公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論芻議

王超湘

（北京市社會(huì)科學(xué)院圖書館 北京 100101）

始于1994年、旨在推動(dòng)公共圖書館事業(yè)均衡發(fā)展的全國公共圖書館評估工作已經(jīng)成為公共圖書館發(fā)展的一劑良藥，推動(dòng)各級政府不斷加強(qiáng)公共圖書館建設(shè)。但是在肯定前4次評估工作成效的同時(shí)，要清醒地認(rèn)識到，這種由政府組織的層級明顯的評估在推動(dòng)公共圖書館建設(shè)的同時(shí)，更加強(qiáng)化了公共圖書館的科層管理體制，使得本已制約公共圖書館發(fā)展的管理體制弊端更加明顯，從而更加制約公共圖書館的進(jìn)一步發(fā)展。隨著文化體制改革的日益深化，公共圖書館宏觀管理體制改革迫在眉睫，改革的呼聲越來越高。公共圖書館評估和公共圖書館管理體制改革看似兩條推動(dòng)公共圖書館發(fā)展的不同路徑，卻形成了難以消除的悖論：公共圖書館評估的目的是解決我國公共圖書館行政色彩濃厚的管理體制所產(chǎn)生的問題，而實(shí)踐表明，這種由文化部組織、各個(gè)省市按照圖書館行政級別進(jìn)行的評估工作反而在很大程度上強(qiáng)化了這種管理體制。為此，要妥善處理兩者之間的關(guān)系，真正發(fā)揮兩者合力，推動(dòng)公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展。

1 公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的表象

中華人民共和國成立以后，政府借鑒前蘇聯(lián)的集中管理模式將公共圖書館按照行政區(qū)劃和層級劃分，形成了主要由本地本級政府負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的、以塊為主的公共圖書館宏觀管理模式和具有濃郁行政色彩的管理體制。在這種體制下，公共圖書館發(fā)展較為散亂，受當(dāng)?shù)卣挠绊懞艽螅黟^的資源建設(shè)與信息服務(wù)等方面各自為戰(zhàn)，成為一個(gè)個(gè)散落在不同地區(qū)的個(gè)體，而且極易受到政府部門的忽略和擠占，發(fā)展?fàn)顩r令人堪憂。例如，一些單位成了由“內(nèi)部人”控制的利益體；小團(tuán)體利益膨脹，不同程度地偏離了公益目標(biāo)；官僚作風(fēng)依然存在，缺乏創(chuàng)新活力；服務(wù)水平不均衡，發(fā)展資源不充足；有法人之名，無法人之實(shí)；管理體制運(yùn)行成本不經(jīng)濟(jì)，責(zé)任機(jī)制不健全，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，制度供給不均衡等[1]。尤其是20世紀(jì)80年代以來，在市場經(jīng)濟(jì)大潮的影響下，公共圖書館被賦予了創(chuàng)收的任務(wù)，部分地區(qū)更是忽略了公共圖書館的發(fā)展，政府缺位嚴(yán)重，公共圖書館事業(yè)遭受重創(chuàng)。為了推動(dòng)公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展，1994年文化部組織開展了縣級以上公共圖書館評估工作，迄今為止已經(jīng)進(jìn)行了4次。實(shí)踐證明，公共圖書館評估有效敦促了各地政府對公共圖書館事業(yè)的重視，推動(dòng)了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。然而，建立在已有宏觀管理體制基礎(chǔ)上的評估很大程度上強(qiáng)化了這種體制，難以消除這種體制帶來的種種問題，進(jìn)一步制約了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)公共圖書館的發(fā)展現(xiàn)狀和目前傳統(tǒng)體制的固疾，當(dāng)前制約公共圖書館發(fā)展的核心問題在于管理，而化解圖書館發(fā)展中所有問題的關(guān)鍵也在于管理[1]。用新的管理理論改革傳統(tǒng)的管理模式并借鑒發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗(yàn)，是推進(jìn)公共圖書館改革發(fā)展的必然選擇。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，目前公共圖書館管理體制存在運(yùn)行成本不經(jīng)濟(jì)、責(zé)任體制不健全、產(chǎn)權(quán)機(jī)制不清晰、制度供給不均衡[1]等問題，這是由公共圖書館管理中政府、公眾和公共圖書館三者之間的錯(cuò)誤定位所致。從本質(zhì)上講，公共圖書館是政府用公共資金創(chuàng)建、為公眾提供免費(fèi)服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)，公眾既是受益方也是所有者。顯然，目前政府“一手包辦”的管理體制盡管能夠集中力量干大事，卻容易無視公眾權(quán)利，使公共圖書館失去應(yīng)有的監(jiān)督。因此，要改變這樣的方式，其根本在于改變目前政府“一家獨(dú)大”、“包攬一切”的體制，從公眾的實(shí)際需求進(jìn)行運(yùn)作和管理。當(dāng)前，隨著全球化時(shí)代的來臨，人類政治管理的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance）[1]，政府依托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行事業(yè)運(yùn)作和管理已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要管理方式。對于公共圖書館而言，英、美等發(fā)達(dá)國家依靠中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作的成功實(shí)踐表明，減少政府干預(yù)、建立適應(yīng)大眾需求的管理體制和建設(shè)機(jī)制已經(jīng)成為必然。目前公共圖書館管理體制改革的重點(diǎn)應(yīng)該是去政治化，將公共圖書館建設(shè)成為按照大眾信息需求合理布局和科學(xué)運(yùn)作的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。而這種改革趨勢恰恰導(dǎo)致目前這種由政府組織的、自上而下分級進(jìn)行的評估工作難以實(shí)施，形成了公共圖書館評估與公共圖書館宏觀管理體制改革悖論：公共圖書館評估阻礙了管理體制改革的進(jìn)行，管理體制改革不僅將大大降低評估的效用，而且使評估寸步難行。

