公益訴訟研究綜述

曾鎰筠 袁佰武

公益訴訟研究綜述

曾鎰筠 袁佰武

我國(guó)公益訴訟研究的發(fā)展歷史表明,制度環(huán)境與制度的辨證關(guān)系是研究公益訴訟的基本范式?，F(xiàn)階段公益訴訟研究面臨的提高解釋力和說(shuō)服力的問(wèn)題的解決,有賴(lài)于對(duì)制度環(huán)境更為深刻的把握,在尊重司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,將研究整合到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一命題中來(lái)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,最重要的是解決檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位問(wèn)題,同時(shí)相應(yīng)的技術(shù)層面的制度和機(jī)制建設(shè)研究亦需要作出回答。

公益訴訟;制度環(huán)境;檢察機(jī)關(guān)

公益訴訟研究發(fā)展至今,成果在數(shù)量上業(yè)已繁榮,但整體上的解釋力和說(shuō)服力并不充分,公益訴訟研究正面臨著提高質(zhì)量的需要,對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要做出更為準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)和解釋,對(duì)分歧需要建立基本的共識(shí),對(duì)制度需要做出更為合理的設(shè)計(jì)和安排。

一、公益訴訟研究的發(fā)展歷程及其啟示

盡管 1954年我國(guó)《檢察院組織法》第四條第六項(xiàng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起或參加公益訴訟,但由于缺乏社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ),當(dāng)時(shí)的司法實(shí)務(wù)并未產(chǎn)生過(guò)判例,公益訴訟也未能引起理論界的注意。1997年河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院提起了一起國(guó)有資產(chǎn)的公益訴訟案件,司法實(shí)務(wù)因此才有了公益訴訟的案例,但即便有了公益訴訟的實(shí)踐,法學(xué)理論界還是未對(duì)此做出及時(shí)的回應(yīng)并進(jìn)行深入研究。直到 1999年,重慶發(fā)生了一起公共安全事故——“彩虹橋”倒塌事件,天津師范大學(xué)一名年輕的學(xué)者韓志紅敏銳地將其與公益訴訟聯(lián)系到了一起,在《中國(guó)律師》上發(fā)表了一篇題為《公益訴訟制度:公民參加國(guó)家事務(wù)管理的新途徑——從重慶綦江“彩虹橋”倒塌案說(shuō)開(kāi)去》的論文,公益訴訟才走進(jìn)法學(xué)理論界的視野。不過(guò)此時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治水平已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò) 1954年,因此,公益訴訟一走進(jìn)法學(xué)理論界的視野,即顯示了其旺盛的活力,在隨后 10年間,公益訴訟的研究吸引了眾多學(xué)者的參與,呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的繁榮。截至 2010年 12月,以公益訴訟命名的學(xué)術(shù)論文,收錄于中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)的有1486篇,收錄于中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)的博士論文 6篇,收錄于中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文庫(kù)的碩士論文 342篇,收錄于中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)的文章 409篇,收錄于中國(guó)重要會(huì)議論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)的論文有 70篇,出版專(zhuān)著近 20余部。

我國(guó)公益訴訟研究的發(fā)展歷程,符合了馬克思在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系的論斷。公益訴訟制度本身——作為對(duì)社會(huì)公益進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)的司法手段,屬于“上層建筑”的范疇,取決并反作用于 “經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。在法治的語(yǔ)境下,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系被解釋成制度環(huán)境與制度的關(guān)系,公益訴訟正反映了制度與制度環(huán)境之間的辯證關(guān)系,對(duì)公益訴訟的研究,也可以說(shuō)就是對(duì)公益訴訟如何回應(yīng)制度環(huán)境的研究,這是研究公益訴訟最基本也是最合適的范式。

二、公益訴訟研究的主要內(nèi)容

法學(xué)界對(duì)公益訴訟的研究,主要集中于以下五個(gè)問(wèn)題:

