論當(dāng)前多邊貿(mào)易體制面臨的外部挑戰(zhàn)及“破局”之策

毛燕瓊

論當(dāng)前多邊貿(mào)易體制面臨的外部挑戰(zhàn)及“破局”之策

毛燕瓊

多邊貿(mào)易體制如今正面臨著前所未有的信用危機。謀求當(dāng)前多邊貿(mào)易體制發(fā)展的破局之策,其前提是肯定多邊貿(mào)易體制依然具有存在的意義?，F(xiàn)今,多邊貿(mào)易體制面臨著諸多內(nèi)生及外部挑戰(zhàn),反多邊貿(mào)易體制的言論已初露倪端。然而,多邊貿(mào)易體制依然是維護世界經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的重要工具,其不僅不應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺,反而應(yīng)當(dāng)盡量修補因危機而暴露出來的眾多缺陷,化威脅為補充,完善管理體制,以重塑并鞏固其在世界經(jīng)濟管理事務(wù)上的核心地位。

多邊貿(mào)易體制;WTO;區(qū)域合作;區(qū)域經(jīng)濟一體化;貿(mào)易自由化

多邊貿(mào)易體制自 1948年 GATT(General A-greement on Tariffs and Trade)建立以來,已經(jīng)發(fā)展了60多年。GATT,尤其是其繼承者WTO(World Trade Organization),制訂了一系列涉及國際貨物貿(mào)易、國際服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的國際投資及知識產(chǎn)權(quán)等方面的國際貿(mào)易游戲規(guī)則,并創(chuàng)設(shè)了結(jié)合外交談判和法律方式解決成員方糾紛的爭端解決機制,以保障多邊貿(mào)易體制下的規(guī)則體系得以遵守。實踐證明,多邊貿(mào)易體制為貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣、世界經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展等發(fā)揮了不容忽視的積極作用。

然而,隨著國際經(jīng)濟形勢的日新月異,多邊貿(mào)易體制如今正面臨著內(nèi)憂外患的困難局面。就內(nèi)憂而言,最明顯的當(dāng)屬多邊貿(mào)易體制的公平性及透明度問題。這是由其時代局限性造成的。就外患而言,多邊貿(mào)易談判受挫而導(dǎo)致的貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣受阻,區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化的蓬勃發(fā)展,以及全球共同問題的凸顯,是其面臨的主要外部挑戰(zhàn)。本文主要分析當(dāng)前多邊貿(mào)易體制面臨的外部挑戰(zhàn),并試圖探尋若干“破局”之策。

一、多邊貿(mào)易體制的發(fā)展階段

多邊貿(mào)易體制發(fā)展至今已經(jīng)歷了兩個階段。

二戰(zhàn)后,以《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》為代表的多邊貿(mào)易體制的建立,開啟了全球多邊貿(mào)易體制發(fā)展史上第一階段,它標志著各國經(jīng)濟開始有意識地加強合作,在多邊貿(mào)易體制的框架下尋求共同的發(fā)展。在 GATT體制下開展的八輪多邊貿(mào)易談判,不僅將各國的貿(mào)易關(guān)稅降低到史上最低水平,拆除了當(dāng)時最大的貿(mào)易壁壘,而且還建立了全球經(jīng)濟行為的規(guī)則和標準,為戰(zhàn)后全球經(jīng)濟的恢復(fù)以及快速增長奠定了堅實的基礎(chǔ)。在這一階段,多邊貿(mào)易體制側(cè)重于在貨物貿(mào)易領(lǐng)域降低關(guān)稅,消除壁壘,并通過八輪多邊貿(mào)易談判大大促進了貨物貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣。

到 20世紀 90年代,由于關(guān)貿(mào)總協(xié)定自身的缺陷以及世界經(jīng)濟形勢的日新月異,關(guān)貿(mào)總協(xié)定已力不從心。世界貿(mào)易組織 (WT O)作為 GATT的繼任者,取其精華,棄其糟粕,以全新的架構(gòu)承擔(dān)起推動全球貿(mào)易自由化的重任,從而開始了多邊貿(mào)易體制發(fā)展的第二階段。多邊貿(mào)易體制在這一階段獲得了蓬勃的發(fā)展,不僅其成員方的數(shù)量從最初的23個達到了如今的 153個,而且,其規(guī)制的領(lǐng)域亦從最初的貨物貿(mào)易領(lǐng)域發(fā)展到服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資等其他領(lǐng)域。作為成員方的談判舞臺、爭端解決的場所以及貿(mào)易政策審查機構(gòu),WT O最大程度地將成員方的經(jīng)濟行為納入到多邊貿(mào)易體制的框架下。世界貿(mào)易在這期間 (金融危機爆發(fā)前)呈爆炸式增長,各國關(guān)稅普遍降低至其歷史最低水平,貿(mào)易自由化似乎在全球范圍內(nèi)勢如破竹并且給全球人民帶來了其預(yù)期的福利,WT O亦由此成為全球最重要的國際性經(jīng)濟組織,并獲得了“經(jīng)濟的聯(lián)合國”的稱號。然而,在這一階段,WTO對貿(mào)易自由化的作用也僅僅在于鞏固和保障已有的自由化成果這一層面。這是因為,WT O成立后,全球貿(mào)易的發(fā)展主要得益于落實和鞏固 GATT時期八次回合達成的協(xié)議,尤其是烏拉圭回合一攬子協(xié)議。世界銀行曾經(jīng)作了一個分析:1995年以后,全球貨物貿(mào)易關(guān)稅的降低主要得益于各國自發(fā)的貿(mào)易自由化運動 (65%)、烏拉圭回合協(xié)議的執(zhí)行 (25%)以及區(qū)域協(xié)議的執(zhí)行 (10%)。而以WTO為平臺推行的多邊貿(mào)易談判在減少貨物關(guān)稅壁壘方面的作用并不明顯?！?〕

