一事一議財政獎補應(yīng)協(xié)調(diào)好四個關(guān)系

劉孟山，李洪珍，楊運生，徐 亮

（中共邢臺市委講師團，河北 邢臺 054000）

一事一議財政獎補應(yīng)協(xié)調(diào)好四個關(guān)系

劉孟山，李洪珍，楊運生，徐 亮

（中共邢臺市委講師團，河北 邢臺 054000）

全面推行一事一議財政獎補制度應(yīng)協(xié)調(diào)好同農(nóng)村社區(qū)化改造的關(guān)系，協(xié)調(diào)好同其他支農(nóng)項目建設(shè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與和社會支持的關(guān)系，協(xié)調(diào)好同村民自治的關(guān)系，建立農(nóng)戶會議議事制度，討論決定建設(shè)項目。

一事一議；農(nóng)村社區(qū)化；支農(nóng)項目；責(zé)任主體；村民自治

通過一事一議籌資籌勞開展村級公益事業(yè)建設(shè)進行財政獎補，是深化農(nóng)村綜合改革的一項重大制度創(chuàng)新。2008年，一事一議財政獎補制度開始在部分省份試點，2011年在全國推行。從實際運作情況來看，應(yīng)注意協(xié)調(diào)好如下關(guān)系，使該項制度進一步完善，以推動新農(nóng)村建設(shè)更好地發(fā)展。

一、統(tǒng)籌一事一議財政獎補項目與農(nóng)村社區(qū)化改造關(guān)系

在推進新農(nóng)村建設(shè)過程中，各地探索出許多村莊整治的新舉措，如新民居建設(shè)、合村并居、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革等，因其皆以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化為目標(biāo)取向，故統(tǒng)稱為農(nóng)村社區(qū)化改造。這些措施雖對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)一些亟待規(guī)范的問題。一些地方片面運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，大拆大建，強制推行合村并居，不僅違背農(nóng)民意愿嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，而且使得一事一議財政獎補政策陷入兩難境地。如河北省永清縣某村屬于省級文明生態(tài)村，政府撥款修筑了道路、圍墻，未過一年，就啟動了拆遷。這種先建后拆浪費資源現(xiàn)象不在少數(shù)。當(dāng)前我國正處于加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化時期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然趨勢，為了防止農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)造成不必要的資源浪費，必須統(tǒng)籌解決一事一議財政獎補項目建設(shè)同農(nóng)村社區(qū)化改造，將城鄉(xiāng)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃結(jié)合起來，合理劃定社區(qū)化改造區(qū)和一般農(nóng)業(yè)區(qū)。農(nóng)村社區(qū)化改造運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策引入戰(zhàn)略投資者，改造完成以后可以比照城市社區(qū)化管理模式來管理。況且，相對村莊整體拆建，一事一議財政獎補資金也是杯水車薪。因此，一事一議財政獎補項目建設(shè)主要在一般農(nóng)業(yè)區(qū)推行，農(nóng)村社區(qū)化改造區(qū)域不再實行。

在城市規(guī)劃范圍內(nèi)、工業(yè)園區(qū)和礦區(qū)，為避免日后形成城中村并充分開發(fā)利用土地和礦產(chǎn)資源，在尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，可以將村莊整體改造成城市社區(qū)。有些農(nóng)村距離城市雖遠但經(jīng)濟發(fā)展條件較好，也可以進行農(nóng)村社區(qū)化改造。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已發(fā)展成為規(guī)模較大的企業(yè)集團，雖然在行政管理上還有“村”的名字存在，但實際上已形成了村企一體化，完全具備社區(qū)化改造條件；有的農(nóng)村工業(yè)化水平比較高，部分規(guī)模較大的企業(yè)出于擴張和整合資源的需要，通過兼并聯(lián)合等形式，與周邊村莊達成協(xié)議，在吸納農(nóng)村勞動力到企業(yè)工作的同時，也可對村莊整體兼并和改造；許多龍頭企業(yè)為穩(wěn)定自己的原料基地，與村莊形成了較為緊密的協(xié)作關(guān)系，可以聯(lián)合投資對村莊整體改造升級，以騰出更多土地用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此外，一些農(nóng)民舉家外出打工較多的空心村，一事一議難度較大且意義不大，也可考慮將其納入村莊整體整治規(guī)劃。