(一)公共利益的概念。對(duì)公共利益的界定有四條不同的進(jìn)路,一是從主體出發(fā)界定社會(huì)公益,認(rèn)為社會(huì)公益指的是 “不特定多數(shù)人的利益”〔1〕,這是目前的通說(shuō)。二是從整體出發(fā)進(jìn)行界定,如有作者認(rèn)為公共利益是 “一種抽象的公共秩序”〔2〕。三是從私人利益出發(fā)進(jìn)行界定,認(rèn)為公共利益是“私人利益的一般化”〔3〕。四是從程序出發(fā)進(jìn)行界定,認(rèn)為通過(guò)正當(dāng)法律程序即可形成能被接受的公共利益?！?〕(二)公益訴訟的必要性。認(rèn)為我國(guó)有必要建立公益訴訟制度主要有以下理由:一是既有訴訟制度不能滿(mǎn)足公共領(lǐng)域發(fā)展帶來(lái)的利益和秩序保護(hù)要求〔5〕;二是建立公益訴訟是監(jiān)督國(guó)家權(quán)力依法運(yùn)行的需要〔6〕;三是公益訴訟制度是解決司法實(shí)踐無(wú)法可依的需要〔7〕。 (三)公益訴訟的可行性。對(duì)公益訴訟可行性的研究有主要有以下三種思路:一是從既有的制度出發(fā)進(jìn)行論證,如有作者認(rèn)為“公益訴訟是對(duì)傳統(tǒng)私訴的深化,兩者本質(zhì)上是一致的”〔8〕;二是從社會(huì)條件進(jìn)行論證,如有人認(rèn)為公民的法制意識(shí)越來(lái)越強(qiáng),開(kāi)展公益訴訟具備了社會(huì)基礎(chǔ)〔9〕;三是從司法條件進(jìn)行論證。如有人認(rèn)為人民法院審判經(jīng)驗(yàn)的積累和素質(zhì)的提高為公益訴訟的開(kāi)展創(chuàng)造了條件〔10〕。(四)國(guó)外公益訴訟制度的研究。對(duì)國(guó)外公益訴訟制度的研究是在公益訴訟論文中出現(xiàn)頻率最多的部分,在論證我國(guó)公益訴訟的必要性、可行性以及制度的設(shè)計(jì)中,都涉及到對(duì)法國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、日本等國(guó)公益訴訟制度規(guī)定的引用和借鑒。(五)公益訴訟制度的建構(gòu)。公益訴訟制度的建構(gòu)涉及公益訴訟的案件范圍、主體、訴訟費(fèi)用、訴訟主體的地位、舉證責(zé)任分配、反訴、敗訴等內(nèi)容?！?1〕在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度建構(gòu)中,最大的分歧在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的定位上,存在著法律監(jiān)督說(shuō)〔12〕、公訴權(quán)說(shuō)〔13〕、雙重身份說(shuō)〔14〕、原告人說(shuō)〔15〕和公益代表人說(shuō)〔16〕。

三、對(duì)公益訴訟研究的評(píng)析

目前學(xué)術(shù)界對(duì)公益訴訟的研究業(yè)已深入,但除了專(zhuān)著和博士論文外,多數(shù)論文缺乏系統(tǒng)性,且良莠不齊,難以承擔(dān)起制度建設(shè)的重任。公益訴訟的研究,需要的不是量上的增長(zhǎng),也不是理論花哨的裝飾,而在于質(zhì)量的提高。公益訴訟研究質(zhì)量的提高,有賴(lài)于對(duì)以下幾個(gè)方面的準(zhǔn)確把握:一是制度環(huán)境,即我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和法治環(huán)境。二是司法實(shí)踐,一項(xiàng)制度能否達(dá)到預(yù)期的目的,與它是否尊重了司法實(shí)際具有密切的關(guān)系,司法實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)才是制度有生命力的保障。三是對(duì)既有理論研究成果的整合,現(xiàn)有理論研究成果需要整合到“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”這一命題中來(lái)。具體而言:

(一)關(guān)于社會(huì)公益概念的界定

按照術(shù)語(yǔ)工作的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),〔17〕概念是指通過(guò)對(duì)特征的獨(dú)特組合而形成的知識(shí)單元,特征是對(duì)一個(gè)或一組客體特性抽象的結(jié)果,其中包括了理解特定概念所不能缺少的特性,即本質(zhì)特征。對(duì)社會(huì)公益的界定,需要對(duì)被稱(chēng)為 “社會(huì)公益”的這一事物的特征進(jìn)行歸納,以此方能明晰社會(huì)公益這一概念,并從中發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)特征——主體缺位,這是法律單獨(dú)規(guī)定公益訴訟制度的邏輯起點(diǎn)。