如今,正如當(dāng)初關(guān)貿(mào)總協(xié)定在不斷變化的世界經(jīng)濟形勢中越來越力不從心那樣,經(jīng)過 15年的發(fā)展,擁有輝煌成就的WT O亦面臨著越來越多的挑戰(zhàn),而 2008年爆發(fā)并蔓延至全球的金融危機更是將WTO推上了信任危機的風(fēng)口浪尖。WTO正面臨著何去何從的轉(zhuǎn)折點,多邊貿(mào)易體制亦面臨著從發(fā)展的第二階段向第三階段轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時期。

二、多邊貿(mào)易體制面臨的發(fā)展困境

當(dāng)前多邊貿(mào)易體制面臨的主要的外部挑戰(zhàn)包括:(1)多邊貿(mào)易談判受挫而導(dǎo)致的貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣受阻; (2)區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化的蓬勃發(fā)展; (3)全球共同問題的凸顯。其中,多邊貿(mào)易談判受挫而導(dǎo)致的貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣受阻,是當(dāng)前多邊貿(mào)易體制面臨的最大挑戰(zhàn),是直接關(guān)系到多邊貿(mào)易體制生死攸關(guān)的核心難題。區(qū)域經(jīng)濟一體化對多邊貿(mào)易體制存在競爭這一點全球早有共識,金融危機更是加劇了兩者的矛盾。全球共同問題凸顯對多邊貿(mào)易體制的負面影響在近年來越來越明顯,尤其是金融危機爆發(fā)后,WTO無法有效阻止隨之而來的貿(mào)易保護主義在全球范圍內(nèi)的蔓延,更惡化了成員方對多邊貿(mào)易體制在處理此類全球問題時的信任危機。

(一)多邊談判受挫致使貿(mào)易自由化受阻

多邊貿(mào)易體制下貿(mào)易自由化的推進主要是通過多邊談判形成一攬子協(xié)議的方式進行,而比較WT O成立后的首個回合 (多哈回合)與 GATT時代的八個回合,可以發(fā)現(xiàn),多邊貿(mào)易談判的時間正在變得越來越長,而獲得的談判成果則越來越少。例如,第一個回合 (23個成員參加)在不到一年的時間里完成了談判并將約束關(guān)稅從最初的高關(guān)稅降低了 26%;烏拉圭回合 (123個成員方參與)歷時 7年,將關(guān)稅在相對已經(jīng)比較低的水平上再次下降了 38%?！?〕而正在進行的多哈回合 (是多邊貿(mào)易體制的第 9個回合也是WT O成立后的首個回合,超過 150個成員方參加)至今已經(jīng)歷時 9年,期間經(jīng)過多次停滯和重啟,預(yù)期的結(jié)束日期一再推遲,至今仍然沒有達成任何有實質(zhì)性意義的協(xié)議。

多邊談判受挫必然造成貿(mào)易自由化進程受阻。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因是多樣的:

首先,成員方數(shù)量的增加以及成分性質(zhì)的多樣化是導(dǎo)致多邊談判受挫的重要原因。如今,WT O的成員已不再是最初的 23個創(chuàng)始國,而是已經(jīng)膨脹至 153個。在協(xié)商一致決策機制下,成員數(shù)量的增加必然使多邊談判曠日持久。此外,這 153個成員不僅有發(fā)達國家、發(fā)展中國家和地區(qū),也包括了中等發(fā)達國家和最不發(fā)達國家,有資本主義國家及地區(qū),也有社會主義國家。不同成分性質(zhì)的成員方必然有著相異的甚至截然相反的利益立場,成員方成分性質(zhì)的多樣性亦使得多邊貿(mào)易談判眾口難調(diào),難以形成共識。

其次,一些大國日益增強的影響力和日益堅定的談判立場,以及一些利益相近的成員方形成的集團,亦使多邊談判日益艱難。一些大國,例如印度和巴西,隨著其經(jīng)濟實力的增強,其談判立場亦變得越來越堅定。一些國家因為其利益的相近而形成談判聯(lián)盟,亦加強了其原來的談判實力,如最不發(fā)達國家集團。由此,WTO多邊談判中的力量對比發(fā)生變化,從原來發(fā)達國家一枝獨秀的格局,演變成了如今若干實力相當(dāng)?shù)膭萘M行博弈的格局,致使多邊談判日益艱難。