一般農(nóng)業(yè)區(qū)要做好新農(nóng)村建設(shè)中長期規(guī)劃和村級公益事業(yè)建設(shè)年度實施計劃，確保一事一議財政獎補項目建設(shè)有計劃、有步驟、有重點、有特色地扎實推進。當(dāng)前，農(nóng)村干部群眾開展一事一議項目建設(shè)的熱情很高，如果不加以統(tǒng)籌規(guī)劃，有可能導(dǎo)致一哄而上的局面，“撒大網(wǎng)式”的財政補貼一方面會增加國家和地方財政負(fù)擔(dān)，另一方面資金分散，會降低政策實施效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)指導(dǎo)各村區(qū)分輕重緩急制訂村級公益事業(yè)3—5年建設(shè)項目規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)兩級應(yīng)對各村的規(guī)劃審查、整理，匯總編制縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)規(guī)劃，建立項目庫。各縣在省下達的獎補資金額度內(nèi)，從項目規(guī)劃和項目庫中挑選急需和重要的項目上報，防止無序上報。要突出重點，優(yōu)先選擇受益面大、村“兩委”得力、群眾積極性高的村組，優(yōu)先選擇關(guān)系老百姓日常生活的水、電、路、氣、房等民生工程，優(yōu)先考慮邊遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，優(yōu)先選擇農(nóng)民群眾最急需、最利于建設(shè)的公益事業(yè)項目，讓農(nóng)民群眾看得見、摸得著、早受益。

二、統(tǒng)籌一事一議項目建設(shè)和其他支農(nóng)項目建設(shè)的關(guān)系

按照“多予、少取、放活”方針，中央不斷出臺強農(nóng)惠農(nóng)政策，各部門、各渠道安排的涉農(nóng)資金項目不少，有的縣數(shù)額達到數(shù)千萬元。由于體制機制問題，各種支農(nóng)資金各自為政，分散使用，效果不佳。有些地方探索以新農(nóng)村建設(shè)為平臺，將支農(nóng)資金和一事一議獎補資金捆綁起來使用，集中力量辦大事。雖然支農(nóng)項目最終目標(biāo)都一致，但其直接目標(biāo)和運行機制卻存在差異，為了不違背財經(jīng)紀(jì)律，防止出現(xiàn)政策漏洞，應(yīng)將政策直接目標(biāo)相交叉、功能相近的支農(nóng)項目整合進村，應(yīng)將可以進村、直接用于公益事業(yè)建設(shè)，又沒有明確限制其用途的支農(nóng)項目，如交通、水利、農(nóng)發(fā)、扶貧、農(nóng)村環(huán)保、農(nóng)村飲水、村級文體活動場所建設(shè)以及有些省份實行的新民居、文明生態(tài)村建設(shè)等，在不違背現(xiàn)行財經(jīng)制度的前提下，以一事一議財政獎補為平臺，整合起來，實現(xiàn)資金集聚效應(yīng)和優(yōu)勢互補，放大強農(nóng)惠農(nóng)政策效用。

一事一議投入機制可引進小型農(nóng)田水利建設(shè)?！笆濉逼陂g國家將大幅增加投入，重點開展農(nóng)田水利建設(shè)。限于財力，國家不可能將部分或個別農(nóng)戶受益的機井、塘壩以及末端水渠等小型農(nóng)田水利設(shè)施全部包攬下來。因此，可以將一事一議獎補項目與農(nóng)田水利“最后一公里”設(shè)施建設(shè)結(jié)合起來，突出解決涉及農(nóng)民切身利益的末端水利設(shè)施梗阻問題。這類工程受益面較少，可按照受益主體和籌資籌勞主體相對應(yīng)的原則，在受益農(nóng)戶范圍內(nèi)議事，按受益的耕地面積來籌資。此外，一些林下經(jīng)濟和鄉(xiāng)村旅游項目也可比照實行。

