論公共圖書(shū)館立法的公眾參與

蔡國(guó)輝

（贛南師范學(xué)院科技學(xué)院圖書(shū)館，江西 贛州 341000）

蔡國(guó)輝 男，1976年生。碩士，研究方向：圖書(shū)館法。

據(jù)《中國(guó)文化報(bào)》2009年3月17日?qǐng)?bào)道，全國(guó)人大科教文衛(wèi)委員會(huì)宣布，《公共圖書(shū)館法》已被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第二類(lèi)項(xiàng)目。另?yè)?jù)《新華書(shū)目報(bào)》2009年11月5日?qǐng)?bào)道，文化部將牽頭組織全國(guó)的專(zhuān)家學(xué)者來(lái)研究和起草法律條文。呼喚了十幾年的圖書(shū)館立法終于開(kāi)始啟動(dòng)，但細(xì)讀之下，卻發(fā)現(xiàn)報(bào)道中提到的主體只有國(guó)家（全國(guó)人大科教文衛(wèi)委員會(huì)和文化部），而立法的重要一方——社會(huì)公眾卻鮮見(jiàn)蹤影，這與立法的科學(xué)性是相背的。

1 公眾參與立法的理論依據(jù)

法理學(xué)認(rèn)為，法和任何有生命力的有機(jī)體一樣，是生成的而不是被創(chuàng)造或制定出來(lái)的，法只能被發(fā)現(xiàn)。法的生成是指法和法律制度在特定環(huán)境與條件下的產(chǎn)生與形成過(guò)程。生成原意是指一事物向另一事物的轉(zhuǎn)化，新事物的產(chǎn)生與形成[1]。最早提出“生成”思想的是古希臘哲學(xué)家赫拉克利特，黑格爾繼承和發(fā)展了這一思想。黑格爾認(rèn)為一切事物都是相互轉(zhuǎn)化的，發(fā)展是一個(gè)矛盾的過(guò)程。生成是新事物的成長(zhǎng)和舊事物的衰亡的矛盾統(tǒng)一。從生成的角度看待法律現(xiàn)象，法律的內(nèi)容不是立法機(jī)關(guān)一次性賦予的。立法（法的制定、法的創(chuàng)制）是法的生成的重要環(huán)節(jié)，但是立法并不等于法的形成。

法律是被“發(fā)現(xiàn)”的而非被“創(chuàng)造”的。法理學(xué)中把法分為客觀(guān)法和主觀(guān)法，客觀(guān)法是指抽象的、不依個(gè)人意志和行為而客觀(guān)存在的法律規(guī)范，是永恒的、普遍有效的正義原則和道德公理，是“自然法”（理想法、正義法、應(yīng)然法）。主觀(guān)法則指屬于主體的并需通過(guò)主體的活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的合法權(quán)利，是由國(guó)家機(jī)關(guān)制定和頒布的具體行為規(guī)則，是“實(shí)在法”（現(xiàn)實(shí)法、國(guó)家法、實(shí)然法）[2]。由此可見(jiàn)，主觀(guān)法是客觀(guān)法的形式，客觀(guān)法是主觀(guān)法的實(shí)質(zhì)。立法的主要工作就是去發(fā)現(xiàn)已經(jīng)客觀(guān)存在的法律規(guī)范（客觀(guān)法），并用文字把它表述出來(lái)。19世紀(jì)的德國(guó)法學(xué)家薩維尼就指出，法律是民族精神的體現(xiàn)，只能經(jīng)由一定的歷史過(guò)程展現(xiàn)其內(nèi)容，立法者是“發(fā)現(xiàn)”，而不是“創(chuàng)造”法律[3]。馬克思在其一生的理論活動(dòng)中一再指出：立法者僅僅是在“表述”法律，而不是“創(chuàng)造”法律，法律是以社會(huì)為基礎(chǔ)的，而非相反。按照馬克思主義的觀(guān)點(diǎn)，一定的社會(huì)物質(zhì)生活條件最終決定法的內(nèi)容。也就是說(shuō)，法所體現(xiàn)的國(guó)家意志歸根結(jié)底是由社會(huì)所決定的。因此，法是由社會(huì)所決定的，立法者在制定法律時(shí)應(yīng)充分考慮社會(huì)發(fā)展的具體情況，反映社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，以推動(dòng)生產(chǎn)力的進(jìn)步。立法者不能隨心所欲地制定法律，客觀(guān)上也不可能隨意立法。