再次,談判議題日益敏感。GATT時期的多邊談判基本集中在貨物貿(mào)易領(lǐng)域,直到烏拉圭回合談判,才將其談判內(nèi)容擴展至服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資領(lǐng)域。就多哈回合談判議程看,議題主要集中于農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品市場準入問題,服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域則是就擴大開放領(lǐng)域進一步談判,知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的談判主要是關(guān)于藥品專利與公共健康權(quán)例外的修訂問題?！?〕雖然從總體上看,多哈回合是烏拉圭回合談判框架的延伸,但是,從具體談判議題看,則敏感性大大增強。例如農(nóng)業(yè)談判。農(nóng)業(yè)問題是攸關(guān)各國民生的頭等大事,各國在此問題上必然是錙銖必爭。2008年多哈回合談判再次失敗便是由于美國和印度、中國在農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機制議題上的分歧。又如服務(wù)貿(mào)易談判。服務(wù)貿(mào)易談判中的金融服務(wù)關(guān)系到各國的金融安全,此次金融危機在全球范圍內(nèi)的迅速蔓延在很大程度上歸因于一些國家金融服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的失控以及因關(guān)聯(lián)性過強而形成的金融傳導(dǎo)機制?？紤]到金融安全對一國的特殊意義,各國對這一領(lǐng)域進一步開放市場的談判必然小心謹慎,步步為營。

最后,協(xié)商一致的決策規(guī)則亦使談判取得成功變得越來越不可能。所謂協(xié)商一致的決策規(guī)則,是指當(dāng)WTO有關(guān)機構(gòu)就提交的事項做出決定時,如果出席的成員方代表并未正式提出反對所建議的決定,則視為該機構(gòu)已協(xié)商一致做出決定?！?〕雖然協(xié)商一致并非WTO唯一的決策機制,但卻是WT O決策的一項基本原則,是多數(shù)表決制度的前置性程序。而從WTO成立后決策的運作實踐來看,WT O表決機制基本上是理論層面的概念,在實踐中還沒有使用過?！?〕協(xié)商一致幾乎是WT O決策機制的唯一原則。而在成員方數(shù)量日益增多以及利益分歧日益明顯的當(dāng)下,要使某一議題得到全體成員方的一致認可或者默許,其可能性越來越接近于零。

以上這些因素的綜合作用導(dǎo)致多哈回合舉步維艱,多邊貿(mào)易談判屢次受挫?？梢灶A(yù)見的是,一些大國,例如美國,可能會因為當(dāng)前的多邊談判無法獲得有實質(zhì)意義的談判結(jié)果而漸漸喪失參與多邊談判的興趣,轉(zhuǎn)而更多地傾向于區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展。而如果失去了諸如美國、歐盟等大國/地區(qū)的支持,多邊貿(mào)易體制發(fā)揮作用的空間將大大縮水,貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣亦成為空談,這對多邊貿(mào)易體制而言,將是致命的打擊。

(二)區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化的蓬勃發(fā)展

區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化主要是指一區(qū)域內(nèi)兩個或兩個以上的國家和地區(qū),以聯(lián)合自強和經(jīng)貿(mào)利益為根本,通過優(yōu)惠貿(mào)易安排 (PTA)、自由貿(mào)易區(qū) (FT A)、關(guān)稅同盟 (CU)、共同市場、共同體和經(jīng)濟同盟等六種不同的方式,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化和加強與規(guī)范經(jīng)濟技術(shù)合作的政府“政策導(dǎo)向”的聯(lián)合。〔6〕區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化自二戰(zhàn)后興起至今,已經(jīng)經(jīng)過了四次發(fā)展浪潮①根據(jù)劉光溪《互補性競爭論——區(qū)域集團與多邊貿(mào)易體制》一書,二戰(zhàn)后掀起了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的第一輪浪潮,其出發(fā)點在于政治因素的考慮;第二輪和第三輪浪潮的興起更多的則是經(jīng)濟因素的考慮;而 20世紀 90年代末期開始的第四輪浪潮則是基于經(jīng)濟利益和綜合國力競爭為主,政治因素為輔而形成的新一輪浪潮。詳見該書第 380頁。,如今依然處于自上世紀 90年代末期開始的第四輪浪潮中,并且,隨著多邊貿(mào)易談判前景的撲溯迷離、金融危機的爆發(fā)以及貿(mào)易保護主義的蔓延等因素的影響,區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化近年來更是呈現(xiàn)出持久不衰的蓬勃發(fā)展勢頭。截止 2009年 12月 31日,WTO共收到 457個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的通知,其中 266個正在發(fā)揮著作用。②根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)定,有關(guān)貨物和服務(wù)貿(mào)易的區(qū)域協(xié)定必須分別單獨通知WTO,因此雖然WTO截至到2009年12月31日共收到457個區(qū)域協(xié)定通知,但是總共設(shè)計到的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為 364個,其中 186個正在發(fā)揮著作用。而僅在 2009年, WT O就收到了 37個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定 (包括雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定)的通知,這是自WTO成立以來WT O單年收到的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定通知的最高數(shù)量。③WTO Annual Report 2010,p53.See www.wto.org.