嚴(yán)格掌握政策界限，防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一事一議財政獎補的基本特征是以農(nóng)民自愿籌資籌勞為基礎(chǔ)，自愿籌資既堅持了村民意愿，又受制度本身的約束，適用于少數(shù)服從多數(shù)原則。也就是說一事一議財政獎補項目建設(shè)需要農(nóng)民出錢出力給予配合，這是同其他支農(nóng)項目的根本區(qū)別。為防止支農(nóng)資金整合增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對于村內(nèi)及村外應(yīng)由公共財政投入的項目，包括農(nóng)村中小學(xué)校舍、廣播電視村村通、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通村道路等公益性建設(shè)項目，應(yīng)堅持“誰建設(shè)、誰拿錢”和量力而行的原則，不留投資缺口。屬于基層政府配套的項目，不能利用一事一議形式引導(dǎo)或強制村民出資出勞；一事一議財政獎補項目建設(shè)必須圍繞農(nóng)民急盼解決、直接受益的村級公益事業(yè)項目來議事，形成決議方可籌資籌勞，而不能圍繞支農(nóng)項目來籌資籌資。整合進村支農(nóng)資金是為了配合農(nóng)民建設(shè)一事一議籌資籌勞項目，而不是要農(nóng)民籌資籌勞去配合所有進村支農(nóng)項目，兩者的關(guān)系不可顛倒。否則，現(xiàn)在支農(nóng)項目很多，一事一議籌資籌勞就會變成農(nóng)民固定負(fù)擔(dān)項目，甚至還會引發(fā)無事亂議現(xiàn)象產(chǎn)生。

三、統(tǒng)籌政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與和社會支持的關(guān)系

根據(jù)一事一議財政獎補制度安排，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金采取籌補結(jié)合的方式籌措，而且強調(diào)以農(nóng)民籌資投勞為主，政府獎補為輔。國家獎勵和補助的目的是撬動農(nóng)民投資出勞參與公益事業(yè)建設(shè)，并希冀收到四兩撥千斤的效果。但實際情況似乎并不支持這樣的政策預(yù)期，以河北省為例，生態(tài)文明村財政獎補2008年是農(nóng)民籌資的3倍，2009年為2倍，一般村為1倍，顯然不是農(nóng)民籌資籌勞為主。江蘇省揚州市楊壽鎮(zhèn)寶女村，2009年籌資建造一條2.5公里、總成本30多萬元的公路，省補助7萬元，鎮(zhèn)補助10萬元，合計17萬元占57%，村民一事一議籌資4萬多元只占13%多一點，9萬多元的缺口主要來自社會和企業(yè)的捐助約占30%。寶女村的情況帶有普遍性。試點地區(qū)的具體做法雖有差異，但基本傾向構(gòu)建“財政資金引導(dǎo)、農(nóng)民籌資投勞、社會捐資贊助”多元化投入機制，似乎與制度設(shè)計的初衷并不完全一致。因此，需要進一步界定政府、農(nóng)民和社會三者的關(guān)系。

從城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化角度看，村級公益事業(yè)也屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由公共財政提供。一事一議財政獎還有另外政策目標(biāo)，在2009年應(yīng)對國際金融危機沖擊的“一攬子計劃”中，將其作為擴內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、重民生一項重大舉措。今年又賦予其帶動鋼材、水泥等工業(yè)品下鄉(xiāng)，擴大農(nóng)村市場的功能。顯然由此產(chǎn)生的制度成本不能全讓農(nóng)民買單。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略的實施，應(yīng)不斷加大公共財政對農(nóng)村投入力度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公益事業(yè)建設(shè)制度。特別是，在當(dāng)前農(nóng)民收入水平總體不高、縣鄉(xiāng)財政仍較困難情況下，應(yīng)提高政府獎補水平。參照各地經(jīng)驗，財政獎補以1∶2或占70%為宜。一事一議財政獎補制度應(yīng)是普惠制，凡是列入一般農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊，獎補標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)厚此薄彼，需要統(tǒng)一起來。為鼓勵農(nóng)民籌資籌勞和社會捐資贊助，可將農(nóng)民將勞折資款項和社會捐資款項一并計入籌資基數(shù)，享受國家獎補。