一部法律要具有科學(xué)性，立法者在制定法律時(shí)應(yīng)充分考慮社會(huì)發(fā)展的具體情況，反映社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。法律的主要內(nèi)容是規(guī)定人們之間的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)節(jié)人們之間的行為及社會(huì)關(guān)系，因此，制定一部法律就是去發(fā)現(xiàn)客觀(guān)法中人們之間的權(quán)利和義務(wù)以及人們之間的行為及社會(huì)關(guān)系怎樣調(diào)節(jié)。在這一過(guò)程中，作為客觀(guān)法的主體，未來(lái)制定法（主觀(guān)法）權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者、與未來(lái)制定法有著切身利害關(guān)系的公眾的參與，是不可缺少的。如果缺少了這關(guān)鍵的一方——公眾，制定的法律難免在科學(xué)性上有所欠缺。因?yàn)榭陀^(guān)法是隱身于公眾之中的，公眾對(duì)客觀(guān)法是有深刻體會(huì)的，公眾參與立法可以讓客觀(guān)法的原貌盡量展現(xiàn)出來(lái)，從而使制定法反映社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，具備科學(xué)性。

2 公眾參與立法的法律與政策依據(jù)

我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，公眾參與國(guó)家政治生活是我國(guó)國(guó)家性質(zhì)的內(nèi)在要求。憲法是我國(guó)擁有最高法律效力的法律，一切組織、單位和個(gè)人的活動(dòng)都必須遵守憲法。1982年《憲法》確立了公民參政權(quán)，明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”；“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！绷⒎?quán)是國(guó)家權(quán)力中的重要權(quán)力，公眾參與立法是公民參與政治的重要組成部分。這表明公眾參與立法具有憲法上的保障。2000年，我國(guó)《立法法》公布實(shí)施，其第5條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！痹摲ㄔ诘?4條和第58條就全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院立法中公眾參與立法的途徑作出了概括性的規(guī)定，即規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院在立法過(guò)程中聽(tīng)取各方的意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。

除了以上法律依據(jù)外，黨和國(guó)家的政策也鼓勵(lì)公眾參與立法。黨的十七大報(bào)告指出：“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)?！睆亩鴱恼叻矫嫱晟屏斯妳⑴c立法的依據(jù)[4]。

3 公眾參與公共圖書(shū)館立法的具體方案

公眾參與立法不僅是法律科學(xué)性的內(nèi)在要求，也是公眾維護(hù)自身法律權(quán)利的體現(xiàn)，同時(shí)也為黨和國(guó)家的政策所鼓勵(lì)。筆者認(rèn)為，公眾可以通過(guò)以下方式參與立法：

3.1 公開(kāi)立法相關(guān)信息

公眾參與立法的前提和基礎(chǔ)是必須知悉立法信息，如果不知悉立法信息，公眾參與立法就無(wú)異于空中樓閣——無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該保障公眾的立法信息知情權(quán)。這里的立法信息僅指相關(guān)立法信息，因?yàn)橛行┬畔⑸婕氨Ｃ?，不宜公開(kāi)，但這種保密信息必須是嚴(yán)格意義上的保密信息，應(yīng)該有它的具體標(biāo)準(zhǔn)，不能借口信息保密而剝奪公眾的立法信息知情權(quán)。在實(shí)際操作中，公開(kāi)立法相關(guān)信息還應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，在立法過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題、爭(zhēng)議都應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)或媒體傳達(dá)給公眾，使公眾能及時(shí)地了解立法動(dòng)態(tài)。這樣做雖然會(huì)導(dǎo)致立法成本增大，效率降低，但是可以增加立法透明度，保障公眾立法信息知情權(quán)。其次，公開(kāi)《公共圖書(shū)館法》的草案、說(shuō)明、背景資料、立法討論中的會(huì)議記錄等，確保公眾全面獲得信息?！豆矆D書(shū)館法》草案制定的信息筆者是從網(wǎng)絡(luò)上看到的，曾專(zhuān)門(mén)到網(wǎng)絡(luò)和媒體上查找草案內(nèi)容，但目前為止，草案的具體內(nèi)容還不知曉，更別說(shuō)是草案的說(shuō)明、背景資料、立法討論中的會(huì)議記錄等信息了。要讓公眾參與立法，保障公眾的參政權(quán)，這些信息必須讓公眾知悉，公眾才能參與《公共圖書(shū)館法》的制定。最后，公布立法機(jī)關(guān)的會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)，使公眾能夠直接了解立法的狀況。目前，《公共圖書(shū)館法》已被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第二類(lèi)項(xiàng)目，但進(jìn)展似乎不是很順利。2009年在北京舉行的中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)新年峰會(huì)上，“如何才能積極推進(jìn)《公共圖書(shū)館法》立法工作”成了大會(huì)唯一的議題。推進(jìn)一項(xiàng)法律的立法工作必須有強(qiáng)大的推動(dòng)力，這種推動(dòng)力只能是來(lái)源于與相關(guān)法律具有切身利害關(guān)系的公眾，這種力量是自下而上，而不是相反。因此，應(yīng)該讓公眾知悉立法機(jī)關(guān)的會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)，使公眾能夠直接了解立法的狀況，關(guān)注立法的進(jìn)程，從而推動(dòng)《公共圖書(shū)館法》的立法工作。

