經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要政府轉(zhuǎn)型

顧 杰

(武漢科技大學(xué) ,湖北武漢 430081)

一、“十二五”規(guī)劃“鎖定”了政府轉(zhuǎn)型

(一)“十二五”規(guī)劃的特點與政府轉(zhuǎn)型

同以往的規(guī)劃相比,“十二五”規(guī)劃具有鮮明的特點:

其一,是一個“轉(zhuǎn)型”的規(guī)劃。新中國建立后,大體上經(jīng)歷了三次重大的轉(zhuǎn)型。第一次是上世紀(jì)五十年代初的“制度轉(zhuǎn)型”,即改造舊的生產(chǎn)關(guān)系,建立社會主義生產(chǎn)關(guān)系,這是一次根本的社會制度轉(zhuǎn)型。第二次是1978年以來的“體制轉(zhuǎn)型”,即從高度集中、封閉僵化的計劃經(jīng)濟體制,轉(zhuǎn)向開放、充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制,這是一次重大的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。第三次就是目前正在推進的“模式轉(zhuǎn)型”,即以經(jīng)濟發(fā)展方式為主包括政治、文化、社會、生態(tài)在內(nèi)的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型,這是一次全方位、多層面、寬領(lǐng)域的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型,而政府的轉(zhuǎn)型則是當(dāng)今中國全方位轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和前提,甚至是決定經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變命運的關(guān)鍵。

其二,是一個“民生”的規(guī)劃。“十二五”規(guī)劃大幅度提升了關(guān)注民生、尊重民生、改善民生、保障民生的力度,充分體現(xiàn)了改革開放的前30年富國、后30年富民的戰(zhàn)略部署,以及執(zhí)政黨為民執(zhí)政的價值取向?！笆濉币?guī)劃可以說標(biāo)志著我們黨進入了“民生政治”時代,也標(biāo)志著我們的政府進入“民生政府”的時代,政府轉(zhuǎn)型已是時代所迫。

其三,是一個“改革”的規(guī)劃。“十二五”規(guī)劃提出了一攬子改革方案,并且強調(diào)要以“更大的決心和勇氣”深化和推進各項改革?！笆濉睍r期改革任務(wù)相當(dāng)繁重,更多地要求配套改革,其中包括行政管理體制改革,尤其是建立均等化的基本公共服務(wù)體系、民主化的公共財政體制、廣覆蓋的社會保障體制、公平合理的收入分配體制等,均是政府轉(zhuǎn)型必做的功課。

(二)“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)與政府轉(zhuǎn)型

“十二五”規(guī)劃將總目標(biāo)定位在五大方面:

一是實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。既要平穩(wěn)又要較快,這對政府增強宏觀調(diào)控的預(yù)見性、有效性、針對性和靈活性是重大的考驗。目前物價高漲,從“蒜你狠”到“樓飄飄”,從“房奴”到“菜奴”,僅穩(wěn)定物價就不容易。但如果經(jīng)濟增速低于6%,將會出現(xiàn)企業(yè)倒閉、工人下崗、農(nóng)民工回鄉(xiāng)、消費者觀望、投資者止步、經(jīng)濟社會衰退,這就需要政府在“好”與“快”之間尋找最佳的平衡點。

二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整取得重大進展。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向,而透過我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)不合理的表層現(xiàn)象,其背后與政府對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局導(dǎo)向、謀劃、調(diào)控的職能虧欠有著密切聯(lián)系。

三是城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加。實現(xiàn)這一目標(biāo),更是直接要求政府轉(zhuǎn)型,樹立民富優(yōu)先的行政價值觀,正如溫家寶總理強調(diào)的“:把蛋糕做大是政府的責(zé)任,把蛋糕分好是政府的良知?！?/p>

四是社會建設(shè)明顯增強。加強社會管理,構(gòu)建和諧社會,是政府四大職能之一,也是政府履行職能中的“短板”。目前,我國社會矛盾集中凸顯,維穩(wěn)成本急劇上升,民間流行的“上訴不如上訪,上訪不如上網(wǎng),上網(wǎng)不如上房”,表明社會建設(shè)的滯后,迫切要求政府轉(zhuǎn)向更加注重社會建設(shè)。