社會(huì)公益與私人利益、集體利益、國(guó)家利益相比,并不在于“利益”不同而在于主體不同,社會(huì)公益的本質(zhì)特征存在于主體方面,由此決定了從主體出發(fā)界定社會(huì)公益概念的合理性。通說(shuō)認(rèn)為,社會(huì)公益是指“不特定多數(shù)人的利益”,但這并未能給社會(huì)公益一個(gè)準(zhǔn)確的定義,無(wú)法確定多少人算是“多數(shù)人”,一旦確定任何一個(gè)數(shù)目,減少一個(gè)人或是兩個(gè)人是不是意味著就不再是多數(shù)人?德國(guó)學(xué)者洛厚德為克服這一困境,為“多數(shù)人”劃定了一個(gè)范圍,他認(rèn)為社會(huì)公益是指“一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益”〔18〕。這樣的界定仍有問(wèn)題,一是“相關(guān)空間”的確定缺乏依據(jù),二是在相關(guān)空間內(nèi)少于但接近半數(shù)人人的利益未必就不是公共利益,三是“多數(shù)人”如果特定,其利益也不宜作為社會(huì)公益對(duì)待。我們認(rèn)為,“不特定多數(shù)人的利益”的定義舍棄了從整體的進(jìn)路對(duì)社會(huì)公益進(jìn)行界定是值得肯定的,因?yàn)檎w利益的主體是“缺位”的,且整體通常意味著“全部”,從整體上界定社會(huì)公益存在遺漏“大多數(shù)”人利益的情形。同時(shí),礙于對(duì) “大多數(shù)”不能定量,因此,社會(huì)公益界定為“不特定主體的相同利益”為宜。事實(shí)上,“不特定”本身含有“多數(shù)”的意思,在少數(shù)人的共同利益的情形下,少數(shù)人一般是特定的,如果少數(shù)人不能特定,也宜作為社會(huì)公益對(duì)待。社會(huì)公益與國(guó)家利益的關(guān)系是,當(dāng)不特定的主體為國(guó)家的全體成員時(shí),社會(huì)公益進(jìn)入國(guó)家利益的范圍。由此看來(lái),社會(huì)公益包括了國(guó)家利益,國(guó)家作為權(quán)利的主體也同樣具有抽象和不特定性,正如馬克思和恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》當(dāng)中指出的那樣,國(guó)家是一個(gè) “虛幻的共同體”〔19〕。同理,當(dāng)不特定的主體為集體的全體成員時(shí),社會(huì)公益進(jìn)入集體利益的范圍。

(二)關(guān)于公益訴訟的必要性

從制度環(huán)境出發(fā)來(lái)論證建立公益訴訟的必要性是成立的,具體包括三個(gè)層次:第一個(gè)層次為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展暴露出的資源過(guò)度開(kāi)采、國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、集團(tuán)侵害 (消費(fèi)者權(quán)益)等問(wèn)題表明社會(huì)公益需要保護(hù)和救濟(jì);第二層次為在保護(hù)和救濟(jì)社會(huì)公益中,出于行政保護(hù)的不足和法治社會(huì)的要求,對(duì)社會(huì)公益有必要采用訴訟手段進(jìn)行保護(hù),公益訴訟制度的確立也是對(duì)司法實(shí)踐的規(guī)范。這一層次還包含公益訴訟制度的歷史、類(lèi)型、功能和價(jià)值分析;第三層次需要回答的問(wèn)題是“為什么我國(guó)還沒(méi)有公益訴訟制度”,這是對(duì)前兩個(gè)層次的反面進(jìn)行論證。

