清代省例:地方法對(duì)中央法的分權(quán)

曾 哲 高 珂

在以中國(guó)為代表的傳統(tǒng)東方法系帝國(guó)里,以維護(hù)皇權(quán)為核心的中央立法早已成為研究者的不二之論。這一方面是因?yàn)榍貪h以降封建君主專制之中央集權(quán)政治體制,使中央立法成為全國(guó)通行的權(quán)力行使規(guī)范;另一方面,作為這一觀念的衍生,傳統(tǒng)史料以反映中央法制狀況為主要內(nèi)容,也使人產(chǎn)生了帝制中國(guó)之中央法一統(tǒng)天下的立法一元主義印象。隨著公法史研究逐步由立法拓展到司法實(shí)踐領(lǐng)域,帝制時(shí)代的地方官府在法制中的立法作用及其與中央立法的關(guān)系、乃至中央與地方行政關(guān)系的復(fù)雜性已日益為當(dāng)下學(xué)者所關(guān)注。但是,涉及地方立法的研究尚未引起應(yīng)有的重視。在探討傳統(tǒng)地方立法問題,包括其與中央法立法基礎(chǔ)關(guān)系,將有助于進(jìn)一步加深對(duì)中華帝國(guó)法律穩(wěn)定甚至和諧的法制運(yùn)行模式及其立法文化心態(tài)的理解。

其實(shí),地方行政立法在中華法律帝國(guó)中早已出現(xiàn)。這一點(diǎn)從唐代的會(huì)典紀(jì)要中多有記載,諸如,唐時(shí)根據(jù)《沙州敦煌縣行用水細(xì)則》或《唐沙州敦煌地區(qū)灌溉用水章程》可知其是在民間習(xí)慣和前代地方法規(guī)基礎(chǔ)上頒行的地方性水利行政規(guī)范,也是唐代中央法規(guī)《水部式》在地方的具體執(zhí)行細(xì)則①唐耕耦《:中國(guó)珍稀法律典籍集成》第三冊(cè)《敦煌法制文書》,科學(xué)出版社1994年,第638～651頁(yè)。。在宋人的判牘中更有援引地方官員制定的法規(guī)直接作為審判依據(jù)的實(shí)例。到了明清時(shí)期,許多地方官員關(guān)于保甲事務(wù)的章程、告諭成為地方法或行政規(guī)范。如明代呂坤《實(shí)政錄》中有其制定的多種禁約,海瑞的文集中有其任知縣期間頒布的《興革條例》及任巡撫時(shí)制定的禁約、告示。陸壽名、韓訥輯《治安文獻(xiàn)》中也收有明代應(yīng)天巡撫胡應(yīng)臺(tái)、江西巡撫王守仁等人所作條約、批文、公檄和告諭等。清代地方官員們以告諭等形式頒布的地方法規(guī)更為多見②劉 東:《中國(guó)學(xué)術(shù)》,商務(wù)印書館2001年第3輯/總第7輯,第242頁(yè)。。

與其前代和當(dāng)時(shí)的告示、公牘或個(gè)人所作的簡(jiǎn)單匯編等各種形式的地方規(guī)范性文件相比,清代的省例具有更為突出的地位和地方立法特色。較為嚴(yán)格地說清代“省例”是以地方性事務(wù)為規(guī)范對(duì)象、以地方行政性法規(guī)為主體、兼含少量地區(qū)性特別法的一種法規(guī)匯編,在各地行政司法過程中具有重要的規(guī)范作用。在制定主體上,省例不是出自中下層行政官員之手,而是以地方大員中地位最高的行省長(zhǎng)官為主要制定者,也就是說為官方主持的重要行政性文件集成。在表現(xiàn)形式上,不是只鱗片爪的零星羅列,而是具有相當(dāng)完備、系統(tǒng)化的載體形式;在時(shí)間效力上,不同于一般告諭,而是具有相對(duì)比較穩(wěn)定持久的效力;在地域上,其影響力相當(dāng)廣泛,可在一省范圍內(nèi)具有普遍的法律拘束力。最重要的是,在立法形態(tài)上作為大清律例的一種補(bǔ)充的或是獨(dú)立的立法形式,省例的地位和效力得到時(shí)人的普遍遵從和行政許可。因此,省例是滿清十八行省基層政權(quán)建設(shè)中各種行政規(guī)范的一種最為重要的法律拘束形式,用今人的話說,省例也是地方政府立法自治最為成功的且具有一定古典民主韻味的地方憲典。

當(dāng)然,展開對(duì)東方法系帝國(guó)的研究,不僅僅是哈佛費(fèi)正清教授的鉅獻(xiàn),在某種意義上說對(duì)以清代省例為立法中心的研究,應(yīng)該說是日本學(xué)者的鉅獻(xiàn)。雖然哈佛費(fèi)正清對(duì)中華晚清帝國(guó)地方政權(quán)和法制狀況的研究成果甚豐,但基于對(duì)研究視角不同,還似乎未曾從地方立法的角度以觀“省例”的興廢,包括對(duì)《治浙成規(guī)》、《成規(guī)拾遺》、《晉政輯要》、《西江政要》、《福建省例》、《廣東省例》、《粵東省例》、《粵東省例新纂》、《江蘇省例》、《四川通飭章程》和《湖南省例成案》等十余種文本①據(jù)研究者已經(jīng)查明,日本藏有《山東交代章程》,具有與省例相似的性質(zhì)?！逗鲜±砂浮泛汀段鹘?布政司本)有日本東京大學(xué)東洋文化研究所藏本。染指。不過,有一點(diǎn)他們的體認(rèn)是共同的,那就是清代地方立法的繁富和當(dāng)時(shí)的行政司法影響力在中國(guó)封建帝權(quán)歷史上確為罕見。一個(gè)封建王朝的繁榮與最后政制的徹底崩壞,最好的解釋就是法律與司法行政原因。故而,本人擬在前人研究成果的基礎(chǔ)上,以清代省例的地方法為中心,進(jìn)一步探討其地方法對(duì)中央法的分權(quán)成因及其關(guān)系。