五是改革開放不斷深化。實現(xiàn)這一目標(biāo),一方面要求政府扮演堅定不移的改革開放的“推動者”,要以更大的決心和勇氣推進改革開放,尤其是要增強政府對改革的動力和熱情。盡管房改、教改、醫(yī)改等改革走了一些彎路,讓人們產(chǎn)生了困惑和質(zhì)疑,但“開弓沒有回頭箭”,改革只能向前不能后退;另一方面要求政府扮演堅持360°全方位改革開放的“設(shè)計者”,要加強改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,明確改革的優(yōu)先順序,積極穩(wěn)妥地推進寬領(lǐng)域、多層面、全方位的改革,包括對行政體制以及“大部制”改革的深化,實現(xiàn)改革的整體性、系統(tǒng)性和綜合性,掌握改革措施出臺的時機和力度,提高政府對改革開放的駕馭能力和藝術(shù)。

(三)“十二五”規(guī)劃的主題、主線與政府轉(zhuǎn)型

其一,以科學(xué)發(fā)展為主題。這是規(guī)劃的靈魂,它決定政府轉(zhuǎn)型的根本方向。圍繞這個主題,政府必須明確兩個問題:一是為什么要以科學(xué)發(fā)展為主題?因為這是時代的要求,是破解我國當(dāng)前所有問題的關(guān)鍵;二是怎樣以科學(xué)發(fā)展為主題?即要做到“四個更加注重”:更加注重以人為本,更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,更加注重統(tǒng)籌兼顧,更加注重和改善民生。所謂“更加注重”,也可理解為政府以往注重不夠,要轉(zhuǎn)到“更加注重”上來。

其二,以加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€。這是規(guī)劃的主動脈和生命線,它決定了政府轉(zhuǎn)型的走向、指向和定位。圍繞這條主線,政府必須明確兩個問題:一是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是一場“深刻變革”,并且要貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展“全過程”和“各領(lǐng)域”;二是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是一項系統(tǒng)工程,必須堅持以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為主攻方向,堅持以科技進步和創(chuàng)新為重要支撐,堅持以保障和改善民生為根本出發(fā)點和落腳點,堅持以建設(shè)“兩型”社會為重要著力點,堅持以改革開放為強大動力。只有政府痛下決心轉(zhuǎn)型,上述“五個堅持”才能真正實現(xiàn)。

其三,以保障和改善民生為目的。這是規(guī)劃的宗旨和意圖,它決定了政府轉(zhuǎn)型的最高價值取向和歸宿。圍繞這個目的,政府必須把主要精力、財力放在“逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。提出公共服務(wù)“全覆蓋”、“均等化”、“常規(guī)化”,這無疑是對政府轉(zhuǎn)型最現(xiàn)實、最直接的“鎖定”。

二、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變“逼迫”政府轉(zhuǎn)型

經(jīng)過改革開放30余年的經(jīng)濟快速發(fā)展,一方面使中國的綜合實力大幅度增強,另一方面也使中國傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的弊端及矛盾得到充分的暴露,集中表現(xiàn)為六個方面。

(一)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩

進入2010年,有關(guān)專家判斷我國24個產(chǎn)業(yè)中有21個產(chǎn)業(yè)過剩。吳邦國在2010年“兩會”期間參加湖北代表團討論時作了重要講話,他的判斷是“幾乎所有的行業(yè)都產(chǎn)能過剩”。例如鋼鐵,我國2009年產(chǎn)能已超過6.6億噸,在建產(chǎn)能約6 000萬噸,而市場需求只有4.7億噸,有1.8億噸左右的過剩產(chǎn)能,過剩率超過30%,中國是鋼鐵大國但不是鋼鐵強國。又如水泥,目前全部產(chǎn)能達(dá)到27億噸,而市場需求量約在16億噸左右,即使全部淘汰目前落后產(chǎn)能5億噸,還有6億噸過剩產(chǎn)能,過剩率也超過30%。本來用市場經(jīng)濟通行辦法解決產(chǎn)能過剩并不難,優(yōu)勝劣汰就行了,可中國的產(chǎn)能過剩問題有其特殊性和復(fù)雜性,許多產(chǎn)能過剩是在政府主導(dǎo)下形成的,政府甚至是背后主要推手。產(chǎn)品賣不出去,往往由政府兜著,提供資金支持,以致前屆政府借的錢留給后屆政府還,使政府隱性負(fù)債,積累了風(fēng)險。可見,解決產(chǎn)能過剩的“總開關(guān)”在于政府的轉(zhuǎn)型。