農(nóng)村公益事業(yè)同城市公益事業(yè)也存在差別，農(nóng)村比較封閉，人員流動較少，其公共產(chǎn)品主要為比較固定的人群服務(wù)。這不僅為籌資籌勞提供了理論依據(jù)，也使其成為可能。由農(nóng)戶承擔(dān)籌集一部分資金和勞力責(zé)任，可有效防止貪大求全、隨意抬高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)建設(shè)和無效建設(shè)現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，適當(dāng)提高獎補制度的門檻，可以促進農(nóng)村民主政治建設(shè)。為簡化工作程序，縣鄉(xiāng)每年財政獎補資金總額可逐步由按農(nóng)民籌資籌勞的比例補助，改為每年按照鄉(xiāng)村人口數(shù)定額補助，但具體到某村的公益事業(yè)建設(shè)還需同其籌資籌勞掛鉤。

實際工作中存在一事一議農(nóng)民籌資和財政獎補資金不能滿足項目建設(shè)需要問題，應(yīng)適當(dāng)提高籌資標(biāo)準(zhǔn)并相應(yīng)提高獎補水平。各省籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)，一般是每年每人10元至20元、8個至15個工日。籌資標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高至30-50元為宜。農(nóng)村勞動力價值也隨經(jīng)濟發(fā)展而上升，籌勞標(biāo)準(zhǔn)不宜提高。農(nóng)民流動性日益增強，不僅籌勞難度加重，而且籌集到的勞動力往往參差不齊，組織管理非常困難。今后重點項目都要實行招標(biāo)，勞動力的組織和使用由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)。因此，可考慮將籌資籌勞統(tǒng)一改為籌資，按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力的平均日收入，將出勞日折算為資金，這部分資金也應(yīng)享受國家財政獎補。為解決部分貧困村民的籌資問題，村委會應(yīng)在與承包方簽訂合同時規(guī)定，同等條件下須雇傭本村村民。

2009年，中央和地方財政共投入獎補資金185億元，農(nóng)民籌資籌勞和社會資助村級公益事業(yè)投入628億元。有人認(rèn)為財政獎補1元錢，帶動近4元錢投入。但從各試點省份的獎補辦法來看，在這628億元中，農(nóng)民籌資籌勞所占比例不會太大，主要是社會捐助，上述江蘇省寶女村案例也支持此判斷。浙江、江蘇、福建等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)形成以民營企業(yè)家、個人捐款為主，村民適當(dāng)籌資投勞建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)項目的捐贈贊助模式。其他省份的一些市縣成立了回報家鄉(xiāng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把回報家鄉(xiāng)投入作為重要資源利用。自愿捐資是社會各界在自愿基礎(chǔ)上進行的集資行為，應(yīng)充分尊重捐資主體的意愿，不能搞攤派。為鼓勵社會各界捐助農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，應(yīng)把捐資視同農(nóng)民籌資，享受國家獎補，并在稅收政策上對捐助企業(yè)給予一定的優(yōu)惠，如捐助資金稅前扣除。

四、統(tǒng)籌一事一議項目建設(shè)同村民自治的關(guān)系

一事一議籌資籌勞從議事項目的提出、表決到具體實施，都必須經(jīng)過規(guī)定的民主程序，實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，所以開展一事一議項目建設(shè)，也是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)不斷推進的過程。按照我國村民自治法和一事一議財政獎補制度的規(guī)定，一事一議建設(shè)項目決策主要有村民會議和村民代表會議兩種實現(xiàn)形式。由于農(nóng)民流動性越來越強，工作方式日益多元化，召集全體有表決權(quán)的村民來議事困難很多，而村民代表會議的代表性往往很差。有些地方探索實行委托代理制，如果需要委托的村民數(shù)量過多，其真實性和有效性難于保證。所以，需要改革完善村民議事制度和議事主題遴選機制。

