學校制度建設的認識偏差、現(xiàn)實困境與消解對策

彭朝暉

（廣東第二師范學院 番禺附屬中學，廣東 番禺 511400）

學校制度是指學校在國家有關教育法律法規(guī)的基礎上，為提升學校辦學質(zhì)量、加強學校管理、促進學校發(fā)展而制定的，以學校章程為首的，包括核心制度和外圍制度在內(nèi)的一系列規(guī)范性文件?！疤煜录姅_，比合于律呂”，制度設計決定管理的高度和跨度。有一套好制度，才能造就一所好學校，學校制度是學校實現(xiàn)育人功能的必要保障。

下面我們一起來看兩個案例：

［案例］1：林老師能否被評為優(yōu)秀教師

林老師大學畢業(yè)后一直在某中學任英語教師。二十多年來，她工作認真負責，關心熱愛學生，常常帶病上課，經(jīng)常放棄休息時間為學生開展英語課外活動，師生關系極好。她學有所長，熟悉各年級的英語教材；她教學有方，凡是她教的學生，無論成績好的或是成績差的，都會在原有基礎上前進一大步。在任教期間，她承擔過不少全市性或全區(qū)性的英語教學觀摩課，在校內(nèi)外有較大的影響。學生喜歡她，家長也贊揚她。

可是，林老師和校內(nèi)同行之間的關系卻不甚理想。平時，她很少和教研組中其他教師交往，業(yè)務工作上也很少和他人磋商。她遵循著自己的教學心條：教師必須對學生高度民主負責，出色完成工作任務；而教學的好壞就是靠自己的本事，主要是個人鉆研。因此，有人說她自命清高，孤芳自賞；有人認為她是驕傲自大，目中無人；也有人議論她孤僻冷漠。對這種議論，林老師認為是“文人相輕”的表現(xiàn)。自己無求于人，各人教各人的學生，對此可以“不屑一顧”。雖然淡漠的人際關系使得她心情不十分舒暢，可是也并不影響工作。

學校領導也認為，她在關心集體、和他人交流方面確有不足。領導找她個別談過話，還讓她擔任年級備課組長，等等。可是林老師與同事的關系改善甚微，特別是組內(nèi)一些業(yè)務水平較高的教師，也對她有不小的看法。因此，每逢“評先”時，林老師總得不到提名，甚至有一次調(diào)整工資時，對她能否晉升二級也有非議和障礙。

日前，一年一度的評先進工作即將來臨，校領導又在考慮這個一直沒有解決的老問題。校長和教導主任分別聽取了其他教師對林老師的評價意見，歸納出三個處理方案：

（1）林老師的教學成績優(yōu)異，工作態(tài)度好，師生關系好，可以樹為教師標兵。這樣可以更好地調(diào)動林老師的積極性，對她提出更高的要求，同時鼓勵她克服弱點。

（2）林老師的工作固然是好的，但群眾關系不好，這說明她思想認識不高，優(yōu)秀教師是先進人物，應能帶動群眾前進，因此不宜評為先進。

（3）不評她為先進教師，但在工作上仍應重視她、信任她。

最后的結(jié)論是：林老師的現(xiàn)狀是長期形成的，對她的要求不能過高。從實際出發(fā)，最好還是維持現(xiàn)狀，避免老師之間的矛盾。校領導又準備把這個“老大難”問題束之高閣了。

［案例］2：對語文科組長的懲罰

某校語文教師劉老師，35歲左右，教學能力非常強，校長非常欣賞她，提拔她為語文科科組長。在新一輪的課程改革中，劉老師所帶的班級為市實驗樣本班。由于自己是學校語文科組長，再加上所帶班級是樣本班，所以劉老師工作非常努力，教學成績非常突出。但在一次期中抽測中，她所帶的班級沒有取得理想成績，這使她非常著急。于是，她私下把本班的語文成績作了修改。在作試卷分析時，同組的老師把劉老師私自修改考試成績的事告發(fā)了。校長私下里和劉老師交換了意見，也表示了對劉老師的理解。針對此事，學校作出決定，在學期末扣發(fā)劉老師的一部分獎金作為懲罰，但沒有對她進行公開批評。