我國(guó)目前還沒(méi)有公益訴訟制度,與對(duì)行政手段維護(hù)社會(huì)公益的路徑依賴(lài)有關(guān)。歷史上,由于制度環(huán)境條件不具備,公益訴訟制度一直未能發(fā)展起來(lái),目前在制度環(huán)境條件成熟的條件下仍未產(chǎn)生,其中的重要原因就在于對(duì)行政保護(hù)的路徑依賴(lài)。由行政部門(mén)來(lái)維護(hù)社會(huì)公益具有效率和特定的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,法治國(guó)家道路的確立,以“行政管制”為特征的國(guó)家干預(yù)形式在維護(hù)社會(huì)公益方面暴露出不足,一是社會(huì)公益的維護(hù)可能超出了行政部門(mén)的職權(quán)范圍。二是行政部門(mén)存在不作為的情形,疏于對(duì)部門(mén)社會(huì)公益的保護(hù)。社會(huì)公益可能與個(gè)別行政部門(mén)的部門(mén)利益交織在一起并可能存在沖突,在這樣的情形下,行政部門(mén)維護(hù)社會(huì)公益缺乏足夠的動(dòng)力。三是行政部門(mén)本身可能因?yàn)檫`法或不當(dāng)行政損害社會(huì)公益而成為被告,近年來(lái)的不少行政公益訴訟正是因此而產(chǎn)生,此時(shí)要求行政部門(mén)來(lái)維護(hù)社會(huì)公益不僅是邏輯矛盾,在事實(shí)上也行不通。維護(hù)社會(huì)公益,有待于社會(huì)管理的方式創(chuàng)新,確立公益訴訟制度是合理也是合適的選擇。首先,這是法治國(guó)家發(fā)展的要求。法治國(guó)家深入發(fā)展,社會(huì)的法治意識(shí)增強(qiáng),社會(huì)的矛盾沖突和利益保護(hù)最終都會(huì)指向理性的法律標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)公益作為不特定主體的相同利益,通常情況下涉及范圍廣、情況復(fù)雜,通過(guò)司法的方式對(duì)其進(jìn)行保護(hù),符合法治國(guó)家的要求。其次,公益訴訟制度對(duì)行政部門(mén)維護(hù)社會(huì)公益構(gòu)成制約,克服了行政部門(mén)可能因?yàn)椴块T(mén)利益而怠于維護(hù)社會(huì)公益的不足。再次,公益訴訟制度,將行政部門(mén)行使公共權(quán)力處理社會(huì)公益置于法治的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行,有利于克服權(quán)力運(yùn)行的隨意性,推動(dòng)了社會(huì)管理方式朝著規(guī)范的方向創(chuàng)新。

(三)關(guān)于公益訴訟的可行性

對(duì)于公益訴訟的可行性,包括兩部分的內(nèi)容,一是將現(xiàn)有的研究整合到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟上來(lái)。二是分析公益訴訟是否能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

對(duì)于理論整合的問(wèn)題,涉及到個(gè)人提起、社會(huì)團(tuán)體提起和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可行性的比較。個(gè)人提起公益訴訟并不能成為維護(hù)社會(huì)公益的主流。原因在于: (1)維護(hù)社會(huì)公益成本的存在。這個(gè)成本最為重要的是訴訟成本,包括直接支付的訴訟費(fèi)和律師費(fèi)等經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間和精力成本、機(jī)會(huì)成本,這些消耗都要由提起訴訟的個(gè)人承擔(dān),加之勝訴的不確定性和執(zhí)行環(huán)節(jié)的困難,使多數(shù)個(gè)人并不愿意提起公益訴訟。 (2)訴訟是一項(xiàng)相對(duì)專(zhuān)業(yè)的活動(dòng),從事法律職業(yè)需要專(zhuān)門(mén)的訓(xùn)練,調(diào)查取證和法庭抗辯對(duì)普通大眾而言并不能有效勝任。(3)個(gè)人提起公益訴訟具有隨意性和目的的多樣性,可能造成司法資源的不必要浪費(fèi)。相比個(gè)人而言,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有組織優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),費(fèi)用成本可降低到最低,作為一種履職行為,也不存在時(shí)間、精力和機(jī)會(huì)成本問(wèn)題,調(diào)查取證、法庭對(duì)抗等訴訟活動(dòng)本屬于檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)范圍,檢察機(jī)關(guān)站在“全局”的范圍,慎重對(duì)待維護(hù)公益尤其是公益訴訟,克服了個(gè)人維護(hù)公益的隨意性和企圖通過(guò)維護(hù)社會(huì)公益達(dá)到個(gè)人目的的不足。就社會(huì)團(tuán)體而言,也不同時(shí)具備檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所具有的組織優(yōu)勢(shì)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于制度實(shí)效預(yù)測(cè)的問(wèn)題,是一個(gè)比較難以回答的問(wèn)題,我們建議采用實(shí)證的方法進(jìn)行回答,即通過(guò)對(duì)全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的公益訴訟實(shí)踐的描述,證明公益訴訟能夠有效地起到保護(hù)和救濟(jì)社會(huì)公益的作用。從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐來(lái)看,1997年方城縣檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟開(kāi)啟了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的先河,隨后,全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件廣泛地見(jiàn)諸報(bào)端。其中影響較大的有:浙江省浦江縣檢察院訴洪素琴購(gòu)買(mǎi)浦江縣良種場(chǎng)國(guó)有房屋案〔20〕、山東省樂(lè)陵市人民檢察院訴本市公民范金河環(huán)境污染案〔21〕、山東濟(jì)南市天橋區(qū)人民檢察院維護(hù)交通肇事傷害致死無(wú)名被害人的合法權(quán)益案〔22〕、四川省閬中市人民檢察院訴本市群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染案〔23〕、江蘇省睢寧縣人民檢察院訴本市超市違法收取職工風(fēng)險(xiǎn)抵押金案〔24〕、廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴新中興洗水廠環(huán)境污染侵權(quán)〔25〕、湖南省望城縣人民檢察院訴坪塘水泥廠環(huán)境污染案〔26〕、貴州省貴陽(yáng)市人民檢察院訴熊金志等破壞生態(tài)環(huán)境案〔27〕、江西新余市渝水區(qū)人民檢察院訴本市仙女湖某度假山莊和某梅花鹿養(yǎng)殖公司環(huán)境污染案〔28〕等等。可以認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái),在實(shí)踐中有效地維護(hù)了社會(huì)公益。