3.2 暢通信息反饋渠道

保障公眾的立法相關(guān)信息知情權(quán)，目的是讓公眾參與到立法過(guò)程中來(lái)，信息的公開(kāi)必然會(huì)有信息的反饋，公眾的信息反饋是公眾參與立法的一種重要方式?！豆矆D書(shū)館法》草案的牽頭人北京大學(xué)教授李國(guó)新就深感在法案起草過(guò)程中公眾參與程度不足，呼吁應(yīng)該讓更多的人參與《公共圖書(shū)館法》的制定。要讓更多的公眾參與立法，信息的反饋是少不了的，這就要使信息反饋渠道暢通。要使信息反饋渠道暢通，就應(yīng)該建立專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)受理公眾的信息反饋。筆者認(rèn)為，建立專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)受理公眾的反饋信息應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是公布接受公眾反饋信息的地址或電子郵箱，方便公眾意見(jiàn)和建議的送達(dá)；二是應(yīng)該確定專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)受理公眾的意見(jiàn)和建議，受理人員應(yīng)該具有一定的專(zhuān)業(yè)水平，并且能夠負(fù)責(zé)任地對(duì)反饋信息進(jìn)行識(shí)別，區(qū)分出哪些信息具有價(jià)值，哪些信息沒(méi)有價(jià)值；三是應(yīng)該對(duì)公眾的反饋信息進(jìn)行回復(fù)，以表示對(duì)公眾的意見(jiàn)和建議的尊重與重視，讓公眾能夠合理預(yù)期他們對(duì)立法的影響。

3.3 建立民意調(diào)查制度

暢通信息反饋渠道可以讓公眾參與到立法進(jìn)程中去，但是通過(guò)這種方式所收到的公眾意見(jiàn)和建議不一定是全面的，因?yàn)樵敢庵鲃?dòng)參與到立法進(jìn)程中的公眾一般是參與立法熱情高的人群，這當(dāng)中就很有可能有一些利益集團(tuán)參與其中。立法過(guò)程是一個(gè)各方利益博弈的過(guò)程，法律就是各方利益博弈達(dá)到的一個(gè)均衡狀態(tài)，因此除了要暢通公眾信息反饋渠道外，還應(yīng)該了解更廣泛的民意，這就要對(duì)民意進(jìn)行調(diào)查，建立民意調(diào)查制度。實(shí)踐證明，民意調(diào)查在立法進(jìn)程中具有重要作用。世界上許多國(guó)家在立法過(guò)程中通常采用民意調(diào)查制度，了解廣大民眾對(duì)法律草案的意見(jiàn)和建議，這種民意調(diào)查制度所得的結(jié)果中立性比較強(qiáng)，可取性比較大。在我國(guó)，囿于現(xiàn)行體制的影響，立法草案的制定一般由部門(mén)來(lái)主導(dǎo)，《公共圖書(shū)館法》草案就是由文化部牽頭組織制定的。部門(mén)立法的一個(gè)弊端就是可能將部門(mén)的利益滲透到法律。要排除這種弊端，立法過(guò)程中民意調(diào)查是不可缺少的。民意調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)該是中立的，可以由立法機(jī)構(gòu)成立專(zhuān)門(mén)的調(diào)查組織，也可以委托社會(huì)上有一定知名度的中立調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查。

除了以上方式，公眾參與立法還可以采取座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等形式。這些會(huì)議一般是針對(duì)某些具體立法問(wèn)題而舉行的。由于各方的觀(guān)點(diǎn)可以在會(huì)議上得到直接交流，從而更清楚地了解各方對(duì)某一方面問(wèn)題的觀(guān)點(diǎn)，有助于立法者在制定法律時(shí)作出更加完備的規(guī)定。

[1]葛洪義.論法的生成[J].法律科學(xué)，2003（5）.

[2]沈宗靈.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2004.

[3]薩維尼.論立法與法學(xué)的當(dāng)代使命[M].北京：中國(guó)法制出版社，2001.

[4]宋方青.地方立法中公眾參與的困境與出路[J].法學(xué)，2009（12）.