(二)行業(yè)集中度過低

我國目前是“大行業(yè),小企業(yè)”,行業(yè)集中度太低。以鋼鐵為例,我國現(xiàn)有大小鋼鐵企業(yè)1 000多家,其中大中型鋼鐵企業(yè)約70家,就是把五大鋼鐵巨頭集中起來,也只有1.65億噸的產(chǎn)量,只占同期全國鋼產(chǎn)量的29%。即使是我國的鋼老大——寶鋼集團,一年也只能生產(chǎn)粗鋼3 000多萬噸,占全國的比重只有6%。煤老大——神華集團,一年的原煤產(chǎn)量約2.5億噸,占全國產(chǎn)量的10%。全國有20多個省市都把汽車作為支柱產(chǎn)業(yè)?！百Y金分散化,規(guī)模小型化,結(jié)構(gòu)趨同化”,無數(shù)個小舢板是無力與人家的航空母艦競爭的。而要改變這種現(xiàn)狀,必須加快經(jīng)濟運行機制由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

(三)對外依存度過高

我國的經(jīng)濟增長高度依賴國際市場,目前我國的外貿(mào)依存度已從改革開放之初的9.7%上升到了60%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國對外技術(shù)依賴度已超過了50%,而發(fā)達(dá)國家在30%以下,美國和日本則在5%左右。我國具有戰(zhàn)略意義的高技術(shù)產(chǎn)品與設(shè)備等80%以上依賴進口。2009年我國進口鐵礦石6.28億噸,增長了41.6%,是歷史上增加進口量和增長幅度最大的一年,而且國際鐵礦石主要供應(yīng)商壟斷趨勢進一步加劇,如力拓公司2010年鐵礦石價格上漲80%,鋼鐵工業(yè)“兩高”即高增長、高利潤的時代基本結(jié)束,已進入薄利時代。還有能源、石油的依存度也已達(dá)到60%,以致國際油價一有風(fēng)吹草動很快就波及國內(nèi),成為“輸入型”的危機。這迫切要求政府在戰(zhàn)略決策和政策導(dǎo)向上改變這種現(xiàn)狀。

(四)技術(shù)創(chuàng)新和自主創(chuàng)新能力過弱

雖然中國是世界制造工廠,我國有7大類的制造產(chǎn)業(yè)居世界第一,有15類居世界第三,彩電、冰箱、洗衣機、微波爐、摩托車、手機等都是世界第一,中國出口的皮鞋可以讓歐洲人每人穿一雙,但我國的出口產(chǎn)品約90%以上是貼牌生產(chǎn)的。我國的服裝出口占世界服裝出口額的20%,而自主品牌不到1%。我國關(guān)鍵技術(shù)自給率較低,如醫(yī)藥生物,我國除了慶大霉素、胰島素是自己的,絕大部分都是國外的。企業(yè)生產(chǎn)一部DVD,可賣41美元批發(fā)價,但需交21美元的專利費,許多企業(yè)因交不起昂貴的專利費而紛紛倒閉。“一流企業(yè)賣標(biāo)準(zhǔn),二流企業(yè)賣技術(shù),三流企業(yè)賣產(chǎn)品”。要改變中國是“制造大國”不是“創(chuàng)造大國”、是“產(chǎn)品大國”不是“產(chǎn)權(quán)大國”的現(xiàn)狀,其關(guān)鍵仍在于政府對宏觀戰(zhàn)略決策的正確定位。

(五)付出的發(fā)展成本、代價過重

一方面是付出的資源環(huán)境成本太高。據(jù)統(tǒng)計,我國 GDP能耗是世界平均水平的2.62倍,是美國和歐洲的4倍,是日本的8倍。幾年前,國家年產(chǎn)煤炭10億噸,庫存1億噸就夠了,現(xiàn)在已增加到30億噸還不夠,北方下一周的雪,南方就會斷煤、斷電、斷氣。另一方面是付出的生命健康的社會成本太高。每年因交通事故、生產(chǎn)事故及礦難死亡人數(shù)為世界之最,到2007年,我國燃煤污染造成的健康經(jīng)濟損失已達(dá)到17 450億元,相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的7.1%。大氣污染已成為影響中國公眾健康的最主要危險因素之一。