(四)關(guān)于國(guó)外公益訴訟的研究

對(duì)國(guó)外公益訴訟制度的研究不能只停留表面的比較上,需要深入研究采用了公益訴訟國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境,發(fā)掘公益訴訟制度存在的環(huán)境因素和公益訴訟的程序規(guī)定,抽象出各國(guó)的共同之處,進(jìn)而結(jié)合我國(guó)的制度環(huán)境,論證是否具備了相應(yīng)的環(huán)境條件。在制度涉及方面,也應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況吸收和借鑒。

各國(guó)公益訴訟制度存在的共同環(huán)境基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家,

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性問(wèn)題容易導(dǎo)致侵害社會(huì)公益,體現(xiàn)為資源的過(guò)度開(kāi)采 (“公共的悲劇”),環(huán)境污染、壟斷、消費(fèi)者權(quán)益侵害等方面,這是市場(chǎng)機(jī)制本身的缺陷,市場(chǎng)本身不能克服,需要國(guó)家的干預(yù)。法治國(guó)家的發(fā)展,訴訟成為維護(hù)權(quán)益的主要方式,社會(huì)公益的維護(hù)由此進(jìn)入訴訟的范疇。我國(guó)經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展,也具備了兩個(gè)共同的環(huán)境因素。在各國(guó)公益訴訟的程序規(guī)定方面,盡管存在差異,但普遍采用了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,這種共同性的研究,可以支持將現(xiàn)有理論整合到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的論證,同時(shí)也要考察各個(gè)國(guó)家檢察制度的規(guī)定性,借鑒方具有說(shuō)服力。

(五)關(guān)于公益訴訟制度的設(shè)計(jì)