在新的一學期里，劉老師更加小心翼翼，對待教學更加一絲不茍。然而由于她的心情過于急切，以致她在處理本班學生的問題時，與家長發(fā)生了爭執(zhí)。這件事在學校鬧得沸沸揚楊，劉老師的心情沮喪到了極點。在學期考評時，劉老師為了讓自己班級的成績位列年級第一，再次私自修改了個別學生的分數(shù)……學校仍然沒有對劉老師進行公開批評，只是在學期末給劉老師降了一級崗位工工資。經(jīng)過這兩次事情，劉老師作為學校語文科組長的威信降到了最低，語文組的工作很難繼續(xù)開展。

新的學年即將到來，學校領導班子的其他成員一直建議校長找劉老師好好談談。校長采納了建議，決定找劉老師談話。但校長工作繁忙，在開學前沒有找劉老師談話，只是在開學初的全體教師大會上宣布聘請同組的王老師為學校語文科組長。會后一周，校長找到劉老師，在全體行政班子會上對其進行批評教育，并要求劉老師協(xié)助王老師把學校的語文科組工作做好。

如果你是校長，你同意評選林老師為優(yōu)秀教師嗎？如果你是校長，你將如何就劉老師兩次私自修改成績一事作出處理？其中，既有制度設計的問題，更有制度運行的問題。上述兩個案例，折射出一些學校的制度設計及其運行系統(tǒng)存在著諸多問題。

一、學校制度建設的認識偏差

1.將制度與文化割裂開來，把制度等同于規(guī)范，認為制度管理就是要用規(guī)章制度去控制人、約束人，重文本規(guī)范，輕文化支撐，甚至照搬企業(yè)標準化管理的做法，將每一件事、每一個人均列入可控制、可檢查之列。

2.沒有充分認識到制度建設是對學校治理結(jié)構(gòu)、管理體制的重建和優(yōu)化，忽略了制度建設對學校文化的引領和提升。

3.強化制度的原則性和剛性，突出細節(jié)，崇尚標準化管理，過度追逐精細化管理，一切皆進行量化，重量化評價和結(jié)果評價，輕質(zhì)性描述和過程性評價。

4.渺視制度，遷就于學生的現(xiàn)狀和興趣需要，陷入放任主義，認為一旦形成了文化價值觀念，就應淘汰學校制度和制度化的管理，形成文化專制。

二、學校制度建設的現(xiàn)實困境

制度建設的原意并非是為了限制和約束人，而是致力于更好地促進人的發(fā)展與完善。然而在標準化、規(guī)范化和量化管理的制度成熟過程中也增強了其自身的強迫性意志，從而更容易產(chǎn)生負面作用，即通常會出于維護自身穩(wěn)定性與系統(tǒng)的派生目標而遮蔽、忽視人發(fā)展的原始目標，甚至消解了對人的發(fā)展的優(yōu)先性的追求。目前，中小學在學校制度建設過程中還存在著諸多的問題和困境。

1.制度建設相對滯后，制度體系殘缺不全，甚至出現(xiàn)“無章辦學”現(xiàn)象。

一些學校的制度建設缺乏縝密的戰(zhàn)略性規(guī)劃和科學論證，一些制度規(guī)范出臺前缺乏對學校未來發(fā)展的責任和學校全局工作的通盤考慮，就事議事；一些制度缺乏預見性和前瞻性，致使制度設計一開始就已經(jīng)滯后于實際工作的進展。一些學校甚至沒有學校章程，存在“無章辦學”、“無法經(jīng)營”現(xiàn)象。

有的學校的管理事項缺乏科學的歸類，許多事項還未納入制度規(guī)范的視域，學校還存在著諸多管理真空和灰色地帶。

2.制度缺乏系統(tǒng)性和自主性，缺乏有效的執(zhí)行和監(jiān)督。

學校制度系統(tǒng)中某些制度規(guī)范之間存在著抵牾，甚至存在一些違反法律法規(guī)和有關政策的內(nèi)容。許多學校盲目復制、照搬別校的制度，制度設計形同虛設，成了貼在墻壁上的規(guī)章，成了應付上級檢查和裝備檔案室的工具，成為制度垃圾。

許多制度規(guī)范操作性不強，甚至不具有可性性，導致制度執(zhí)行成本高，耗時長，執(zhí)行壓力大，出現(xiàn)執(zhí)行疲勞現(xiàn)象。制度的執(zhí)行缺乏必要的反饋、監(jiān)督機制，制度文本中也忽視了監(jiān)督保證制度執(zhí)行的意思表達和監(jiān)督主體及監(jiān)督程序的規(guī)定，導致制度實施事倍功半。