一、清代省例:一種作為中央法補(bǔ)充的分權(quán)模式

建基于以帝制為專制核心內(nèi)容發(fā)展而來的省例立法分權(quán)模式,伴隨著滿清王朝的集權(quán)張力而逐漸式微,表見于這種地方省例與中央皇權(quán)通行法的疏密關(guān)系大致可分為三層:其一是地方對(duì)中央法的簡(jiǎn)單重申和傳聲,其二是以中央法規(guī)作為最上位法或者以之為前提制定的具有“司法解釋”意義的實(shí)施細(xì)則,其三是當(dāng)中央法律過疏未能作相應(yīng)規(guī)范時(shí),地方自行立定的法規(guī)起補(bǔ)充作用。從現(xiàn)有的研究成果或結(jié)論來看,清代省例法規(guī)中有些僅僅是對(duì)中央法的簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)和重申,對(duì)實(shí)質(zhì)性規(guī)范內(nèi)容基本上未作損益。這一現(xiàn)象,恐怕是由于省例主要以省級(jí)及其下階政府為行政執(zhí)法的對(duì)象。但是,在縣級(jí)官府發(fā)布的告諭性法規(guī)中,由于以普通民眾為對(duì)象,官員們往往愿意不厭其煩地引述中央“煌煌律典”以加強(qiáng)其權(quán)威性和對(duì)百姓司法的威懾力。因此,這類簡(jiǎn)單地重申中央法、并無實(shí)質(zhì)性新內(nèi)容的告諭在成文的省例中較為多見。當(dāng)然,還有相當(dāng)一部分是在適用中央通行法過程中對(duì)其中概念或其適用方式所作的規(guī)范性解釋(相當(dāng)于最高人民法院的司法解釋)。諸如《治浙成規(guī)》中也有《浙省仿照江南改定辦理積匪章程》、《積匪猾賊分別案數(shù)定擬親屬相盜及無人看守之物免并計(jì)》等類似性質(zhì)的規(guī)定。這是對(duì)中央法律適用范圍的擴(kuò)大解釋,也是對(duì)中央法的目的解釋和在內(nèi)容上的拓展、補(bǔ)充與創(chuàng)新。一葉知秋,可見中國(guó)不僅僅是一個(gè)傳統(tǒng)的依法文本判決的國(guó)家,卻有時(shí)也存在著比照判例的現(xiàn)象。由此看來在司法實(shí)踐中,中西方法系之成文法與判例法并非是沒有匯通,不可交融。

值得指出的是,清時(shí)的立法無論做何種努力,總不能窮盡世間各種法律行為和現(xiàn)象,每當(dāng)?shù)胤剿痉ú门胁黄诙鲋轮醒敕ㄖ袥]有相關(guān)法律條款可資援引或搬用時(shí),地方則可以根據(jù)具體需要制定相應(yīng)的規(guī)則和裁決辦法。而這些規(guī)定和辦法便是“省例”的重原初的組成部分——主要針對(duì)具體行政事宜、民事糾紛處理及風(fēng)殳教化等問題。這些規(guī)定都以政府行政措施為對(duì)象,彌補(bǔ)中央法律的立法不足與局限預(yù)設(shè)。另外,還有一批大量地方性專門法規(guī)以民事、宗教、道德教化等事務(wù)為規(guī)范對(duì)象,主要調(diào)整底層社會(huì)民事之糾紛,維護(hù)地方穩(wěn)定之規(guī)定。如《治浙成規(guī)》、《西江政要》、《廣東省例》、《湖南省例成案》中有關(guān)于典鋪、染鋪失火失竊、向船戶、腳夫托運(yùn)或客店住宿中發(fā)生失竊、鏢行保鏢被損等問題的處理辦法,以防止亂生盤剝敲詐,以補(bǔ)中央法之未備。猶如我們?cè)凇睹穹ㄍ▌t》原則下衍生出諸多部門法律及其規(guī)范。一個(gè)社會(huì)良好的風(fēng)俗與道德教化是同地方官政績(jī)密切相關(guān)的,也是中央裁量考核地方官員“德、勤、能、績(jī)”最主要的指標(biāo),當(dāng)然也是省例作為治民理政最重要理?yè)?jù)。如《江蘇省例四編·示禁婦女入館喝茶》制定于光緒十七年,以六字歌謠形式寫成,專門申嚴(yán)男女大防。這些規(guī)定主要以義務(wù)性規(guī)范的形式出現(xiàn),在不同程度地體現(xiàn)出地方官府作為管理者的特定司法角色,同時(shí)也是對(duì)中央立法盲點(diǎn)的有效補(bǔ)充和維護(hù)和諧穩(wěn)定的增益。從現(xiàn)有發(fā)現(xiàn)的各省例的內(nèi)容上總體考察,幾乎所涉地方法規(guī)均以中央法為上位法,密切規(guī)制在中央法定框架之內(nèi),但同時(shí)又注意“法與世變,律隨境遷”發(fā)展觀,客觀地說確實(shí)是對(duì)中央法起到了很好的揚(yáng)棄、補(bǔ)充作用。在當(dāng)時(shí)沒有憲章的背景下,地方官員作為地方立法者能夠?qū)χ醒敕ㄈ绱俗鸪绾褪刈o(hù)已經(jīng)是難能可貴的了。