村民會議和村民代表會議制度實際上是以公民社會為基礎(chǔ)而設(shè)計的，目前我國農(nóng)村仍然處于熟人社會階段，兩者并不完全適應(yīng)。中國是一個農(nóng)業(yè)文明悠久、小農(nóng)經(jīng)濟形態(tài)最完整和持久的國家。中國家庭是自成一體的小天地，是個微型的邦國，社會單元是家庭而不是個人，農(nóng)戶構(gòu)成社會組織的基本單元，農(nóng)戶才是當(dāng)?shù)卣紊钪胸?fù)責(zé)的成分。因此，應(yīng)建立農(nóng)戶會議議事制度，村民大會或村民代表會議討論決定的事項，可改為由農(nóng)戶會議行使權(quán)力。以單獨起火過活為標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)戶單位，每一農(nóng)戶出一代表參加農(nóng)戶會議，行使表決權(quán)。農(nóng)戶代表要登記注冊。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)民工仍是以勞動力流動而非舉家遷移定居為主，全國80%被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工都是流動就業(yè)，舉家遷徙的農(nóng)村人口僅占20%左右。也就是說，絕大多數(shù)農(nóng)戶在本村還有人可代表其全家意志出席農(nóng)戶會議。農(nóng)戶會議既可以彌補村民會議難以召集的缺陷，也可以有效防止村民代表會議“代表權(quán)”虛置問題。至于，少數(shù)舉家外出的農(nóng)戶，則可以委托他人行使權(quán)利，代理人出席農(nóng)戶會議，應(yīng)當(dāng)向村委會提交授權(quán)委托書。

一事一議議題既可由村兩委、村集體經(jīng)濟組織提出，也可由農(nóng)戶聯(lián)名提出，十分之一以上的農(nóng)戶代表可以聯(lián)名提議全村受益的項目，五戶以上農(nóng)民可以聯(lián)名提議部分農(nóng)戶受益項目。議題須交農(nóng)戶會議討論。為保證絕大多數(shù)村民能夠參與議事，應(yīng)選擇在每年春節(jié)前后農(nóng)民相對集中的時間內(nèi)開展“議事月”活動，集中討論年內(nèi)一事一議事項。

[1] 張少春.大力推進村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作[J].中國財政,2010,(9)∶4-6.

[2] 危朝安.積極穩(wěn)妥開展一事一議財政獎補試點工作[J].農(nóng)村經(jīng)營管理,2008,(6)∶4-6.

[3] 王衛(wèi)星.健全一事一議財政獎補制度 促進新農(nóng)村建設(shè)和基層民主政治建設(shè)[J].中國財政,2010,(14)∶11-15.

[4] 鄧紅亮,趙竹村.推動村民一事一議籌資籌勞制度促進農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)[J].農(nóng)村經(jīng)營管理,2007,(12)∶20-22.

[5] 劉孟山.一事一議財政獎補需細化[N].農(nóng)民日報,2009-01-19(3).

（責(zé)任編輯、校對：孫尚斌）

The Strategy of Yishiyiyi Should Adjust the Four Relations

LIU Meng-shan, LI Hong-zhen, YANG Yun-sheng, XU Liang

(Xingtai Intelligences of Municipal CPC, Xingtai 054000, China)

Comprehensive implementation of the Yishiyiyi finance allowance system should be coordinated with rural community transformation. The strategy should adjust with other agricultural assistance project. The Yishiyiyi should also concern the relationship among government guidance, farmers’ participation and social support. At last it coordinate the relationship with rural people’s autonomy, establish peasant meeting to discuss self-government decision c, such as construction project.

Yishiyiyi ; rural community transformation; agricultural support project; responsibility subject; villagers’ autonomy

河北省講師團系統(tǒng)2010年立項課題

2011-01-12

劉孟山（1963-），男，河北邢臺人，中共邢臺市委講師團教授，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟。

F320

A

1009-9115(2011)03-0116-03