區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化與多邊貿(mào)易體制關(guān)系的討論由來已久。歸納起來,大約有兩種不同的觀點:一為“彼此消長論”,即認為區(qū)域合作及區(qū)域一體化的蓬勃發(fā)展與多邊貿(mào)易體制的發(fā)展是此消彼長的辯證關(guān)系。當(dāng)多邊貿(mào)易體制處于發(fā)展強勢時,由于多邊貿(mào)易體制下一攬子協(xié)議在推進貿(mào)易自由化方面遠超于區(qū)域經(jīng)濟一體化的效果,區(qū)域合作的發(fā)展通常比較緩慢。而一旦多邊貿(mào)易體制處于發(fā)展弱勢,區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化便會因其結(jié)成聯(lián)盟的方便性和推進貿(mào)易自由化的相對作用而超越多邊貿(mào)易體制。④基于“彼此消長論”而產(chǎn)生的諸多論述歸納起來有四種觀點。其一是認為區(qū)域經(jīng)濟一體化與多邊貿(mào)易體制的關(guān)系中只存在競爭,而沒有互補;二是認為競爭大于互補;三是認為既有互補又有競爭,彼此消長既取決于多邊貿(mào)易體制的有效監(jiān)督,又取決于區(qū)域一體化內(nèi)部成員的經(jīng)貿(mào)政策導(dǎo)向;四是互補大于競爭。二為 “互補性競爭論”,即認為區(qū)域經(jīng)濟一體化與多邊貿(mào)易體制是相互競爭又相互補充的積極關(guān)系,兩者在一個時期內(nèi)的主導(dǎo)關(guān)系為競爭,一個時期內(nèi)的主導(dǎo)關(guān)系為互補,且競爭與互補存在著相互轉(zhuǎn)化的動態(tài)效應(yīng)?！?〕前一種觀點曾一度頗具權(quán)威,后一種觀點則在近年來有后來居上的態(tài)勢。然而,無論是哪種觀點,就區(qū)域經(jīng)濟一體化與多邊貿(mào)易體制存在競爭關(guān)系這一點而言,則顯然具有共識,并且,兩者都認為,當(dāng)出現(xiàn)多邊談判受阻、經(jīng)濟危機爆發(fā)、貿(mào)易保護主義蔓延、單邊主義盛行的情況下,區(qū)域經(jīng)濟一體化對多邊貿(mào)易體制的競爭性都明顯大于其互補性。而這顯然是現(xiàn)今狀態(tài)下多邊貿(mào)易體制面臨的局面。

(三)全球公共問題凸顯

隨著全球化進程的日益加快,各種需要全球性治理措施才可以有效解決的全球性問題不斷凸顯,且呈現(xiàn)出令人擔(dān)憂的趨勢。例如,生態(tài)環(huán)境、恐怖主義、人權(quán)、移民、傳染病、地震、海嘯、以及各類國際沖突等,伴隨著不斷加快的世界一體化和經(jīng)濟全球化步伐,開始超越一國治理的范圍,成為需要國際社會協(xié)調(diào)治理的全球性問題。作為當(dāng)今世界最為重要的國際性經(jīng)濟組織,WT O本應(yīng)承擔(dān)起處理全球經(jīng)濟類共同問題的重任,至少也應(yīng)承擔(dān)起處理全球貿(mào)易公共問題的重任,例如金融危機爆發(fā)時能夠有效阻止貿(mào)易保護主義的泛濫,以保衛(wèi)多邊貿(mào)易談判的成果。

然而,從WTO在此次金融危機爆發(fā)時抵制貿(mào)易保護主義的實際效果看,雖然多邊貿(mào)易體制已經(jīng)盡了百分百的努力,包括WTO總干事多次呼吁各國通力合作抵制貿(mào)易保護主義、WTO政策審查機制散發(fā)多份全球貿(mào)易報告等,但是,WT O依然無法有效地阻止貿(mào)易保護主義在全球范圍內(nèi)的大肆蔓延,WTO也因此遭到了極大的沖擊。有學(xué)者將此次金融危機下貿(mào)易保護主義對WTO的沖擊劃分為三個階段:第一個階段稱為“低沖擊階段”,該階段發(fā)生在金融危機剛爆發(fā)時,由于危機的破壞性尚未充分顯現(xiàn),WTO框架下的義務(wù)對成員方依然有著一定的威懾作用,貿(mào)易保護主義處于可控的范圍;第二階段稱為“中度沖擊階段”,由于危機的發(fā)展,成員方開始利用WTO規(guī)則的漏洞甚至忽視WTO規(guī)則的存在而采取若干貿(mào)易保護主義措施,多邊貿(mào)易體制由此受到削弱;第三階段稱為“深度沖擊階段”,在該階段,成員方公然違反WT O規(guī)則采取貿(mào)易保護主義措施,多邊貿(mào)易體制由此遭到損害。〔8〕故此,WTO遭到了前所未有的信任危機,有人甚至認為:“即使WTO不太可能消失,但是WTO卻極有可能淪為一個擺設(shè)?！薄?〕

三、多邊貿(mào)易體制發(fā)展的“破局”之策

謀求當(dāng)前多邊貿(mào)易體制發(fā)展的破局之策,其前提是肯定多邊貿(mào)易體制依然具有存在的意義?，F(xiàn)今,多邊貿(mào)易體制面臨著諸多內(nèi)生及外部挑戰(zhàn),反多邊貿(mào)易體制的言論已初露倪端。然而,本文認為,多邊貿(mào)易體制依然是維護世界經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的重要工具,其不僅不應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺,反而應(yīng)當(dāng)盡量修補因危機而暴露出來的眾多缺陷,化威脅為補充,完善管理體制,以重塑并鞏固其在世界經(jīng)濟管理事務(wù)上的核心地位。這是因為:

首先,當(dāng)前全球共同問題凸顯,而世界格局亦早已不是美國一超獨大的局面,而是呈美、歐、新興經(jīng)濟體鼎足而立之勢,因此,在處理全球經(jīng)濟類公共問題上,需要一個公平的第三方平臺加以組織和協(xié)調(diào)。雖然本次金融危機下誕生的 G20峰會在協(xié)調(diào)各國遏制危機、恢復(fù)經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要的作用,但是,其畢竟沒有配套的組織機構(gòu)和規(guī)則章程,其對全球經(jīng)濟性共同事務(wù)的協(xié)調(diào)管理亦只能起到補充的作用。而另一方面,雖然WTO在此次危機下沒有起到預(yù)期的作用,但是在現(xiàn)有框架下, WT O亦做了百分百的努力。無法有效遏制貿(mào)易保護主義的根源在于WTO內(nèi)部機制的不完善,這可以通過改革加以修正。而最為重要的是,WTO具有相對完善和成熟的組織架構(gòu)、規(guī)則體系,它可以通過長期的努力撥亂反正,修正世界經(jīng)濟的發(fā)展方向,這是當(dāng)前任何一個長期或臨時國際組織/平臺無法比擬的。此外,WTO的成員還具有廣泛的代表性。因此,可以說,WTO是處理全球經(jīng)濟性共同問題的最佳平臺。

其次,雖然在推動貿(mào)易自由化問題上,多邊貿(mào)易體制一直遭到區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化的威脅,但是,要實現(xiàn)貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣,在多邊貿(mào)易體制下達成一攬子協(xié)議的優(yōu)勢顯然大于區(qū)域合作達成的諸邊協(xié)議。即使在多邊貿(mào)易體制弱勢的情況下,要使貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)得以實現(xiàn),亦需要一個中間平臺將區(qū)域合作的成果在全球范圍內(nèi)加以推廣,而這依然要借助多邊貿(mào)易體制這一平臺。因此,無論區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化如何蓬勃發(fā)展,就在全球范圍內(nèi)推動貿(mào)易自由化而言,區(qū)域合作只能是多邊貿(mào)易體制的補充。

(一)通過改革內(nèi)部機制強化功能實現(xiàn)公平

多邊貿(mào)易體制如今之所以遭到了前所未有的信任危機,是眾多因素綜合作用的結(jié)果,其面臨的挑戰(zhàn)亦包括內(nèi)部和外部兩個方面。然而,無論是應(yīng)對內(nèi)部的挑戰(zhàn),還是應(yīng)付外來的壓力,脫胎換骨式的改革,對多邊貿(mào)易體制而言,都不可缺少。

1、多邊貿(mào)易體制改革的時機。雖然各國對多邊貿(mào)易體制改革勢在必行已經(jīng)達成共識,但是,就何時啟動依然存在分歧。一方認為,改革必須等到多哈回合結(jié)束后進行,如今多邊貿(mào)易體制的主要任務(wù)是集中力量推動多邊貿(mào)易談判。另一方則認為,改革不能延遲到多哈回合結(jié)束后再進行。一則,由于WT O目前正在遭遇有史以來最為嚴重的信任危機,多哈回合如若能夠盡快有實質(zhì)性的推進,必然有助于重塑WT O在最近全球貿(mào)易自由化中的核心地位,但是,由于當(dāng)前WTO機制的某些缺陷以及現(xiàn)實條件的限制,多哈回合要在短期內(nèi)獲得成功并不容易。二則,成員方通過對WTO改革的談判可以增強對WTO的信任度,現(xiàn)有機制的改善亦能夠幫助多哈回合的推進。因此,WT O改革的談判與多哈回合談判應(yīng)當(dāng)同時進行。本文支持后者的觀點。

2、在哪個平臺進行 WT O改革的談判。在現(xiàn)有的WTO框架下進行WT O改革的談判并不現(xiàn)實,因為許多改革的對象針對的是WTO現(xiàn)有機制的缺陷。尤其關(guān)鍵的是,尋求更為靈活的決策機制以取代當(dāng)前協(xié)商一致的議事規(guī)則,是WTO改革的重要內(nèi)容之一。如果在現(xiàn)有WTO框架下進行改革談判,其談判過程依然受制于協(xié)商一致原則。因此, WTO改革的談判必須跳出現(xiàn)有的WT O框架。有學(xué)者認為,G20峰會或許是個不錯的選擇?！?0〕本文對此并不認同。雖然 G20峰會的成員包含了當(dāng)前世界上最為重要的 20個國家,成員既有老牌的世界工業(yè)發(fā)達國家,亦有新興經(jīng)濟體,除了俄羅斯外,亦都是WTO的成員,并且,其成員的國民生產(chǎn)總值約占全世界的 85%,人口則將近世界總?cè)丝诘?/3。但是,如果由 G20來決定WTO改革的內(nèi)容,那WTO其他成員方的利益如何保障?WTO追求的公平原則如何體現(xiàn)?尤其是,G20包含了原來由發(fā)達國家組成的 G8成員,從深層次的根本利益上他們依然是共同體,而吸收的新興經(jīng)濟體成員無論是經(jīng)濟綜合實力,還是聯(lián)盟結(jié)構(gòu),都弱于有著多年合作經(jīng)驗的 G8。因此,若由G20決定WTO改革的內(nèi)容,必須要時刻警惕西方發(fā)達國家控制話語權(quán),一旦新的國際貿(mào)易游戲規(guī)則的制訂權(quán)再次掌握在西方發(fā)達國家手中,對發(fā)展中國家而言,面臨的則將是巨大的災(zāi)難。