清以降,以地方法規(guī)為主體的省例與中央通行立法的關(guān)系,按照省例中的表達(dá)為“照得律文一定不移,而定例則隨時(shí)斟酌輕重,以補(bǔ)律文所未及;至于省例則又推廣定例之所未備。原系融會(huì)貫通,并無彼此矛盾,致有窒礙難行之處也”①見《西江政要》卷十《竊盜三犯案犯查明恩赦前后分別辦理》。;“律一成而不易,例隨時(shí)而變通,省例則尤因地制宜,助部例所不備”;清人王有孚的說法更為人熟知:“條例是國(guó)家令典,天下通行,一律遵辦。省例是外省申詳事件酌定章程,各就一省而言?！边@里就將省例的立定特征與治民功能說得清清楚楚了。沈家本在修繕清律時(shí)向清總理衙門上書說得更為通透:律當(dāng)與時(shí)移,例堪與景遷。據(jù)此看來,在清人的概念中,無論是中央律法,還是地方省例的立法主旨除了帝制皇權(quán)上應(yīng)與這些中央立法高度一致外,還須在實(shí)際司法績(jī)效上能夠做到與時(shí)俱進(jìn)。

以地方法規(guī)為主的省例與中央立法當(dāng)保持一致是清代立法的主旋律。一方面,制定省例的地方官員由中央任命,權(quán)力來源于中央,重大人事任免升遷完全受制于中央吏部,在這一體制下,他們不可能有完全的獨(dú)立自為的意識(shí),在所立法益上敢于與中央分庭抗禮。另一方面,中央也在立法制度上對(duì)地方立法權(quán)加以制約。省例中所體現(xiàn)的地方立法權(quán)并非不受限制地下放。制定地方法規(guī)性的省例,決定權(quán)執(zhí)掌于地方督撫等地方高級(jí)官員。一般情況下,各官員之間的互相牽制,使省例的基本精神不可能與中央立法有多少偏離。另外,訴訟制度上重要案件實(shí)行逐級(jí)審轉(zhuǎn)復(fù)核,在地方督撫監(jiān)督下,中央刑部監(jiān)督各省,不僅限制了地方行政長(zhǎng)官的司法專斷,而且使地方單行立法也難以隨意枉法,自逞其能。清代若干冤案的形成,無不與地方行政官員的權(quán)位多元復(fù)合有關(guān),一方面縣令既是最高行政長(zhǎng)官,另一方面則又是最高司法長(zhǎng)官,之于百姓,掌握生殺予奪之權(quán),而缺少制約和監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)產(chǎn)生腐敗,可以說凡是制造冤案的公權(quán),必定與司法非廉潔公正有關(guān)聯(lián)。即腐敗的公權(quán)之執(zhí),是產(chǎn)生冤假錯(cuò)案的溫床。

其實(shí),大量省例的存在表明了地方在不同程度上享有一定的立法權(quán)并受到中央的默許。這種默許,中央盡管力圖將重大事件、重要案件的處理納入自己的立法和處置權(quán)之下,甚至不惜大量制定地區(qū)性特別法,但這些法律的具體操作仍要靠地方官員主持,由他們來面對(duì)紛繁復(fù)雜民刑情勢(shì)進(jìn)行解釋和施用。由于立法技術(shù)本身所存在問題以及法律解釋的客觀必要性,由地方官員在執(zhí)法過程中制定實(shí)施細(xì)則性的地方法規(guī)以注釋、補(bǔ)充中央法律,成為不可或缺的環(huán)節(jié)。同時(shí),中國(guó)傳統(tǒng)治民統(tǒng)馭之術(shù)中,清代隨著封建集權(quán)專制主義頂峰的攀越,傳統(tǒng)的治民手段也似乎走到了盡頭。中央與地方官員在乎以賞和刑為“二柄”型的社會(huì)管理模式中,在民事糾紛解決程序方面的法治,只能仰賴于地方官員的依個(gè)人能力和道德修養(yǎng)來裁決處斷。省例中除直接重申中央法的諭示外,其它的兩類內(nèi)容都在不同程度上構(gòu)成對(duì)中央法的創(chuàng)新發(fā)展。其中,對(duì)中央法的解釋雖然并不直接動(dòng)搖中央立法的權(quán)威性,但在法律解釋的意義和目的上,省例的這部分內(nèi)容往往在某些程度上構(gòu)成對(duì)中央法內(nèi)容實(shí)質(zhì)性的再創(chuàng)造和再發(fā)展,這在前述省例規(guī)定對(duì)中央法的解釋諸例中得到重點(diǎn)關(guān)照。在現(xiàn)代法律解釋學(xué)的意義上,屬于典型的目的解釋與限制解釋的統(tǒng)一體。因此,地方官員在司法和行政過程中對(duì)中央法的重新闡釋,在某種程度上是一個(gè)對(duì)實(shí)質(zhì)法律規(guī)范的再創(chuàng)造過程,往往可能偏離原有表達(dá)。省例中對(duì)中央法規(guī)有所未備時(shí)進(jìn)行的補(bǔ)充性規(guī)定,則直接體現(xiàn)了省例對(duì)中央法的再補(bǔ)充和發(fā)展度原則,這一部分內(nèi)容的缺失甚至將足以威脅法律體系的完整性和當(dāng)時(shí)政治體制的有效運(yùn)作。至于對(duì)中央法的變通或規(guī)避,更足以體現(xiàn)地方立法的相對(duì)獨(dú)立的意義和對(duì)中央的離心傾向和分權(quán)模式。當(dāng)一種專制集權(quán)通向巔峰時(shí),下坡路顯現(xiàn)也就是自然的了。從秦漢而至大清帝國(guó)的王權(quán)專制之路,莫不為是。