我國(guó)適合由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起公益訴訟,制度設(shè)計(jì)最重要的是解決檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位問(wèn)題,而技術(shù)層面的設(shè)計(jì)并不復(fù)雜。對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位,需要從傳統(tǒng)的訴訟法理論和“法律監(jiān)督”出發(fā),既要尊傳統(tǒng)重訴訟法理論,也要尊重檢察機(jī)關(guān)的法律地位,在厘清公益訴訟的權(quán)利關(guān)系后結(jié)合實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)以私權(quán)提起公益訴訟較為適宜。一方面,社會(huì)公益的真正主體是包含國(guó)家在內(nèi)的不特定的個(gè)人或社會(huì)組織,只是由于主體的抽象性而不能在實(shí)踐中提起訴訟。①?lài)?guó)家作為權(quán)利的主體也同樣具有抽象和不特定性,正如馬克思和恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》當(dāng)中指出的那樣,國(guó)家是一個(gè)“虛幻的共同體”。參見(jiàn)馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集》(第 1卷),人民出版社,1995年版第 84頁(yè)?！凹w”具有類(lèi)似的屬性。提起公益訴訟所要保護(hù)的社會(huì)公益,并不是公法范疇的利益,而是私法范疇的利益,即便是在行政訴訟中,所保護(hù)的仍是不特定主體相同的私法利益,在國(guó)家利益的范疇,保護(hù)的是國(guó)家權(quán)利背后的利益而不是國(guó)家權(quán)力背后的利益。另一方面,公權(quán)力直接針對(duì)破壞社會(huì)公益的行為進(jìn)行處置屬于行政執(zhí)法的范圍,民事和行政公益訴訟中授予檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力并不合適,原因在于訴訟活動(dòng)本身是審判權(quán)對(duì)其他權(quán)力或權(quán)利的審查,除抗訴的監(jiān)督外,不宜在訴訟活動(dòng)本身中再植入一項(xiàng)公權(quán)力,否則,勢(shì)必干擾審判權(quán)的運(yùn)行,造成訴訟活動(dòng)的混亂。因此,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟事實(shí)上是請(qǐng)求“公權(quán)力”對(duì)私法利益進(jìn)行保護(hù),而不是直接運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的邏輯是:“社會(huì)公益——社會(huì)公益主體的權(quán)利——社會(huì)公益主體對(duì)作為一種社會(huì)組織的檢察機(jī)關(guān)授權(quán)——法律授權(quán)——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟來(lái)自于社會(huì)公益主體(含國(guó)家和集體)的授權(quán),由于社會(huì)公益主體的抽象和不特定性,社會(huì)公益主體對(duì)檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)變?yōu)榉蓪?duì)檢察機(jī)關(guān)授權(quán) (所授的是權(quán)利而不是權(quán)力),法律授權(quán)的依據(jù)在于法律本是社會(huì)的公共意志。是故,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以私權(quán)的方式進(jìn)入公益訴訟,處于原告的地位,享有民事和行政訴訟原告的權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。至于檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的結(jié)果可能提出的抗訴監(jiān)督,則是屬于檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)抗訴職能范圍,與提起公益訴訟不宜混同。同時(shí)需要明確的是,檢察機(jī)關(guān)以私權(quán)的身份提起公益訴訟并沒(méi)有超出法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的范疇,因?yàn)椤氨O(jiān)督”本身不是目的,目的包括了“救濟(jì)”,“監(jiān)督”本身即包含著“救濟(jì)”的含義。傳統(tǒng)的監(jiān)督是以權(quán)力來(lái)救濟(jì)權(quán)利,而公益訴訟則是以法律授予的權(quán)利來(lái)救濟(jì)權(quán)利。因此,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)的私權(quán)身份也具有法律監(jiān)督的性質(zhì),這與檢察機(jī)關(guān)本身作為一種社會(huì)組織的身份也相符合。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告地位明確后,技術(shù)層面的制度設(shè)計(jì)并不復(fù)雜,需要明確主要有三點(diǎn):一是在民事訴訟法原告資格中作出例外規(guī)定,同時(shí)明確檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟;在行政訴訟法中明確檢察機(jī)關(guān)可對(duì)侵害社會(huì)公益的案件提起訴訟。②《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》對(duì)于原告資格已有例外規(guī)定的條款,參見(jiàn)該法第十一條第二款,“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。二是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。三是需要明確檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的規(guī)則,此處的收集證據(jù)不宜作具有強(qiáng)制力的規(guī)定,為“任意調(diào)查權(quán)”,即不直接規(guī)定相關(guān)單位和個(gè)人“應(yīng)當(dāng)提供”,而是在取得相關(guān)單位和個(gè)人同意的情況下可以進(jìn)行調(diào)查,以明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查是一種事實(shí)行為而不是涉及權(quán)力的運(yùn)用。

(六)關(guān)于公益訴訟的工作機(jī)制

公益訴訟制度能有效運(yùn)轉(zhuǎn),還有賴(lài)于完善的工作機(jī)制,這是法學(xué)理論界少有論及但卻是不可或缺的部分。工作機(jī)制首先涉及行政管理與提起公益訴訟的關(guān)系,在檢察環(huán)節(jié)涉及案件的受理、立案、審查和提起訴訟,在審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及到檢察機(jī)關(guān)與人民法院的關(guān)系,以及其它配套的工作機(jī)制,這些都有待于在法律的框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。

