黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及法律對策研究

那艷華 趙靜嫻 劉清芝

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030)

黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及法律對策研究

那艷華 趙靜嫻 劉清芝

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030)

農(nóng)村土地資源是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)保障。近年來因土地問題引發(fā)的糾紛已對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。妥善處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛已經(jīng)成為保障農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵之所在。在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，目前我省土地流轉(zhuǎn)糾紛主要有土地承包合同糾紛，土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包權(quán)繼承糾紛四種類型。呈現(xiàn)出糾紛數(shù)量大，遞增明顯，涉及人數(shù)多的特點(diǎn)。存在這些問題的原因?yàn)榱⒎ǖ臏笈c過分概括及司法的低位與窘境。這些問題的解決有賴于法律的細(xì)化與重構(gòu)，承包經(jīng)營機(jī)制的完善與相應(yīng)配套機(jī)制的建立以及建立土地承包日常管理機(jī)制。

土地流轉(zhuǎn);法律研究;對策研究

黑龍江省擁有廣袤的耕地資源，人均耕地面積較其他省份偏多，產(chǎn)業(yè)化鏈條的形成存在一定的優(yōu)勢，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模化、科學(xué)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式下，有必要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整規(guī)制問題進(jìn)行深入的探討和研究。

一、土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀及問題

(一)土地承包合同糾紛

土地承包合同糾紛的主體是發(fā)包方和承包方，具體情況較為復(fù)雜。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織將機(jī)動(dòng)地或荒地發(fā)包或用以抵償本集體經(jīng)濟(jì)組織陳欠的債務(wù)，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價(jià)格或者解除合同。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)包土地時(shí)本村村民無人承包，通過廣告發(fā)包給其他村的農(nóng)戶后，本村村民要求收回土地，迫使發(fā)包方起訴請求解除原承包合同。有的農(nóng)戶遷出后到居住地落戶，遷出地發(fā)包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農(nóng)戶承包土地后自行開荒使實(shí)際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發(fā)包方起訴要求農(nóng)戶將新增面積上交并按承包合同約定的價(jià)格交付新增土地的承包費(fèi)等等。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶承包期內(nèi)違法調(diào)整或收回承包地，農(nóng)戶訴請繼續(xù)履行原承包合同。此類案件目前處于下降趨勢，但農(nóng)村人地矛盾突出。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛

主要表現(xiàn)為農(nóng)戶之間搶種相鄰爭議地塊，農(nóng)民強(qiáng)種村機(jī)動(dòng)地或強(qiáng)種其他農(nóng)戶承包經(jīng)營的地塊，新增人口農(nóng)戶強(qiáng)種村機(jī)動(dòng)地、預(yù)留地。另有因發(fā)包方收回或調(diào)整農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地引發(fā)的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農(nóng)戶，服刑、勞教、被拘役的農(nóng)戶，躲避計(jì)劃生育或村級(jí)債務(wù)的外出農(nóng)戶，農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發(fā)包，造成這些農(nóng)戶二輪承包時(shí)無地可分而產(chǎn)生糾紛。此類案件呈上升趨勢。這是農(nóng)村居民在惠農(nóng)政策實(shí)施后種地積極性大增的體現(xiàn)，但也體現(xiàn)出現(xiàn)行法律調(diào)整機(jī)制、農(nóng)村解決人地矛盾機(jī)制的滯后。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛

主要緣于農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租或?qū)⑼恋匚薪o親屬或他人代耕后因國家農(nóng)村稅費(fèi)改革，“一免兩補(bǔ)”政策出臺(tái)，使原約定的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發(fā)糾紛。也有少數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，接受流轉(zhuǎn)一方(主要是次承包人)主張優(yōu)先承包權(quán)引發(fā)的糾紛。

(四)土地承包權(quán)繼承糾紛

此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經(jīng)營的土地引發(fā)的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。近幾年來此類案件呈上升趨勢。

二、存在以上問題的主要原因

分析上述一系列問題，可見其成因牽涉立法、行政、司法及社情民況諸多方面。

(一)立法的滯后與過分概括

目前，審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的法律依據(jù)主要是2003年3月1日起實(shí)施的《土地承包法》和2005年9月1日起施行的《土地承包糾紛解釋》及《中華人民共和國合同法》。1998年農(nóng)村土地承包至2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革期間的農(nóng)村土地承包行為幾無特別法加以規(guī)范。而從調(diào)查情況看，在此期間簽訂的土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同在稅費(fèi)改革后產(chǎn)生的糾紛占近五年我省法院受理的土地承包糾紛案件的絕大多數(shù)?！掇r(nóng)村土地承包法》的內(nèi)容比較原則，在實(shí)務(wù)中缺乏可操作性，而2005年9月1日前受理的此類案件審理時(shí)又不適用《土地承包糾紛解釋》，故此前受理的土地承包糾紛案件在各地法院的審判實(shí)踐中做法不一。前文提到的未經(jīng)發(fā)包方同意或備案的流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定結(jié)果的不同就是例證。此外，現(xiàn)行立法在某些問題上的規(guī)定不盡具體。