二、省例:地方法對(duì)中央法的立法創(chuàng)新模式

省例,不僅僅是民事糾紛處理上的地方規(guī)范,同時(shí)也是地方行政、民商事、海事與刑事訴訟的法律規(guī)范,在具體的涉訴案件判決中,各省地方法規(guī)當(dāng)然地會(huì)與中央法不盡一致的地方。諸如在乾隆四十年,中央制定新例,要求各地督撫將重大刑事案件一定要逐季上報(bào)刑部查核以防地方省例弄權(quán)自肥,行辯訴交易之便。面對(duì)這一新變化,江蘇按察使建議將省例中規(guī)定的類似變通處理的做法向中央刑部注明,但遭到兩江總督的反對(duì),他舉例反駁道:“外省辦理私鹽案件,數(shù)在百斤以內(nèi)者,因系窮民肩挑背負(fù),覓利糊口,情有可原,是以分別枷責(zé)完結(jié),并未奏咨有案。如遇有題咨之件,亦系將牽連枷責(zé)之人摘出另結(jié),以其本系偶然湊遇,并非同伙也。今該司議將外省例案咨明內(nèi)部,必干駁查,將來辦理殊費(fèi)周章”;兩浙鹽運(yùn)使同意這種觀點(diǎn),認(rèn)為,“查奉部以徒犯之案季報(bào),內(nèi)有鹽犯擬徒,有百斤以內(nèi)分別枷責(zé)發(fā)落者,因未經(jīng)咨明定例,恐部中查駁,難于登答?！币虼?按察使建議依然仿照以前欺瞞中央的做法,將應(yīng)上報(bào)刑部的案件中應(yīng)照《省例》分別枷責(zé)之犯摘出外結(jié),“以歸畫一,以免牽制”。這一作法得到督撫和浙、淮鹽運(yùn)使的一致同意,并要求浙省參與這一攻守同盟,類似案件也依此辦理。這一建議經(jīng)浙江按察使同意,并通飭屬下,一體遵行。清時(shí)販鹽猶如當(dāng)下煙草私販,屬于特種行業(yè)許可,若有違禁,必施重刑。中央法典解釋顯然是為了中央財(cái)政稅收,而地方上省例解釋多多少少還帶有點(diǎn)地方民生的關(guān)懷!在具體的處罰上帶有痛惜民生之艱的味道。當(dāng)然這種關(guān)懷民生疾苦的官員遠(yuǎn)不止少數(shù),兩江的做法也惠及到福建、江西、廣東等省。到乾隆十九年,閩浙總督提出應(yīng)該仿照“江浙現(xiàn)行成例”來處理零星私販案件;由鹽法道通飭福建各屬。規(guī)定了不同于中央通行法律的處理辦法。隨之在全國(guó)被效仿擬定新章,直至道光。這種利益不斷博弈的變通模式,實(shí)際上就是地方立法對(duì)中央法的民生保護(hù)法益的創(chuàng)新。

地方省例除對(duì)刑事初犯作上述變通外,還對(duì)累犯者也有相應(yīng)變更,如江浙還專門對(duì)走私私鹽者制定了地方性處罰辦法:對(duì)私販一百斤以下者,區(qū)別情節(jié)分別處以枷責(zé)。后來有人評(píng)價(jià)說是官府與地方幫會(huì)之間的利益妥協(xié),也就是太湖鹽幫與漕幫勢(shì)力的增長(zhǎng)或可能成為江浙地區(qū)在關(guān)涉民生禁止性販運(yùn)率先解禁以維持地方穩(wěn)態(tài)的一種出路與策略。無疑,清政府在處理重大民生問題上絕不是人們想象的那般無能,其時(shí),地方官員早已根據(jù)地方治理所需制定了不少土政策并與通行的上位法規(guī)一同使用。僅以江蘇為例,南京、揚(yáng)州、蘇州的資本主義萌芽早在明末清初已經(jīng)開始興起,為了融資上便利,江浙督撫大員的即以咨文形式維護(hù)地方典(當(dāng))商利益、允許半價(jià)回贖當(dāng)莊的地方性法規(guī),該法規(guī)出臺(tái)六年以后,即嘉慶六年,鄰省江蘇的典商向本省官員提出模仿浙江處理辦法的要求。但這次江蘇地方官不但不采納典商的請(qǐng)求,而且還由按察司咨文浙江布、按二司,要求克減地方官員的“立法權(quán)”,要與中央立法保持一致。省例在嘉慶以后便開始走下坡路,日見式微。