(六)發(fā)展不平衡,收入差距過大

我國的勞動者報酬占 GDP比重不到40%,而世界平均水平是50%～55%,美國達(dá)到了60%以上;不僅居民收入在國民收入分配中的比重偏小,勞動報酬在初次分配中的比重偏小,而且城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層群體之間、行業(yè)之間差距過大。上海市人均 GDP已達(dá)到發(fā)達(dá)國家葡萄牙水平,而貴州省人均 GDP還停留在納米比亞的水平,相差13倍。不少地方是“城市建設(shè)得像歐洲,農(nóng)村發(fā)展得像非洲”,甚至有的邊遠(yuǎn)山區(qū)是“宣傳靠吼,交通靠走,治安靠狗”。全國百強縣市80%分布在江浙和廣東,部分中西部省份一個也沒有。

綜觀上述六個方面,其背后深層次的根源是政府管理模式的不適應(yīng)、不符合。多年來政府職能的缺位、錯位、越位尚未從根本上解決,并且以新的名義再現(xiàn)計劃經(jīng)濟管理模式,如一提節(jié)能減排,政府就用懲罰、獎勵、強制手段,近年來形成的以國有經(jīng)濟為主體、以投資為主導(dǎo)、以批租土地為重心、以重化工業(yè)為載體、以資源環(huán)境為代價的政府主導(dǎo)型的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式仍然以強大的慣性發(fā)揮作用,市場配置資源的基礎(chǔ)作用被頻繁不斷的過度的行政干預(yù)、行業(yè)壟斷和政府對GDP的崇拜所扭曲和蠶食。目前制約和影響中國未來發(fā)展的重大矛盾和潛在風(fēng)險大都聚集在行政體制以及政府所控領(lǐng)域。因此,矯正經(jīng)濟發(fā)展方式的偏差,真正實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展,關(guān)鍵點、突破點和結(jié)合點均在推動行政管理體制改革,實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。

三、政府管理創(chuàng)新“呼喚”政府轉(zhuǎn)型

政府管理創(chuàng)新,是我國政府的一項長期任務(wù),既具有系統(tǒng)性又具有時代性。它包括政府全方位、持續(xù)地進行機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、完善機制、優(yōu)化流程、提升技術(shù)、增強能力等,最終要提高行政效率,構(gòu)建公共服務(wù)型政府。而政府轉(zhuǎn)型則是這項系統(tǒng)工程的主干工程,所謂“轉(zhuǎn)型”,就是創(chuàng)新,就是通過革新告別傳統(tǒng)的、陳舊的、落后的政府管理。當(dāng)前,政府至少要著力從以下幾個方面轉(zhuǎn)型:

(一)從注重“國富”轉(zhuǎn)向更加關(guān)注“民富”

改革開放的前30年重心放在“富國”,大幅度增強了國家財力,而后30年應(yīng)更加追求“富民”,著力民富優(yōu)先,藏富于民。要信守諾言,實現(xiàn)中央提出的提高“兩個比重”,即居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重;實現(xiàn)“兩個同步”,即居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步。盡早改變中國人在當(dāng)今世界上工作時間最長但工資收入幾乎是最低的格局。

(二)從“經(jīng)濟型”轉(zhuǎn)向“民生型”

政府要從“唯 GDP”或瘋追 GDP的“經(jīng)濟型”政府模式中解放出來,從圍繞 GDP轉(zhuǎn)向圍繞民生。由于政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式慣性作用強大,政府官員共同的愛好、偏好仍然是做大蛋糕,近日各地公布2010年 GDP數(shù)據(jù),17個省超萬億元。這一方面說明我國經(jīng)濟增速仍有競爭力,另一方面也透射出“經(jīng)濟型”政府的傾向。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長模式,必然需要大量財政資源,使公共財政體制難以建立。必須清醒看到,社會建設(shè)將是中國今后30年的主題,政府要把主要財力、精力集中到解決教育、醫(yī)療、住房、社保、環(huán)保、就業(yè)、穩(wěn)定等民生問題上來,加大財政對民生的投入。

(三)從“投資型”轉(zhuǎn)向“內(nèi)需型”