2 公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的影響

我國公共圖書館評估工作是在既有的公共圖書館宏觀管理體制上進(jìn)行的，其評估標(biāo)準(zhǔn)、評估機(jī)制都是按照現(xiàn)有的“政府集中管理、各地分散實(shí)施”的公共圖書館管理方式設(shè)定的。雖然公共圖書館評估在解決公共圖書館事業(yè)中“政府缺位”問題上發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，推動(dòng)了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，但同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了既有的公共圖書館宏觀管理體制，阻礙了公共圖書館的健康發(fā)展和公共圖書館職能的發(fā)揮。

首先，從評估組織方式來看，目前已經(jīng)進(jìn)行的4次評估工作都是由文化部及各?。ㄊ?、自治區(qū)）文化行政主管部門按照圖書館所屬政府的行政級別組織實(shí)施的。除了省級和副省級城市的圖書館的評估工作是由文化部直接組織實(shí)施外，其余縣級以上公共圖書館的評估工作均由各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）文化行政主管部門組織實(shí)施。這種組織方式無疑進(jìn)一步強(qiáng)化了公共圖書館的屬地和層級原則。公共圖書館仍然是各地各級政府的一個(gè)棋子，盡管在硬件建設(shè)中有了評估標(biāo)準(zhǔn)的約束，但是在評估標(biāo)準(zhǔn)無法限定的區(qū)域（如圖書館領(lǐng)導(dǎo)聘任、評定、資源建設(shè)、規(guī)劃等方面）政府意識更加突出，公共圖書館發(fā)展中原有的政府意識固疾（如政府管得過多、過死，政府隨意安排工作人員，政府胡亂指揮等）很難得到有效改變。

其次，從評估對象來看，4次評估工作均將公共圖書館分為省級、副省級、地市級和縣級圖書館，并按照不同的層級進(jìn)行評估，對不同層級的圖書館設(shè)置了不同的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)。公共圖書館是為發(fā)展公共文化事業(yè)而設(shè)立的，是重要的文獻(xiàn)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能是滿足該地區(qū)內(nèi)居民的文獻(xiàn)信息需求。實(shí)際上，居民的文獻(xiàn)信息需求是沒有層級的。在信息社會(huì)，縣城居民的文獻(xiàn)信息需求與市區(qū)居民的文獻(xiàn)信息需求、省會(huì)城市居民的文獻(xiàn)信息需求差別不大。此外，這種針對不同層級圖書館的評估還將導(dǎo)致公共圖書館分布更加不均衡，使有限的資源集中于個(gè)別區(qū)域。就省會(huì)城市而言，全省規(guī)模最大、資源最豐富、條件最好的省級圖書館以及省政府所在市的副省級圖書館和省政府所在市轄區(qū)的圖書館全集中于此，公共圖書館資源過度集中。在這種評估體制影響下，公共圖書館的資源永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，這將為公共圖書館事業(yè)發(fā)展埋下隱患。