越是腐敗的政權(quán),其立法越是無科學(xué)民主可言。關(guān)乎民生的私鹽政策以及糧食、棉花、礦產(chǎn)品地方等法規(guī)的命運(yùn)也不例外,在滿清十八行省中有所區(qū)別的不過是在各地通行時(shí)間長(zhǎng)短不同罷了,晚清時(shí)即全面地漸被廢止。從江蘇省例的記載中,江蘇的情況最為典型:省例與國(guó)家通行法律存在抵觸,顯屬“故出人罪”。在乾隆年間江蘇省定此章程,“或因彼時(shí)私販無多,貧民生計(jì)維艱,一時(shí)量為變通,以示矜恤之意。況現(xiàn)在私梟橫行,拒捕戕殺之案層見迭出,江北拿獲私販,均屬按例問擬,若江南再牽引遠(yuǎn)年省例辦理,不但一省之中輕重兩歧,有違定例,且恐地方更為集匪淵藪也。”一個(gè)月后,經(jīng)江蘇按察司、兩浙運(yùn)司合議,由督撫及浙江鹽運(yùn)使批準(zhǔn),正式宣布廢止舊例,統(tǒng)一按律例辦理,并將此決定載入《省例》①見《江蘇省例續(xù)編·會(huì)議辦理鹽犯》。。從這點(diǎn)上說,以省例為中心的地方司法審判逐漸又回歸依托中央法為中心,過去那種近似變通的權(quán)宜之計(jì)終被廢止而轉(zhuǎn)至地方政務(wù)實(shí)踐重新厘定和廓清。

與今日之中央地方關(guān)系相較,地方督撫并非中央的傳聲筒和復(fù)印機(jī),而是執(zhí)掌一方甚至生死予奪之大權(quán)者?；谒牭胤胶蛡€(gè)人仕途的考量其所制定的地方法規(guī)也完全有可能背離中央立法。特別是中央法律可能出現(xiàn)地方官認(rèn)為不合理的現(xiàn)象,或給他們追求目標(biāo)帶來不便時(shí),這些大權(quán)在握者定然會(huì)適度調(diào)整,酌定對(duì)策。鑒于日益上漲的民事與刑事案發(fā)率,作為民刑行案不分的地方官員審案,必然會(huì)給各級(jí)官府帶來很大的精神負(fù)擔(dān)和增加腐敗尋租的風(fēng)險(xiǎn),鑒于當(dāng)時(shí)司法審判的習(xí)慣和分工程序:“徒刑案件由省級(jí)終審,后來還要按季報(bào)中央備案;流刑以上案件則由中央終審”?？梢姷胤焦賳T的司法行政權(quán)受到了很大限制,已經(jīng)不是一個(gè)小小縣令大筆一揮便可判“斬立決”的時(shí)代了。當(dāng)然,必須明確,清時(shí)的法制雖然不是人們通常理解的那種中央法一統(tǒng)天下的狀態(tài),也不可能是現(xiàn)代語境下的憲法總攬下母法與部門子法的關(guān)系,但這也絕不意味著在清時(shí)已經(jīng)普遍出現(xiàn)了地方“省例”公然對(duì)抗“中央法”的格局、更不意味著地方享有完全獨(dú)立的立法權(quán)甚至存在自治的傾向。在司法領(lǐng)域,中央法皇權(quán)主體始終占據(jù)著不可動(dòng)搖的主導(dǎo)地位,地方省例尚不足以構(gòu)成對(duì)中央立法權(quán)的真正威脅,更不足以動(dòng)搖中央立法至上、至貴、至威的法理基礎(chǔ)和法制格局。值得強(qiáng)調(diào)的是,我們所論的省例,在經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的發(fā)展之后,由于清時(shí)代的總體政治經(jīng)濟(jì)文化走向,必將決定和影響著地方法規(guī)的創(chuàng)新和終極出路。而地方省例的出路實(shí)際最終體現(xiàn)在中央對(duì)地方權(quán)力及法律層面的控制關(guān)系的馳緊疏密。動(dòng)態(tài)地看,省例與中央法決非一般的地方立法與中央立法是否協(xié)調(diào)一致的關(guān)系,而是地方自治思想和主張?jiān)诘壑浦袊?guó)長(zhǎng)期集權(quán)高壓下不服與反抗的思潮表現(xiàn),而這種表現(xiàn)卻以另類的帝國(guó)法律中心或狀態(tài)所掩藏,外在的服從遵從與內(nèi)在革命創(chuàng)新此消彼長(zhǎng),由前清的超強(qiáng)穩(wěn)固轉(zhuǎn)至晚清江河日下,法治狀態(tài)面目全非,最后呈現(xiàn)出一種以省例為中心向省憲為中心“動(dòng)態(tài)平衡”格局的轉(zhuǎn)變。

三、省例:地方法規(guī)的個(gè)案差異

省例作為中央法律的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)范,總體上與中央通行法保持一致。但各省例在不悖于中央基本精神的前提下,仍可能存在不少差異。差異的存在,當(dāng)然首先表現(xiàn)為對(duì)當(dāng)?shù)靥赜惺马?xiàng)的規(guī)定,如沿海省份有關(guān)于海船的管理、漁業(yè)魚汛及沿海灘涂地的所轄歸屬利益劃分等等,這些現(xiàn)象在內(nèi)地省份不可能出現(xiàn),而在沿海省份省例中卻難以避免。再則,有些省內(nèi)少數(shù)民族眾多,有些民族居住則比較單一,因此,省例的立法關(guān)注點(diǎn)就主要表現(xiàn)在于對(duì)各省普遍存在的一般性事務(wù)上各省例規(guī)定之間的差異上。