一個國家的經(jīng)濟發(fā)展要靠“三駕馬車”的協(xié)調(diào)拉動,即消費、投資和出口。但目前我國經(jīng)濟增長的約70%靠投資拉動,政府基本上是“投資型”的宏觀調(diào)控,而內(nèi)需和出口都顯得力不從心。必須改變這種單打一、孤軍奮戰(zhàn)的狀況,把擴大消費需求作為重要的戰(zhàn)略方針。政府要著力破解制約擴大內(nèi)需的體制機制障礙,通過推動城鎮(zhèn)化,完善收入分配制度,擴大社會保障覆蓋面,使老百姓愿消費、敢消費、能消費。

(四)從“賣地型”轉(zhuǎn)向“管地型”

盡管近年來國家財力增長較快,中國已成為世界第二大經(jīng)濟體,但令人擔(dān)憂的是我國財政收入結(jié)構(gòu)極不合理,有的地方政府約60%財政收入來源于賣地,號稱“土地財政”、“賣地財政”,并且違法違規(guī)用地比例居高不下。因此,政府必須調(diào)整財政收入的價值取向,約束行政行為,優(yōu)化財政結(jié)構(gòu),變“賣地”政府為“節(jié)約用地、依法管地”的政府。近期的“約談”制度以及問責(zé)制還是有震懾作用的,更深層次的改革是要推進中央與地方合理的分稅制,引導(dǎo)地方政府淡化“賣地”財政的狂追心理。

(五)從“要素型”轉(zhuǎn)向“體系型”

目前,我國政府提供的公共服務(wù)雖然總量在不斷增加,但缺乏應(yīng)有的完整性、配套性,公共服務(wù)存在著資源分割的碎片化、松散化,有要素?zé)o體系。因此,政府的公共服務(wù)應(yīng)從“要素型”轉(zhuǎn)向“體系型”,實現(xiàn)系統(tǒng)化的服務(wù)。所謂“體系”,應(yīng)包括完整性,即公共服務(wù)要擴展到基本民生保障的各個主要領(lǐng)域;全覆蓋,即基本公共服務(wù)應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng);可持續(xù),即形成常態(tài)化、長效的機制,政府公共服務(wù)保障能力應(yīng)有后續(xù)支撐,而不是一錘子買賣。

(六)從“失衡型”轉(zhuǎn)向“均等型”

公共服務(wù)資源配置不均衡,收入分配差距過大,已成為我國政府面臨的最緊迫的問題,各級政府必須在實現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面邁出實質(zhì)性的步伐。所謂“均等化”,就是要保證公共服務(wù)的均衡和平等,實現(xiàn)公平、公正、公道的公共服務(wù),改變以往犧牲一部分人的利益來滿足少數(shù)人的利益的“公共服務(wù)”的狀況,使人民群眾能夠共享改革開放成果,防止農(nóng)民工、城市低收入人群等群體被公共服務(wù)邊緣化的現(xiàn)象。

(七)從“包攬型”轉(zhuǎn)向“總攬型”

無論是政府的宏觀調(diào)控,還是提供的公共服務(wù),均應(yīng)從微觀干預(yù)過多、過細(xì),以及“非基本”的公共產(chǎn)品包攬過多、過寬的模式中解脫出來,將自己的職能鎖定在“總攬”和“基本”公共服務(wù)的層面上,“非基本”的則讓位于市場、企業(yè)以及公民。尤其要警惕國際金融危機有可能提供了一個推助中國政府調(diào)控經(jīng)濟“計劃化”傾向的機會,它會傷及我們好不容易建立起來的社會主義市場經(jīng)濟體制。因而政府要善于提高總攬和駕馭全局的能力,學(xué)會向市場要綠色,向社會組織要服務(wù),尋求經(jīng)濟市場化與社會公正之間的平衡點。

(八)從“被改革型”轉(zhuǎn)向“想改革型”

政府轉(zhuǎn)型的動力在改革。但從近年改革成效看,政府往往處于“被改革”的角色,包括新一輪的“大部制”的改革,仍然阻力重重,縱向未改到底,橫向未改到邊,一個重要原因在于政府缺乏足夠的自我改革熱情和動力。政府轉(zhuǎn)型的過程實質(zhì)上是政府自我改革、自我革命的過程,必須從“被改革”轉(zhuǎn)向自覺改革。只有當(dāng)政府成為“想改革”、“愿改革”、“真改革”的政府,才能真正實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型,才能為中國整個經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型提供強大的行政力量支撐。