(二)行政的欠缺與相互掣肘

中央調(diào)整政策后，配套措施不完善給司法實(shí)踐帶來麻煩。如農(nóng)村稅費(fèi)改革后經(jīng)核算每畝地減免稅費(fèi)加補(bǔ)貼約為40～50元，由于國家未采取必要的調(diào)控措施，幾年來我市農(nóng)村地區(qū)土地承包費(fèi)價(jià)格直線上升，近兩年已上漲至每畝130～150元，年度不同價(jià)格不一，出現(xiàn)了農(nóng)戶“炒地”的勢頭。處理農(nóng)戶訴請變更合同調(diào)整承包費(fèi)案件時(shí)怎樣合理確定調(diào)整后的價(jià)格成為司法實(shí)踐中的難題;農(nóng)村基層干部違法或不當(dāng)行使職權(quán)是引發(fā)糾紛的潛在因素。他們法律素質(zhì)普遍偏低，在土地承包時(shí)偏親向友，強(qiáng)制發(fā)包，隨意變更合同。少數(shù)農(nóng)村基層干部用不正當(dāng)手段以權(quán)謀私，擅自發(fā)包，自發(fā)自包，違法收回和調(diào)整承包地的現(xiàn)象較為常見。有的隨意涂改土地承包經(jīng)營權(quán)證書上記載的內(nèi)容;基層管理服務(wù)的失缺制約了農(nóng)村土地市場的良性發(fā)展。如我市部分縣區(qū)戶籍管理存在漏洞，無遷出手續(xù)即行落戶或遷出地戶籍應(yīng)注銷而未注銷造成一戶兩籍。絕大多數(shù)農(nóng)村基層組織沒有行之有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，無專司管理服務(wù)的專門人員。許多基層組織未建立土地清冊或清冊記載不詳，不及時(shí)向農(nóng)戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，收費(fèi)不開具正式票據(jù)或票據(jù)填寫不全，不注重證、冊、地三者的統(tǒng)一，不關(guān)注承包合同簽訂后的跟蹤服務(wù)，如不及時(shí)登記自然狀況和人為因素造成的土地狀況改變等。

(三)司法的低位與窘境

不可否認(rèn)，執(zhí)法水平不高、調(diào)處糾紛能力不佳和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)依然直接影響司法效果，這在審理土地承包糾紛案件的司法實(shí)踐中也有所體現(xiàn)。前文述及的適用法律及程序問題的順暢解決有賴于全面提高法官的司法能力。與此同時(shí)，司法環(huán)境的窘迫也需逐步改變。對法律素養(yǎng)缺失、經(jīng)濟(jì)狀況欠佳的土地承包糾紛案件當(dāng)事人而言，訴辯式審判模式在某種程度上為其設(shè)置了訴訟維權(quán)的障礙。法官同樣面臨尷尬:重當(dāng)事人舉證就難以保證審判結(jié)果公正，因?yàn)檗r(nóng)戶舉證不能、舉證不力或證據(jù)瑕疵在此類案件中隨處可見;重個(gè)案的法律公正又難以兼顧審判的社會(huì)效果，因?yàn)橐话傅牟门薪Y(jié)果往往引起連鎖的后續(xù)反應(yīng);有些案件盡管法院裁判難度不大或并無不公，但迫于上訪壓力又難裁難判或不得不重審、改判或再審。

三、解決問題的對策

農(nóng)村土地政策調(diào)整后，相關(guān)配套法律制度還不健全，沒有形成完善的法制體系，是糾紛頻發(fā)的重要原因之一。因此，應(yīng)對癥下藥，首先實(shí)現(xiàn)法制層面的合理設(shè)計(jì)，完善立法，健全制度，規(guī)范和指引民眾的經(jīng)營和流轉(zhuǎn)行為。

(一)修改《農(nóng)村土地承包法》，制訂《農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定

在深入農(nóng)村實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村土地承包及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作定義，可以附有土地承包合同和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本，將目前普遍缺少的合同標(biāo)的物土地的坐落、質(zhì)量等級(jí)、用途等條款納入范本中，便于知識(shí)水平相對較低的農(nóng)村基層受眾實(shí)際操作。

(二)建立嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)制度

任何單位、任何人占用農(nóng)業(yè)用地的，必須根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，與承包農(nóng)戶簽訂協(xié)議，履行合法的征占用手續(xù)。政府公益性建設(shè)占用地也要依法辦事，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)占用土地，要按市場化操作，大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并辦理合法的征占用地手續(xù)。

(三)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度

各地應(yīng)結(jié)合本地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史及現(xiàn)實(shí)狀況制定和完善本地區(qū)土地承包經(jīng)營管理制度，明確管理機(jī)構(gòu)和人員的編制、職責(zé)范圍、獎(jiǎng)懲機(jī)制。對本地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)的享有和流轉(zhuǎn)主體，經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的程序及其他相關(guān)要求，包括承包費(fèi)和流轉(zhuǎn)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方法及從事侵占他人的土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營等違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果作出明確具體的規(guī)定。