毋庸諱言,對(duì)于各種地方性事務(wù),各地省例的立法規(guī)范是存在一定差異性。為簡(jiǎn)明起見,茲以基層官員審理涉訴個(gè)案訟詞的地方差異為例:其一為各省例對(duì)基層官員審理詞訟功過的不同時(shí)期規(guī)定。清后期,訟風(fēng)仍熾,糾結(jié)日升,道光已經(jīng)嚴(yán)詞不準(zhǔn)記功,但記過三次撤任或記功六次,現(xiàn)任者調(diào)劑,署事者另署;每過罰銀五十兩,每大過罰一百兩(后分別減為二十、四十兩)。以銀代罰在各地省例中已經(jīng)從地下滋長(zhǎng)到制度層面,于是在清朝“議罪銀”已經(jīng)成為司法的一道官本腐敗的風(fēng)景線,由于省例的地方性特點(diǎn),使得“議罪銀”成為滿清司法腐敗一塊蕩滌難凈的沃土——許許多多刑事犯罪者在“議罪銀”規(guī)則下進(jìn)行潛規(guī)則交易,使得晚清的公法權(quán)威如無物。省例中一些過于靈活的個(gè)案性處罰,也招致時(shí)人更多的詬病和諷刺。

其二,為各省例對(duì)郵驛遞送公文責(zé)任的規(guī)定。從這些關(guān)乎民生事項(xiàng)的郵政信函、公文投遞、行政管束所限定的時(shí)日上看,清代地方省例還是值得肯認(rèn)的,也就是說統(tǒng)治者還是力圖將地方大小事務(wù)管理好建設(shè)好的,不管最終的結(jié)果是否如愿,至少在當(dāng)時(shí)的地方行政治權(quán)中,他們還是付諸了諸多的立法和司法上的實(shí)踐努力

從地方法規(guī)的個(gè)案差異中可以看出,滿清的立法格局還是始終保持著中央法為最高上位法的權(quán)威性,其他各地方法規(guī)之間雖然異同并存。但在其差異性和利益趨同性的背后,隱含著地方立法的出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)——維護(hù)皇權(quán)與帝制的利益統(tǒng)治,真正意義上的人權(quán)保障無論過去還是當(dāng)時(shí),還是無法談起的,過高或是過低評(píng)價(jià)省例的法治觀念和自治功能都是不足取的。

四、省例:地方法規(guī)的立法基礎(chǔ)及評(píng)價(jià)

據(jù)《粵東省例新纂》稱:“各省吏治民風(fēng)不免互異,官者不得不乘勢(shì)利導(dǎo),束以科條,于是有省例之設(shè),以佐部例之所不及?！鼻宕絷戨]其也曾以“民情土俗,萬有不齊;立法更制,隨方便宜,隨時(shí)潤(rùn)澤可矣”①陸隴其《蒞政摘要》卷下《治人治法》,光緒八年本。。這或許就是滿清當(dāng)時(shí)出現(xiàn)省例以滿足官吏對(duì)百姓統(tǒng)馭的初衷。這一初衷的萌生和最終的長(zhǎng)成,當(dāng)然地離不開清代初期滿人承襲漢人傳統(tǒng)的帝國(guó)法律文化和政治制度的全盤接受與改造。應(yīng)該說乾康盛世是一個(gè)法制多元的時(shí)代,因?yàn)楦鞯胤椒ㄒ?guī)早已出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的差異性:如因貧賣妻、典鋪失竊,基層官員審理詞訟功過、郵驛遞送公文責(zé)任之類的事件更缺乏地域特色、更應(yīng)該適用統(tǒng)一的法律來處理。又例如,歷史以來的夫妻關(guān)系中的妻權(quán)的人為“滅失”問題,江西官員明知當(dāng)?shù)厮赜匈u妻之風(fēng),但也只不過強(qiáng)調(diào)必須確系貧困、兩相愿離方準(zhǔn)婚姻關(guān)系消滅;浙江也有典妻之俗,而官員們則未在省例中予以理會(huì)。而面對(duì)同樣普遍存在的積案審判期限問題,在同治時(shí)期,山西對(duì)一案遲延兩月者就予以記大過,而在江西則為一年以上;差異之大令人驚疑是否為同一天朝。除了上述涉民生問題的妻權(quán)婚姻、典當(dāng)、盜竊、郵差投送、司審期限等存有諸多的地方差異性,還對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)“一田兩主”的民間習(xí)慣興廢問題作出規(guī)范,承認(rèn)這一“土俗相沿,到處皆有”的習(xí)慣;而沒有幾年又宣布通飭禁絕“一田兩主”物權(quán)習(xí)慣。這一準(zhǔn)一禁的差別顯然不在于這一土地交易習(xí)慣在余省的流行程度不同,而恰恰說明地方省例的對(duì)中央法理解乃至執(zhí)行的差異,或者說清時(shí)中央法的出臺(tái)和規(guī)制也是政出多門,缺少真正意義上的至貴至威至信的上位法或曰“根本大法”。