3.制度設計缺乏公正性和激勵性。

一些學校的制度設計沒有很好地體現(xiàn)人本、公平、正義和效率，不能充分反映教育教學及其管理活動的規(guī)律和特點，價值預設單調(diào)，實體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少；義務職責性規(guī)范多，權(quán)利權(quán)力授予少；懲戒性規(guī)范多，激勵性規(guī)范少。

4.制度設計缺乏民意。

制度的設計缺乏民主性和科學性，人文關懷不夠，未能反映“民意”。有些制度還走向民意的對立面。師生對制度規(guī)范反映冷淡，甚至有抵觸情緒，制度的認同度偏低。

[16]Britain-Myanmar Defense Agreement, August 29 1947, http://treaties.fco.gov.uk/docs/pdf/1948/TS0016.pdf.

5.制度建設缺乏穩(wěn)定性和平衡性。

一些學校的制度缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改，一任校長一套制度、一套班子一套制度，甚至一個任期一套制度，缺少對學校未來的考慮，影響到學校的可持續(xù)發(fā)展。

一些學校不能合理解決制度本身的原則性與靈活性之間的消極沖突，制度“一竿到底”，削弱了文化的生長空間，制度與文化之間缺乏應有的動態(tài)平衡。

三、學校制度建設面臨的現(xiàn)實困境的消解對策

1.建章立制，以章為行：這是學校制度建設的根本保障。

（1）優(yōu)化學校制度設計，完善學校制度體系建設。完整的現(xiàn)代學校制度體系應該包括學校章程、學校核心制度和學校外圍制度這三個缺一不可的組成部分。

首先，重視學校章程的制定，堅決杜絕“無章辦學”現(xiàn)象。學校章程是指為保證學校正常運行，主要就辦學宗旨、內(nèi)部管理體制及財務活動等重大的基本的問題作出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。學校章程是學校的“母法”，是學校自主管理、自律及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)。

其次，高度關注核心制度建設。核心制度是指最能體現(xiàn)學校的特性，直接涉及學校使命的制度，直接促進教師與學生充分、全面發(fā)展的制度，如教學制度、考試制度、學生評價制度、校本教研制度、校本培訓制度、教師評價制度、教師聘任制度等。普遍認為，學校的核心制度分為三個方面：①“管”的制度。這種制度也被稱之為學校領導制度，這些制度直接為“教”和“學”提供保障，比如教職工代表大會制度、學校作息制度、教師考勤制度等。②“教”的制度。這種制度也被稱為子教學管理制度，是指教師層面的，主要指對教師的教學活動和教師專業(yè)發(fā)展有直接影響的一系列正式規(guī)則體系，這些制度直接影響學校的教學質(zhì)量及教師專業(yè)發(fā)展，是學校核心制度的核心所在。③“學”的制度。這種制度也被稱之為學生發(fā)展制度，是指學生層面的，主要指對學生的學和與學生發(fā)展有直接影響的一系列正式規(guī)則體系，這些制度直接關系到學校的使命——促進學生全面發(fā)展。比如德育制度、學生評價制度、學分認定制度、班級管理制度等。

（2）遵循制度設計的基本原則。制度設計應遵循以下幾個基本原則：①民主程序。應由全體教職工按照民主程序制訂規(guī)章制度。②公開宣傳。一邊制訂，一邊公開宣傳，以各種方式聽取各個方面的意見。③規(guī)章制度通俗易懂，便于理解。④能做到。在制度設計中，應多寫“底線”，不要寫出讓人無法做到的“神仙條例”，使人們只可仰視而無法實行。⑤不更易頻繁。對實施不久的規(guī)章制度不做改動，以體現(xiàn)制度的嚴肅性，“朝令夕改”只會加重人們的不安全感，影響制度的執(zhí)行。⑥制度設計時不僅要考慮規(guī)范性制度，還要考慮程序性制度、評價性制度和獎懲性制度。⑦制度設計還應充分考慮到制度的執(zhí)行成本及可操作性，比如為執(zhí)行制度所耗費的時間、人力、物力、財力等，防止出現(xiàn)執(zhí)行疲勞、執(zhí)行壓力大甚至無法執(zhí)行等現(xiàn)象。