(四)糾正農(nóng)村土地承包中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為

對二輪土地承包全面進(jìn)行“回頭看”，切實(shí)解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)合同，參照有關(guān)的示范文本補(bǔ)齊或調(diào)整合同條款。改以“道”“坑”“房屋”為參照物劃分地界建立統(tǒng)一的界標(biāo)。核查田塊位置、面積和承包合同及承包經(jīng)營權(quán)證書的記載，做到“三一致”。堅(jiān)持一戶一證的原則，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放，沒有發(fā)放經(jīng)營權(quán)證的要補(bǔ)發(fā)經(jīng)營權(quán)證，未發(fā)放到位的要逐級(jí)落實(shí)發(fā)放到戶。發(fā)現(xiàn)二輪承包中的違規(guī)違紀(jì)行為要堅(jiān)決糾正。對在承包期內(nèi)違法收回農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，或未經(jīng)農(nóng)民同意，將其承包經(jīng)營的土地長期出租或發(fā)包給其他人的行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)鎮(zhèn)、村將土地承包經(jīng)營權(quán)返還給原承包戶或者給予其合理的補(bǔ)償，經(jīng)農(nóng)民同意反租倒包收回農(nóng)民承包地的，應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，租期屆滿及時(shí)返還農(nóng)民。

(五)建立土地承包日常管理機(jī)制

對農(nóng)村干部要定期進(jìn)行教育、培訓(xùn)，把握好穩(wěn)定、規(guī)范、維權(quán)、發(fā)展四個(gè)重點(diǎn)，提高他們依法辦事的能力。公開土地資源狀況、承包方案及相關(guān)信息，讓農(nóng)民享有知情權(quán)，不搞暗箱操作，充分有效地發(fā)揮村民的民主監(jiān)督作用，杜絕發(fā)包中的不當(dāng)行為。適時(shí)調(diào)整農(nóng)村機(jī)動(dòng)地，讓有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民有地可種，解決現(xiàn)實(shí)存在的實(shí)際占有承包地不公的問題。加強(qiáng)合同項(xiàng)目登記、評估、發(fā)包管理，對其中的重大項(xiàng)目，可以聘請專業(yè)評估機(jī)構(gòu)確定標(biāo)底，最大限度地維護(hù)集體權(quán)益。各農(nóng)經(jīng)站應(yīng)充分發(fā)揮在合同鑒證、備案歸檔、調(diào)解糾紛方面的職責(zé)，促進(jìn)農(nóng)村承包合同的規(guī)范化建設(shè)。要建立合理的監(jiān)督機(jī)制，對承包方擅自改變土地用途的行為從嚴(yán)查處，以保護(hù)土地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境。在依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，依法、規(guī)范、有序地推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)多種形式的流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化服務(wù)與家庭承包經(jīng)營的緊密結(jié)合。

(六)建立統(tǒng)一的戶籍管理網(wǎng)絡(luò)

由于戶籍管理存在漏洞，有些農(nóng)民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務(wù)工時(shí)又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發(fā)我市部分農(nóng)村地區(qū)土地承包糾紛的直接原因，想必在其他地區(qū)也存在同類問題。由于這部分群眾人數(shù)較多，在處理過程中需要大量的人力、物力，如處理不當(dāng)，還會(huì)引起連鎖反應(yīng)，造成群體性上訪。因此，建議戶籍管理部門嚴(yán)格管理，建立城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)際間統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的管理網(wǎng)絡(luò)，盡可能擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，并切實(shí)發(fā)揮聯(lián)動(dòng)功能，避免出現(xiàn)工作盲點(diǎn)，進(jìn)而避免不必要的糾紛。

［1］高魏.淺論農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化［J］.新世紀(jì)土地問題研究，2002:37～40.

［2］趙志毅.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)幾個(gè)問題的探討［J］.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)高層論壇專輯，2006:17～21.

［3］任麗君.構(gòu)筑土地流轉(zhuǎn)制度的穩(wěn)健平臺(tái)［J］.調(diào)研世界.2002(12):13～16.

The Law and Policy Research on the Rural Land Issues in the Heilongjiang Province

Na Yanhua，Zhao Jingxian，Liu Qingzhi
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

Rural land resource is the material guarantee for the survival of farmers.In recent years，land disputes have a negative impact on agricultural production and social stability in rural areas.Properly handling the transfer of rural land has become a security key to keep stability.In judicial practice，land transfer contract disputes，land contract and management rights infringement，the right to transfer land contract and management disputes，inheritance disputes，land contract rights are four types.The reasons for these problems are to refine and resonstruct the legal system，improve appropriate supporting mechanism and establish the mechanism of the daily management of the land contract.

land transfer，law research，policy research

D922

A

1672-3805(2011)05-0134-03

2011－02－10

黑龍江省教育廳2010年度人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“黑龍江省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化模式下土地流轉(zhuǎn)法律制度研究”階段性研究成果(編號(hào):11554060)

那艷華(1972－)，女，黑龍江哈爾濱人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)碩士;研究方向:民商法學(xué)