本文建議WTO成立專門的改革委員會,設(shè)置改革進程表和改革議題,召開特別會議討論WT O的改革事項。同時為使改革能夠順利進行,有關(guān)WTO改革內(nèi)容的決定必須改變現(xiàn)有協(xié)商一致的決策機制,而采用多數(shù)表決制。

3、改革的內(nèi)容

(1)協(xié)商一致的決策機制必須加以改變,以幫助多邊貿(mào)易談判的推進。如上所述,雖然協(xié)商一致原則并非WTO唯一的決策原則,但從WTO目前的實踐運作看,卻幾乎是唯一的決策制度。其后果是在當(dāng)前成員方數(shù)量日益增多和成分日漸復(fù)雜的背景下,多邊貿(mào)易談判越來越舉步維艱。因此,正如當(dāng)年WTO爭端解決機制取代 GATT爭端解決機制時首先要拋棄 GATT爭端解決機制中的協(xié)商一致原則那樣,WT O改革的首要任務(wù)也是要取消協(xié)商一致決策規(guī)則在WTO中的唯一地位,而代之以更靈活的表決制度,例如多數(shù)表決制。

(2)落實 WT O賦予發(fā)展中成員方的特殊待遇,爭取擁有WT O大多數(shù)席位的發(fā)展中成員方的支持。這是多邊貿(mào)易體制獲得長久發(fā)展的重要基礎(chǔ)。發(fā)展中成員方越來越不待見WTO的主要原因在于WTO規(guī)則的實質(zhì)不公。這主要包括兩個方面:其一,雖然WTO的眾多條款規(guī)定了發(fā)展中成員方享有特殊待遇,但是,模糊性和不可操作性卻是這些規(guī)則的普遍共性。發(fā)展中成員方實際享受到的特殊待遇與其預(yù)期及WTO的規(guī)定相差甚遠。其二,一些規(guī)則雖然同等適用于發(fā)達成員方和發(fā)展中成員方,但是由于雙方經(jīng)濟實力的差別,規(guī)則帶來的實際效果亦有差別。最典型的例子便是爭端解決機制中的報復(fù)機制。由于發(fā)達成員經(jīng)濟實力較強,可以有效化解由于報復(fù)手段而給本國造成的不利影響,但是發(fā)展中成員卻往往無法承受報復(fù)這種維權(quán)措施本身所蘊涵的殺傷力。因此,報復(fù)手段幾乎成為發(fā)達成員獨自享用的奢侈品,發(fā)展中成員卻由于經(jīng)濟實力的弱小而拿不起這個代價太大的維權(quán)工具。

隨著發(fā)展中成員方占WTO成員數(shù)量的比例越來越大,以及一些發(fā)展中新興經(jīng)濟體在國際經(jīng)濟事務(wù)中力量的增強,其對現(xiàn)存的西方發(fā)達國家操刀制訂的國際貿(mào)易游戲規(guī)則越來越不滿意,改革呼聲也越來越高。金融危機的爆發(fā)催生了國際經(jīng)濟格局的轉(zhuǎn)型,發(fā)展中國家,尤其是新興經(jīng)濟體,越來越從國際經(jīng)濟舞臺的邊緣走向中央,G8膨脹為 G20便是明證。因此,WTO若想繼續(xù)存在于國際社會中,必須改變其原有的規(guī)則制度,將賦予發(fā)展中成員方的特殊待遇落到實處。這應(yīng)是WT O改革非常關(guān)鍵的議題,亦是評價WTO改革是否成功的重要標準。

(3)雖然多邊貿(mào)易體制遭受質(zhì)疑是多重因素綜合作用的結(jié)果,但是,金融危機下WT O無法有效遏制貿(mào)易保護主義,更是催化了人們對多邊貿(mào)易體制的不良情感,并最終使其集中爆發(fā)。而WT O之所以無法有效遏制貿(mào)易保護主義的泛濫,蓋因其內(nèi)部機制存在著諸多缺陷。若能通過改革途徑修補這些缺陷,在一定程度上遏制貿(mào)易保護主義的泛濫,多邊貿(mào)易體制的信任危機便能在一定程度上得以解除。