客觀地說,省例作為地方法規(guī)的根本立足點(diǎn)恐怕并不在于當(dāng)?shù)氐拿耖g社會(huì)風(fēng)習(xí),而重點(diǎn)在于治民。在當(dāng)時(shí)的司法理念和立法機(jī)制下,官員們并不是以民為本,為民請(qǐng)命的好官清官為己任。但對(duì)當(dāng)?shù)孛耖g社會(huì)狀況了解對(duì)民間習(xí)慣遵從的意義也是在于治權(quán)者政績(jī)工程上考慮。在他們看來,誠(chéng)如黃恩彤所言“體問風(fēng)俗”或“就俗尚之所宜”并不意味著就會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亓餍械牧?xí)慣都無條件地加以肯定和接受,在官方立場(chǎng)上,官員們常常當(dāng)會(huì)以正統(tǒng)主義和維護(hù)中央王權(quán)帝威為志職對(duì)該地方的社會(huì)風(fēng)習(xí)與法律規(guī)范作出取舍和評(píng)價(jià)。面對(duì)各種民間呼嘯而來各種改革呼聲或地方自治,官員們往往首鼠兩端,一方面覺得根除地方惡習(xí),使民間風(fēng)習(xí)規(guī)范化,社會(huì)思潮正當(dāng)化是為官者不二選擇,另一方面,作為地方立法端的必然操行與擔(dān)綱者,其立法中的主要責(zé)任想必然是清楚的,當(dāng)然,在地方上立怎樣的法,制定怎樣的準(zhǔn)則或行為規(guī)范,除了源自于地方主要官員不同的內(nèi)心追求外,還可能反映著他們管理社會(huì)治理國(guó)民的主觀差別與認(rèn)知水平及在層層監(jiān)督之下自行決定和處理本地公共事務(wù)的一種善良的制度期許。

筆者以為最初雛形的“省例”是以行政性法規(guī)為主的,絕大部分規(guī)范中政府始終作為法律關(guān)系的一方、作為主導(dǎo)性的管理者活動(dòng)于其間。因此,省例的規(guī)范帶有濃厚的行政官員個(gè)人主義色彩。在制定及修改的程序上,除極個(gè)別由民間議請(qǐng)外,絕大多數(shù)是因政府在處理本地公共事務(wù)及審判中的現(xiàn)實(shí)弊病疑難,或應(yīng)帝王要求,由各級(jí)官員提出制定或修改的建議。在這種政府立法的機(jī)制中,作為立法主體的各級(jí)行政官員,必然從有利于地方治理的視角出發(fā),以治民為己任,因此,即使少數(shù)情況下對(duì)客觀地理和民族風(fēng)習(xí)等因素有所考量,但更多仍然是出于便利官治和民眾管理的需要。如《福建省例》中強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)刂伟补芾?、督撫制定單行地方法的理?“閩省為山海巖疆,臺(tái)灣一府尤屬孤懸海外,弭盜安民,更為急務(wù)”?？梢?在清代臺(tái)海邊防問題就已經(jīng)引為閩省省例之要?jiǎng)?wù),漫長(zhǎng)的西海岸線素來為海盜及倭寇猖獗擾民之所,故而,閩省省例除地方治民之策外,還兼有治理?；贾厣?/p>

省例作為一種對(duì)中央法的創(chuàng)新與發(fā)展模式,在其制定法規(guī)的過程中,有一種現(xiàn)象也許在今天仍然存在的現(xiàn)象——國(guó)家公權(quán)執(zhí)掌的官員們依據(jù)的往往是其個(gè)體或作為官僚集團(tuán)的集體的經(jīng)驗(yàn)。一般而言,個(gè)體化的經(jīng)驗(yàn)判斷及其隨意性是各地官員們對(duì)同一情勢(shì)下相同的規(guī)范對(duì)象作出不同立法規(guī)定的原因。另一方面,由于當(dāng)時(shí)地方官升遷轉(zhuǎn)任體制作用,使某地、某官員提出的行之有效的規(guī)定能夠不斷推廣。諸如林則徐在廣東的禁煙舉措,對(duì)粵省對(duì)外貿(mào)易之禁令開啟,龔自珍、魏源的“師夷長(zhǎng)技以制夷”主張;張之洞、李鴻章、左宗棠等等肇啟的新型洋務(wù)運(yùn)動(dòng),還有海防塞防之爭(zhēng)的背后,多多少少都帶有鮮明的官員自身對(duì)國(guó)際形勢(shì)的認(rèn)識(shí)和個(gè)人從官的歷史經(jīng)驗(yàn)。從《清代職官年表》中不難發(fā)現(xiàn)對(duì)省例創(chuàng)識(shí)有所貢獻(xiàn)的各地方官員很少被免職、除亡故或升遷本省及中央外,大部分都遷轉(zhuǎn)它省,繼續(xù)擔(dān)任地方要職。正是基于這條路徑有不少地方法規(guī)的制定是通過官員調(diào)轉(zhuǎn)推廣到其它省的。如林則徐由廣東而至新疆也不一定就是被貶,從積極意義上說,也是清中央對(duì)新疆地方治理問題的高度重視。官員的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)借助于特定體制又取得了使地方法規(guī)趨同的顯著效果。從上述可以看出,清代省例的立法特點(diǎn)之一,很大程度上對(duì)外來省份地方法規(guī)的模仿、移植和借鑒,當(dāng)然也有適時(shí)地改造和內(nèi)容上的創(chuàng)新。