再次，從評估主體來看，公共圖書館評估是由政府組織實(shí)施的政府行為，這在某些方面加重了公共圖書館的行政化傾向，使得公共圖書館宏觀管理的行政化色彩更濃。從已經(jīng)實(shí)施的4次評估工作來看，每次評估都由文化部和?。ㄊ?、自治區(qū)）文化主管部門組織，由?。ㄊ?、自治區(qū)）文化主管部門工作人員和圖書館專家具體實(shí)施，圖書館考慮得更多的是如何使領(lǐng)導(dǎo)和專家滿意[2]。公共圖書館為了能夠獲得較好的評估成績，在日常運(yùn)營過程中就會(huì)有所側(cè)重地聽取評估組的意見，不自覺地成為政府意志的執(zhí)行者，加劇了公共圖書館的行政化，從而使公共圖書館宏觀管理體制更為僵化。

3 公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的產(chǎn)生

公共圖書館評估和管理體制改革是當(dāng)前推動(dòng)我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的不同方式，在公共圖書館建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的作用。尤其是公共圖書館評估，在解決公共圖書館困境、推動(dòng)圖書館事業(yè)發(fā)展方面的作用已經(jīng)在公共圖書館建設(shè)中得到了證明，而公共圖書館宏觀管理體制改革在解除體制障礙、推動(dòng)公共圖書館長遠(yuǎn)發(fā)展方面的作用也逐步得到業(yè)界的認(rèn)可。兩者悖論的實(shí)質(zhì)不在于公共圖書館評估和管理體制改革本身，而在于兩者都是由政府文化主管部門在政府視野下進(jìn)行的單方面的組織實(shí)施，政府治理在現(xiàn)代法治治理背景下的不適應(yīng)是悖論產(chǎn)生的根本原因。

20世紀(jì)90年代以來，人類政治管理的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理（governance without government），從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理（global governance）。作為社會(huì)控制體系的治理，是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)，是各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[1]。自20世紀(jì)90年代起，我國開始確立市場經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)變政府職能，政府將大量自己管不好和管不了的事務(wù)交給社會(huì)組織，讓社會(huì)依靠自身的力量進(jìn)行自我管理，這已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。2003年我國開始了以國有藝術(shù)院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制為核心的文化體制改革試點(diǎn)工作，2006年在此基礎(chǔ)上在全國范圍內(nèi)實(shí)施了文化體制改革，2007年黨的十七大又明確提出了深化文化體制改革的戰(zhàn)略，這表明轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府在公共服務(wù)中管得過多、過寬的局面，已經(jīng)成為我國深化文化體制改革的重要方面。當(dāng)前公共圖書館評估由國家文化部和地方文化行政部門組織實(shí)施，各地圖書館必然以此為指揮棒，自行強(qiáng)化了原有的政府管理體制。而且在我國公共圖書館建設(shè)和管理中，政府不僅施惠于民，還利用公共資金為民辦事，成為民眾的代理人，為民眾負(fù)責(zé)。公共圖書館評估的主要目的之一就是要讓民眾知道他們的錢是怎么花的、效益怎么樣。因此，對公共圖書館進(jìn)行評估的本質(zhì)是對政府進(jìn)行評估?，F(xiàn)有的公共圖書館評估機(jī)制就相當(dāng)于政府評估自己，即上級政府評估下級政府，是一種既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的內(nèi)部評估。這樣一來，由政府單方面組織、依靠既有的行政管理體制進(jìn)行的公共圖書館評估與公共圖書館管理體制改革相比顯得格格不入，不可避免地與公共圖書館宏觀管理體制改革形成悖論。

實(shí)際上，公共圖書館評估與管理體制改革悖論的關(guān)鍵是改革的不一致性：公共圖書館評估是堅(jiān)持由原有政府包辦一切的方式進(jìn)行的，而宏觀管理體制改革則是由政府主導(dǎo)、旨在改變原有管理機(jī)制與體制的改革方式。因此，政府一方面積極倡導(dǎo)管理體制改革，一方面又在本應(yīng)改革的體制基礎(chǔ)上進(jìn)行評估，不可避免地形成了悖論。

4 深化改革，加強(qiáng)社會(huì)中介組織建設(shè)，消除悖論。

轉(zhuǎn)變政府職能、改變我國的“無限政府”與“全能政府”、建立能夠代替政府管理公共事務(wù)的社會(huì)中介組織，是當(dāng)前我國文化體制改革的重要方向，是推動(dòng)公共圖書館事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的真正途徑，也是解決當(dāng)前我國公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的關(guān)鍵所在。從這個(gè)意義上說，改革公共圖書館評估機(jī)制和深化公共圖書館管理體制改革并重是消除兩者悖論的重要方面。