危機下各國采取的貿(mào)易保護主義手段大致可歸納為三類:其一是并未違反WTO現(xiàn)有規(guī)則及成員方在WTO框架下承擔(dān)的義務(wù),但是其實際效果則阻礙了貿(mào)易的自由流動,在客觀上形成了貿(mào)易壁壘。例如,澳大利亞、巴西、印度、韓國等一些國家在危機中將本國的適用關(guān)稅從原來的大約 8%提高到了 28%,由于其并沒有在WT O談判中做出8%的關(guān)稅承諾,因此,其提高關(guān)稅的行為并沒有違反WTO的現(xiàn)有規(guī)則及其在WTO下的義務(wù)?！?1〕又比如廣受詬病的購買本國貨條款,等等。其二是濫用WTO下的貿(mào)易救濟措施,即通常所說的兩反兩保。以反傾銷為例,根據(jù) WTO秘書處的統(tǒng)計, 2008年全球新發(fā)起反傾銷調(diào)查 208起,增加了28%;2009年全球發(fā)起的反傾銷數(shù)量將可能達到437起,將是歷史上世界發(fā)起反傾銷數(shù)量最多的一年。①數(shù)據(jù)來源于商務(wù)部網(wǎng)站:http://gpj.mofcom.gov.cn/index.shtml。其三是公然違反WTO規(guī)則或WTO下的義務(wù),這類措施通常會引起爭端解決機制的啟動。面對這三類貿(mào)易保護主義措施時,現(xiàn)有的WTO規(guī)則顯得有點力不從心。就第一種措施而言,因為其根本沒有違反 WT O規(guī)則及 WTO框架下的義務(wù), WTO無法對其進行規(guī)制。就第二種措施而言,濫用貿(mào)易救濟措施固然是出于保護貿(mào)易的初衷,但是,WTO某些規(guī)則的模糊性亦為其提供了可能。例如,WTO《反傾銷協(xié)議》在傾銷認定、價格計算以及損害確定等關(guān)鍵問題上都存在著標準不夠明確,或者規(guī)定過于寬泛的問題。這些具體內(nèi)容上的不確定性讓執(zhí)法者擁有了相當(dāng)大的自由裁量空間,從而使主管當(dāng)局能夠相對容易地啟動反傾銷程序以及采取反傾銷措施。就第三種措施而言,雖然啟動了爭端解決機制,但是,由于WTO爭端解決機制存在著耗時過長等弊端,其對貿(mào)易保護主義的遏制作用被時間沖淡,無法起到有效的威懾作用。因此,要使WTO能夠有效遏制貿(mào)易保護主義,必須對其加以改革。可以從以下幾個方面著手:

首先,規(guī)定在遭到全球性危機的情況下,各成員方不得提高原有的適用關(guān)稅,無論是否低于其在WTO談判時的承諾關(guān)稅。

其次,盡快清理WT O貿(mào)易保護規(guī)則中的“灰色地帶”,明確兩反兩保規(guī)則中模糊的概念,盡量減少成員方濫用貿(mào)易救濟措施的可能。

再次,加快爭端解決機制的改革進程。將特別會議于 2003年與 2008年公布的 DSU改革主席案文中的改革建議通過多數(shù)表決制賦予其合法有效的地位,并加以適用。尤其要注意爭端解決機制中的時限改革以及發(fā)展中成員方的利益保護問題。

此外,建議強化貿(mào)易政策審查機制的功能。當(dāng)前貿(mào)易政策審查機制在抵制貿(mào)易保護主義時發(fā)揮的作用是每季度發(fā)布一份貿(mào)易政策監(jiān)督報告,但并沒有其他的配套措施強化監(jiān)督報告的作用。并且,在當(dāng)前WTO規(guī)則下,貿(mào)易政策審查機制的這項工作亦非其正式職能,而是臨時授權(quán)。因此建議,首先,在發(fā)生全球性經(jīng)濟危機時,貿(mào)易政策審查機制應(yīng)當(dāng)及時組成特別委員會,特別委員會有定期(按照危機嚴重程度)發(fā)布貿(mào)易政策監(jiān)督報告的職能,至少為一季度一份。其次,貿(mào)易政策審查報告的內(nèi)容必須具體詳細,包括成員方的具體措施、可能造成的后果以及給予的建議。再次,貿(mào)易政策審查報告與爭端解決機制掛鉤,一旦成員方被貿(mào)易政策審查報告建議修正的措施被另一成員方提起訴訟,爭端解決機制在公平公正解決糾紛的前提下將提前允許受害方采取報復(fù)措施。最后,多邊貿(mào)易體制每年需留出部分經(jīng)費以專門用于特殊時期該特別委員會的活動。

(二)尋找新的貿(mào)易自由化的推動途徑

多邊貿(mào)易談判受挫,貿(mào)易自由化受阻,是當(dāng)前多邊貿(mào)易體制遭到信任危機的主要根源之一,若能有效緩解這一難題,將有助于人們重塑對多邊貿(mào)易體制的信心。而要成功脫困而出,WTO不能只寄希望于已經(jīng)舉步維艱的多邊回合的成功落幕,而必須尋找新的貿(mào)易自由化的推動途徑。

首先,毋庸置疑的是,經(jīng)過全球化多年的成功實踐經(jīng)驗,目前世界上大多數(shù)國家對于全球化能夠給國民帶來巨大福利這一積極作用基本達成共識,中國成為世貿(mào)成員加入全球化大潮后取得的矚目成績,更是向世界立體呈現(xiàn)了全球化帶來的巨大利益。在對全球化能夠帶來發(fā)展這樣的認識下,若沒有危機的影響,世界上大多數(shù)國家都有著內(nèi)生的動力提高本國自由化的程度。因此,WTO能做的是,為這些積極推進自由化的國家提供幫助,例如,利用貿(mào)易政策審查機制為各成員方的貿(mào)易政策提供指導(dǎo),使其逐漸向更高程度的貿(mào)易自由化方向轉(zhuǎn)化。