值得指出的是,在清代高度集權(quán)的中央帝權(quán)體制下,各省例規(guī)范的對(duì)象并非重要的原則性或根本大法性之問題,更多的只是屬于具體的技術(shù)操作層面和對(duì)地方法規(guī)小修小補(bǔ),當(dāng)然,法理上講究細(xì)節(jié)之變的決定作用,清中央實(shí)際上很清楚地方官員與國(guó)民的心態(tài),因此采取睜一只眼閉一只眼,默許督撫大員們?cè)谶@一層面的大權(quán)在握。一方面是以政府利益為核心的立法機(jī)制、頻繁遷轉(zhuǎn)的任官體制以及各省、各地官員之間的相互制約;另一方面是各省官員具有的在一定限度內(nèi)各行其是的權(quán)力,立法官員們更多的是憑借個(gè)體或集團(tuán)的經(jīng)驗(yàn)、出于地方政府及其本人的切身利益,而并未充分重視和利用當(dāng)?shù)氐目陀^條件或考察行之有效的民間慣例。各地方法規(guī)之間出現(xiàn)異同并存的狀態(tài)——因主觀隨意導(dǎo)致的差別和由于特定機(jī)制和集體經(jīng)驗(yàn)的趨同,正是這種特定體制下的產(chǎn)物。①劉 東《:中國(guó)學(xué)術(shù)》,商務(wù)印書館2001年第3輯/總第7輯,第245頁(yè)。地方立法的廣泛存在,其最高目的是為了治民而不是民治,也非完全自治意識(shí)上的地方自治。因?yàn)榻饬x上的地方自治,脫胎于西方近世的民主憲政運(yùn)動(dòng)。②汪太賢:《從治民到民治》,法律出版社2009年,第8頁(yè)。地方自治的實(shí)行,奠定了民主政治的基石,也成就了早期憲政制度的確立。我們雖然不敢過高評(píng)價(jià)省例立法的民主意義,但針對(duì)高度集權(quán)之清王朝中央,能夠下權(quán)到地方大員手中的絲絲縷縷的立法權(quán),從某種程度上言無疑是滿清綿延恒久的一縷清風(fēng),一掃地方政府司法上的沉悶豫章之氣。

不過,在清代地方政府在名義上或表達(dá)上是不敢越雷池一步的,恪守“與中央保持一致”的謙卑地位,但實(shí)際上在執(zhí)行中央立法、處理地方事務(wù)的過程中竭力發(fā)揮和張揚(yáng)地方的相對(duì)自主性。一般而言,立法權(quán)被嚴(yán)格收歸中央,清帝國(guó)的中央政府是制定法律的最基本和最主要的機(jī)構(gòu),在法律體系中,中央立法享有通行全國(guó)的效力和一元獨(dú)尊的地位;然而,這種嚴(yán)格的一元主義并非現(xiàn)實(shí)政治生活中的法治實(shí)態(tài)。在具體司法過程中,在一些民事案件的司法審判、即“聽訟”的過程中,地方官員得依據(jù)“情理”定奪,享有相當(dāng)大的自由裁量權(quán);甚至對(duì)于一些性質(zhì)較為嚴(yán)重的案件,地方官也具有與中央機(jī)構(gòu)不同的處理方式和司法理念,呈現(xiàn)出明顯的縱向?qū)哟涡圆顒e。在某些情況下,地方政府甚至在立法上公然偏出了中央法的限制范圍。當(dāng)然,這種自主或偏離都時(shí)常受到來自中央的干預(yù)。中央帝權(quán)下全國(guó)范圍內(nèi)的法制統(tǒng)一性因此呈現(xiàn)出不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)平衡和相對(duì)統(tǒng)一的特色,而非穩(wěn)定靜止和絕對(duì)統(tǒng)一。現(xiàn)存省例并非集中出現(xiàn)于國(guó)勢(shì)日衰的清代中后期,而是存在于滿清帝國(guó)的各個(gè)階段。

綜上所述,對(duì)省例的探討和暫時(shí)的論斷無疑將帶來更進(jìn)一步的學(xué)理思考:從以省例為中心的清代地方法規(guī)來看,清代的地方官員們具有區(qū)別于中央和民間的利益和權(quán)力的要求。這一要求的存在,使地方權(quán)力在法制上出現(xiàn)了對(duì)中央政府和民間社會(huì)的偏離傾向。由于特定的政治體制的制約,地方對(duì)中央的離心傾向被壓制在相當(dāng)有限的程度內(nèi),即地方對(duì)中央法的分權(quán)只能是在極為有限的范圍內(nèi),絲毫不能超越中央法許可的邊界;而對(duì)民間社會(huì)的草根要求,地方長(zhǎng)令們卻在當(dāng)時(shí)的體制下則顯得相當(dāng)漠視。這使當(dāng)時(shí)政府與民間的對(duì)立顯得更為清晰,在某種意義上對(duì)國(guó)家——社會(huì)“二元對(duì)立“的兩分式理論分析模式是有力的支持;本文所揭示的不同層次的國(guó)家權(quán)力與國(guó)民權(quán)利主體之間存在的差異和某種程度上的立法緊張和分權(quán)期許,有待于在理論范式的意義上作出進(jìn)一步解釋,同時(shí)需要我們從司法機(jī)制和司法解釋的視角進(jìn)行更多實(shí)證性的探討與研究,清代作為一個(gè)高度集中的帝權(quán)體系,為何又能夠?qū)捜莸卦S可地方立法對(duì)中央法的分權(quán)。