（3）突出底線意識。學校的制度設計，應突出底線意識，對教師、學生最基本的行為要求應清晰表達，作為清規(guī)戒律，要求學生、教師不折不扣地遵守。

比如對學生的戒律：不可辱罵教師，不可欺凌弱者，不可吸煙喝酒，不可打架偷竊，不可侮辱他人，不可撒謊證偽，不可有傷風化，不可考試作弊……

對教師的戒律：遵守上下班制度，按時參加學校的各項指令性活動；尊重學生人格，不打罵和侮辱學生；儀態(tài)大方，舉止得體，著裝保持價值觀中立；服從學校的工作安排，服從學校大局，服從于學生利益；對學生的不良行為要積極干預，對安全和傷害事故要承擔第一目擊責任；善待他人，不傳播留言，不打小報告，不惡意中傷他人；尊重家長，耐心接待家長，不與家長爭吵；不弄虛作假……

本文案例2中的劉老師兩次弄虛作假，嚴重觸犯了學校制度的底線，學校均沒有作出及時的公開處理，使學校制度的執(zhí)行力大打折扣。

（4）建立有效的制度運行、監(jiān)督機制。學校管理者要想增強現(xiàn)代學校制度的執(zhí)行力，就要確立良好的制度執(zhí)行機制。一套完整的制度執(zhí)行機制應該包括以下幾個方面：①縱向互動機制。這是針對制度制定者與制度執(zhí)行者而言的。②橫向合作機制。這是對該制度與既有制度之間的關系以及制度執(zhí)行主體之間的關系而言的。③運行監(jiān)控機制。有效的制度運行監(jiān)督機制大致包括三個步驟：運行前監(jiān)控、運行中監(jiān)控、運行后監(jiān)控。這三個步驟是相互銜接、密不可分的整體。缺乏科學、有力的監(jiān)督設計，制度的執(zhí)行將大打折扣，因此，制度一旦制訂，應加強督辦環(huán)節(jié)的落實，同時必須推行問責制，賞罰分明分明，讓制度非人格化執(zhí)行，實現(xiàn)制度面前人人平等。學校監(jiān)督機制既要對制度的執(zhí)行者加以監(jiān)督，也要對執(zhí)行機構(gòu)加以監(jiān)督，使他們維護制度的權(quán)威性，杜絕隨意性，更要防止制度執(zhí)行中根據(jù)個人的愛好、恩怨等施行措施。④信息溝通機制。這是針對制度執(zhí)行者與制度接受者的信息傳遞而言的。

2.目中有人，以人為本：這是學校制度建設的思想基石。

以人為本是科學發(fā)展觀的核心，也是學校制度建設的思想基石。傳統(tǒng)的管理模式，較多地表現(xiàn)為管制、監(jiān)控、指令和命令，這在一定程度上束縛了人的個性和創(chuàng)造才能，也扼殺了制度的生命力和文化氣息。學校應樹立以“三個為本”為核心的制度設計思想，即“教育以人為本”——尊重學生人性人格，發(fā)展個性特長；“教師以生為本”——一切為了學生的發(fā)展，一切都著眼于調(diào)動和依靠學生內(nèi)在的積極性；“校長以教師為本”——尊重知識，尊重教師，真正關心、愛護教師，營造民主、和諧、高度信任的管理氛圍?？傊?，學校的制度建設應以促進師生發(fā)展、增進師生幸福、讓學校最大限度地增值為宗旨。

3.注重倫理，充分激勵：提升學校制度建設的倫理價值。

（1）民主精神。從制度產(chǎn)生的程序上，體現(xiàn)民主精神，使師生從制度的被動接受者和袖手旁觀者變成制度設計的積極參與者，制度設計最大限度地體現(xiàn)“民意”，尊重師生的合理利益訴求，讓學生、教師、家長和其他成員都有權(quán)表達自己的感情，有權(quán)反映自己的觀點和意見，及時引爆情緒炸彈。讓廣大師生充分認識到，學校制度不僅僅約束、規(guī)范師生的行為，更多的是保護師生的權(quán)益，促進師生發(fā)展，增進師生幸福。尊重師生的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)等。只有這樣，才能提升廣大師生對學校制度的認同度，減少離心力，增強執(zhí)行力。

另外，制度設計應多一些激勵性、權(quán)利性規(guī)定，少一些懲罰性、義務性的規(guī)定，比如，在推出《學生懲戒條例》的同時，制訂 《學生權(quán)利寶典》、《學生權(quán)利救濟條例》及《學生懲戒聽證制度》，發(fā)揮制度的教育功能，讓制度深入、內(nèi)化至人的心田，降低師生的抱怨度。

