transfer Issues in California［R］.California：Water Resources Control Board，2002.

（編輯：趙衛(wèi)兵）

Lessons from the M anagement of Interbasin W ater Transfer in the U.S.

LIU Qiang，TANG Chun-xi，SANG Lian-hai
（Water Resources Department，Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Themanagement of interbasin water transfer in China is still in the early stage with inadequate laws and regulations and defective management system and mechanism.It’s imperative to formulate relevantmanagement laws and regulations.Since the U.S.has comprehensive and rich managerial experiences in interbasin water transfer，the authors investigated the reports issued by three academic committees on interbasin water transfer and the managementmeasures in the law of interbasin water transfer across five eastern states.Lessons are drawn and managementmeasures for interbasin water transfer are proposed in light of the present situation ofwater resourcesmanagement in China.

interbasin water transfer；water resourcesmanagement；water rights system

X321

A

1001－5485（2011）12－0082－06

2011-06-15

中央級(jí)公益性科研院所項(xiàng)目（CKSF2011004／SZ）；水利部公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（200901007）

劉 強(qiáng)（1975-），男，新疆塔城人，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水資源管理工作，（電話）13676169795（電子信箱）Qiangliu0119＠163.com。