其次,要積極利用區(qū)域合作中形成的地區(qū)協(xié)議。區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟一體化對多邊貿(mào)易體制固然存在威脅,但是,要在全球范圍內(nèi)推廣自由化,區(qū)域協(xié)議又無法甩開多邊貿(mào)易自由化實現(xiàn) “單飛”。對于多邊貿(mào)易體制而言,在當(dāng)前區(qū)域合作發(fā)展勢頭超過多邊貿(mào)易體制時,需要考慮的不能再是如何遏制區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,而應(yīng)當(dāng)是如何加強對區(qū)域經(jīng)濟一體化的監(jiān)督以及如何利用區(qū)域經(jīng)濟一體化的成果推動貿(mào)易自由化在全球范圍內(nèi)的推廣,以體現(xiàn)多邊貿(mào)易體制的價值,并進而重塑其核心地位。

(1)要加強對區(qū)域合作的管理,防止區(qū)域經(jīng)濟一體化淪為貿(mào)易保護主義的合法避風(fēng)港。WT O除了接受區(qū)域協(xié)定的通知外,還應(yīng)制訂明確的標準以審議區(qū)域協(xié)定的內(nèi)容是否違反WTO規(guī)則。目前,WTO關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟一體化的審議規(guī)則存在著若干模糊之處,例如 GATS第 5條第 1款所述的“歧視性措施”、“合理時間”就沒有具體的操作標準,這在很大程度上降低了此類條款的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。最為關(guān)鍵的是,目前WT O體制中對于區(qū)域一體化協(xié)定的審議意見并不具有拘束力,這亦影響到此類審議的實際效用。WTO要明確區(qū)域協(xié)定審議結(jié)果對區(qū)域經(jīng)濟一體化的效力,并設(shè)立相應(yīng)的保障措施,由此強化對區(qū)域合作的管理。

(2)要利用區(qū)域一體化的成果推動貿(mào)易自由化在全球的推廣?？梢钥紤]:幫助區(qū)域一體化組織鞏固區(qū)域協(xié)議達成的自由化成果;借鑒“綠屋會議”①的做法,將區(qū)域合作達成的某些合意吸收到多邊貿(mào)易體制中,并逐漸向其他成員方推廣;等。

再次,加快吸收新的成員加入WTO的諸邊協(xié)議的進程,以擴大諸邊協(xié)議在全球的適用范圍。例如,推動中國加入WTO《政府采購協(xié)議》的談判進程,以盡快吸收這個全球最大的市場成為《政府采購協(xié)議》的一員,等等。

四、結(jié)論

多邊貿(mào)易體制發(fā)展至今,正面臨著前所未有的信任危機,亦正處于從發(fā)展的第二階段向第三階段過渡的關(guān)鍵時期。雖然多邊貿(mào)易體制如今正處于內(nèi)憂外患的痛苦階段,但是多年實踐證明,多邊貿(mào)易體制的存在以及不斷完善是推動貿(mào)易自由化的基本途徑,亦是提升人類福祉的根本手段。因此,多邊貿(mào)易體制必須努力尋找突破口,在多邊貿(mào)易談判受挫背景下改革內(nèi)部機制、尋求新的貿(mào)易自由化實現(xiàn)途徑,以重塑人們對多邊貿(mào)易體制的信心,從而以多邊貿(mào)易體制的發(fā)展最終促進世界經(jīng)濟的發(fā)展。

〔1〕〔2〕〔10〕UriDadush,September 2009,WTO Reform:The Time to Start isNow.The PolicyBrief of Carnegie Endowment for International Peace,2009.

〔3〕〔4〕賀小勇.WTO新議題研究——中國外貿(mào)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的法律思考 〔M〕.北京大學(xué)出版社,2008.1,338.

〔5〕Berbard M.Hoekman,2001,The Political Economy of the World Trading System:The WTO and Beyond,Oxford University Press,2001.

〔6〕〔7〕劉光溪.互補性競爭論——區(qū)域集團與多邊貿(mào)易體制 〔M〕.經(jīng)濟日報出版社,2006.1,5.

〔8〕Raymond J.Ahearn,2009,The Global Economic Downturn and Protectionis m,Congressional Research Service for Congress, August 26,2009.

〔9〕陳支農(nóng).貿(mào)易保護主義令WTO很受傷 〔J〕.大經(jīng)貿(mào),2009,(4).

〔11〕Antoine Bouet and David Laborde,2008,The Potential Cost ofA Failed Doha Round,International Food Policy Research Institute,Issue Brief 56,December 2008.①所謂“綠屋會議”是指WTO某些成員方首先就待決問題達成共識,然后再推廣至全體成員。這種議事方式由于其排他性、不公平性而備受爭議?！熬G屋會議”之所以得其名,是由于在 GATT總部內(nèi)有一房間曾專門用于召開此類非正式的排他磋商會議,而該房間墻壁的顏色為綠色。

(本文責(zé)任編輯 王云川)

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1004—0633(2011)02—053—07

2010—12—01

毛燕瓊,法學(xué)博士,經(jīng)濟學(xué)博士后,上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所副研究員。上海 200020