4.1 改革公共圖書館評估機(jī)制

公共圖書館評估中的政府主導(dǎo)是造成當(dāng)前公共圖書館評估與公共圖書館宏觀管理體制改革悖論的主要原因。首先，要改變當(dāng)前政府在公共圖書館評估中“一家獨(dú)大”的局面，引入社會(huì)力量，減少公共圖書館評估對圖書館宏觀管理體制的強(qiáng)化和扭曲。其次，改變當(dāng)前按照已有的公共圖書館行政層級進(jìn)行評估的方式，取消現(xiàn)有的按照省級館、市級館、縣級館劃分逐級評估的方式，而應(yīng)按照圖書館服務(wù)半徑和讀者需求進(jìn)行公共圖書館評估，如英國公共圖書館評估模式就是對某個(gè)區(qū)域（如省或者地級市）的公共圖書館和讀者需求進(jìn)行評估，從而實(shí)現(xiàn)該地域公共圖書館的均衡發(fā)展。再次，修改已有的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)，引入公共圖書館效益評估指標(biāo)，改變當(dāng)前重建設(shè)、輕服務(wù)的現(xiàn)狀，著重評估公共圖書館的效用。

4.2 深化公共圖書館管理體制改革

公共圖書館評估是在一定體制下進(jìn)行的，在當(dāng)前形勢下，不徹底改變宏觀管理體制，公共圖書館評估與公共圖書館宏觀管理體制改革悖論就不可能完全消除。因此，當(dāng)前的重點(diǎn)仍然是轉(zhuǎn)變政府職能，深化管理體制改革，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的宏觀管理體制。

（1） “轉(zhuǎn)變政府職能，明確文化行政管理部門職責(zé)，理順文化行政管理部門與所屬文化企事業(yè)單位的關(guān)系”[3]。簡單地說，政府主管部門應(yīng)下放權(quán)力，完善公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)，確立公共圖書館權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的法人地位，使其擁有必要的財(cái)產(chǎn)和權(quán)力，能夠以自己的名義依法面向社會(huì)自主開展服務(wù)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[4]。同時(shí)，要積極引入社會(huì)管理機(jī)制，將公共圖書館管理中的重大事務(wù)委托給中介機(jī)構(gòu)，并應(yīng)及時(shí)通過座談會(huì)、聽證會(huì)等形式征求公眾、專家、企業(yè)、民間組織及媒體等對公共圖書館的訴求，增強(qiáng)公共圖書館管理的科學(xué)性。

（2）建立健全法律法規(guī)，提高管理的規(guī)范性和科學(xué)性?！笆紫?，政府對公共圖書館建設(shè)的投入（投多少、怎么投）、圖書館的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與用地情況應(yīng)有法律依據(jù)。其次，在‘十一五’期間，雖然館舍建設(shè)有了一定基礎(chǔ)，圖書館的運(yùn)行狀況也有所改善，但整體來說，購書和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)依然不足，這些問題都需要法律來規(guī)范和確定”[5]?！蛾P(guān)于深化文化體制改革的若干意見》中指出，要“健全文化法律法規(guī)和政策體系，加強(qiáng)文化立法，通過法定程序?qū)Ⅻh的文化政策逐步上升為法律法規(guī)”[3]。從管理制度而言，還要建立健全全社會(huì)的監(jiān)督制度，變單純的政府自上而下的監(jiān)督為政府、公眾、社會(huì)機(jī)構(gòu)多方位的監(jiān)督，如建立圖書館事業(yè)、圖書館服務(wù)的社會(huì)聽證制度與信息公開制度。

（3）改變當(dāng)前公共圖書館分屬各級政府管轄的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一的組織體系。 將公共圖書館以?。ɑ蛘呤校榉秶?，建立統(tǒng)一的組織體系，公共圖書館的人事、行政等事務(wù)由?。ɑ蛘呤校┘壩幕块T垂直管理，市（縣）級地方政府文化主管部門只負(fù)責(zé)按照法律法規(guī)規(guī)定提供經(jīng)費(fèi)支持、減少對公共圖書館的制約，從而最大限度地建成統(tǒng)一的組織體系。

[1]閆小斌. 從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理:我國公共圖書館管理改革的目標(biāo)及路徑選擇[J]. 圖書館建設(shè), 2008(12):46-55.

[2]藍(lán)海波. 關(guān)于完善公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)的建議案[J]. 圖書與情報(bào),2008(5):38-40.

[3]關(guān)于深化文化體制改革的若干意見[EB/OL]. [2010-09-09]. http://news.enorth.com.cn/system/2009/09/09/004193304.shtml.

[4]席 濤. 政府視野下的公共圖書館管理體制創(chuàng)新[J]. 圖書情報(bào)工作,2007(8):75-78.

[5]焦 雯.《 公共圖書館法》已初具雛形[N]. 中國文化報(bào), 2009-03-17(1) .