（2）科學精神。在制度的內(nèi)容上，體現(xiàn)科學精神，不搞形式主義、瞎折騰，也不憑空想象或盲目復制，杜絕“花瓶制度”，實事求是，從學校的具體情況出發(fā)，制定體現(xiàn)學校發(fā)展的歷史、特色和風格的制度。

（3）公平正義。公正是現(xiàn)代學校制度的首要特性，好的制度是正義的制度，是制度本身公正和制度運行公正的有效統(tǒng)一。公正的制度能自發(fā)、自動地促成高效的、有道德的和有未來的好學校。學校制度設計應讓那些“好人得到好報”，使那些工作量大的、工作質(zhì)優(yōu)的、工作責任大的、工作貢獻突出的以及那些不可替代的稀缺人才得到實惠和好處，讓他們感到自豪和驕傲，制度的設計讓老師們想優(yōu)、敢優(yōu)、愿優(yōu)、能優(yōu)；同時，學校制度設計還應讓“壞人得到壞報”，讓那些習慣于敷衍了事、習慣于惹事生非、唯恐天下不亂的人，讓那些有好處便搭便車，沒好處便躲到一邊去的人付出一定的代價。

有時，寬容比懲罰更加美麗，適度的尊重與充分的信任也能使人熱情迸發(fā)，好的制度設計還應凸顯寬容、尊重和信任的倫理價值。

4.動態(tài)平衡，開放包容：讓制度充滿適度的張力。

（1）保持各制度之間的動態(tài)平衡。這種平衡要求各制度之間不能有邏輯矛盾，規(guī)則之間不能有沖突的條款；重新修訂某一制度時應考慮相關制度的配套改革；應保持各項制度的適用范圍和對象的科學性、準確性、有效性。

（2）保持制度的剛性與彈性之間的動態(tài)平衡，保持制度的原則性與靈活性之間的動態(tài)平衡。使剛性制度與彈性制度相得益彰，使量化與質(zhì)化、過程性評價與終結(jié)性評價之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，各自發(fā)揮其應有的作用。還應保持制度的剛性規(guī)定與彈性執(zhí)行之間的動態(tài)平衡，使剛性的硬制度實現(xiàn)軟著陸，以制度引領“負責、協(xié)力、多元的”教師文化。

例如，沒有一所學校會規(guī)定教師在雨雪天可以不上班，但是有身孕的女教師在雨雪天上班的確存在不安全因素。本著以人為本的原則，某校出臺了這樣一項具體規(guī)定：允許有身孕的女老師在雨雪天彈性上班。

（3）某些環(huán)節(jié)推行模糊管理，讓制度留白，為制度變遷留下空間。實現(xiàn)“有問題找制度，制度不能解決時，讓文化發(fā)揮作用”的管理境界。在制度建設中，還應走出精致化管理的誤區(qū)。比如，教學檢查環(huán)節(jié)周密，卻忽視了檢查的精度和深度；規(guī)定了聽課的節(jié)數(shù)，卻忽視了聽課后的效果與反思；關注瑣細工作，卻缺乏對問題進行系統(tǒng)的思考，等等。

每所學校都有自己的教師評優(yōu)評先制度，本文案例1中的林老師在教師群體中具有廣泛的代表性：工作負責、專業(yè)扎實、教學有效、富有個性，但人緣不好，不善于處理人際關系。她是否應該被評為優(yōu)秀教師一事，值得校長們深思。在評先工作中，如何處理民主與集中的關系，如何在部門投票與行政研究之間獲取平衡點，如何使老師們的抱怨降到最低點，使評先評優(yōu)制度充滿張力，是制度建設亟待解決的問題。

5.拒絕灰色，拓寬視角：關注制度建設的盲區(qū)和雷區(qū)。

（1）照亮制度建設的盲區(qū)。學校在進行制度建設的過程中，應充分考慮制度建設的盲區(qū)，這些盲區(qū)是管理者很容易忽視而問題又易多發(fā)的地方，必須擦亮眼睛，發(fā)現(xiàn)這些盲點，比如學校的圖書館管理制度、學校教學事故應急預案等。

（2）規(guī)避制度建設的雷區(qū)。學校在進行制度建設的過程中，還應盡力規(guī)避制度的雷區(qū)，遠離法律和政策的高壓線，比如招生制度、收費制度、經(jīng)費使用制度、學籍管理制度等。

理念是靈魂，制度是骨骼，文化是血脈。理想的制度建設，應使學校成為一個“嚴格而自由、有壓力無壓抑的、師生永遠留戀的精神家園”。

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