檢察機(jī)關(guān)以私權(quán)身份,按照民事訴訟和行政訴訟法的規(guī)定提起公益訴訟,程序權(quán)利和義務(wù)上接近于普通原告,但仍有其特殊性,加上它在實(shí)體法律關(guān)系上不是訴訟結(jié)果的直接承擔(dān)人,因此,公益訴訟制度的有效運(yùn)行還有賴(lài)于檢察機(jī)關(guān)與人民法院建立完善的工作機(jī)制,內(nèi)容包括受案范圍、訴訟費(fèi)繳納、證據(jù)收集、反訴、調(diào)解、執(zhí)行等實(shí)際工作中可能碰到的問(wèn)題。關(guān)于受案范圍,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括(1)損害國(guó)有資產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)的案件, (2)環(huán)境污染案件,(3)損害不特定多數(shù)消費(fèi)者權(quán)益的案件,(4)其他嚴(yán)重?fù)p害公共利益的案件。關(guān)于訴訟費(fèi)用問(wèn)題,由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有公益性質(zhì),人民法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件不宜向檢察機(jī)關(guān)收取訴訟費(fèi)用。證據(jù)收集方面,鑒于民事和行政訴訟相關(guān)規(guī)定將搜集涉及公共利益和國(guó)家利益的證據(jù)的權(quán)力授予了人民法院,人民法院應(yīng)主動(dòng)依職權(quán)調(diào)取相關(guān)證據(jù),以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的不足。關(guān)于反訴的問(wèn)題,人民法院在審理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件過(guò)程中,被告提起反訴的,可通過(guò)另行起訴的方式處理。關(guān)于調(diào)解的問(wèn)題,我們認(rèn)為,經(jīng)人民法院審查不損害國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益的,可以調(diào)解方式結(jié)案。關(guān)于執(zhí)行環(huán)節(jié),人民法院判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將所獲得的賠償返還遭受侵害的單位或個(gè)人,遭受侵害的單位或個(gè)人不明的,收歸國(guó)有,上交財(cái)政。

除了檢察機(jī)關(guān)與人民法院的工作機(jī)制外,公益訴訟的順利開(kāi)展還需要其它相配套的工作機(jī)制,我們稱(chēng)之為“社會(huì)公益法律服務(wù)”。社會(huì)公益法律服務(wù),是在對(duì)社會(huì)公益作出界定的基礎(chǔ)上,通過(guò)宣傳、咨詢(xún)、溝通、協(xié)調(diào)等方式,收集案件線索、解決相關(guān)糾紛,達(dá)到從事實(shí)上維護(hù)社會(huì)公益的行為。社會(huì)公益法律服務(wù)與法律相關(guān),但不涉及公共權(quán)力的運(yùn)用,屬于一種事實(shí)行為。具體包括對(duì)涉及社會(huì)公益保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行廣泛的宣傳、為社會(huì)公眾提供涉及公益保護(hù)的法律咨詢(xún)、接受侵害社會(huì)公益案件的舉報(bào),從而促進(jìn)社會(huì)公眾自覺(jué)遵守法律,避免侵害社會(huì)公益,提高社會(huì)公眾通過(guò)民行檢察途徑維護(hù)社會(huì)公益的意識(shí),同時(shí)掌握案件線索,為案件進(jìn)入司法程序做出充分的準(zhǔn)備。具體地講,服務(wù)的方式可采取檢察人員定期深入社區(qū)和鄉(xiāng)村進(jìn)行宣傳,或者通過(guò)報(bào)刊等媒體介紹民行檢察維護(hù)社會(huì)公益的職能,也可開(kāi)通社會(huì)公益法律服務(wù)熱線,就社會(huì)公益與社會(huì)公眾進(jìn)行信息和法律的溝通。同時(shí),社會(huì)公益法律服務(wù)的順利開(kāi)展,需要與相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)席工作機(jī)制。社會(huì)公益案件線索可能從多個(gè)渠道反映出來(lái),除了檢察機(jī)關(guān)外,還包括人大常委會(huì)、群眾工作局、信訪辦公室、電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、報(bào)社和行政的各職能部門(mén)等等。因此,民行檢察應(yīng)與這些機(jī)建立聯(lián)席工作機(jī)制,一方面相關(guān)機(jī)構(gòu)將搜集到的社會(huì)公益案件線索移送民行檢察部門(mén),民行檢察部門(mén)將獲取的不屬于管轄范圍的案件移送至有權(quán)處理的機(jī)構(gòu)。另一方面,在維護(hù)社會(huì)公益的行動(dòng)中,民行檢察部門(mén)與相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)相互配合,相互協(xié)作,共同有效地維護(hù)社會(huì)公益。

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(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

DF052

A

1004—0633(2011)02—060—07

本文受四川省人民檢察院重點(diǎn)課題項(xiàng)目支助 (川檢發(fā)辦 (2010)119號(hào))。

2010—11—15

曾鎰筠,高級(jí)檢察官,四川省瀘州市人民檢察院檢委會(huì)專(zhuān)職委員;袁佰武,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生。 四川瀘州 646000