我國農村新型社會養(yǎng)老保險的模式分析——以河南省為例

胡 琨，柳 爽

(天津商業(yè)大學經(jīng)濟學院，天津300134)

引 言

中國是世界上人口最多的國家，也是一個農業(yè)大國，農民問題是當前政府面臨的一個重要且棘手的問題。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益擴大，人口老齡化現(xiàn)象日益嚴重，農村社會保障問題越顯突出［1］，尤其是農村社會養(yǎng)老保險制度的建設已成為關系國家穩(wěn)定和社會發(fā)展的重大問題。這種未富先老的局面迫使我國必須加快新型農村社會養(yǎng)老保險的建設步伐。

1992年實施的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本法案》確定了以縣為基本單位開展農村社會養(yǎng)老保險的原則，雖然在一定程度上解決了一些農村居民的基本養(yǎng)老問題，但是這種繳費模式實際上完全由農民個人承擔，且籌資渠道單一，保障水平也比較低，不能滿足大多數(shù)農民年老后的基本需求。解決農村居民的養(yǎng)老保險問題，還是需要國家鼓勵和引導農民參加基本養(yǎng)老保險，深化農村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會全面協(xié)調發(fā)展。［2］2010年10月社會保險法三年四審終獲通過，并于2011年7月1日實施，這是中國第一部社會保險法案。在這部法案中，以法律的形式把農民納入社會保障體制中，明確規(guī)定受保人的范圍、繳納保險費的原則和標準、獲得社會保障的條件以及待遇、提供法律援助等，這是推動農村社會養(yǎng)老保障制度的建立和發(fā)展事業(yè)的里程碑。

關于農村社會養(yǎng)老保險制度的目標模式選擇，學界都認為應該根據(jù)我國農村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國情的切實可行的農村社會養(yǎng)老保險模式。但近年來，學界對于我國到底應該選用何種模式，則說法不一。劉漢屏［3］等提出，我國的農村社會養(yǎng)老保險制度應當遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農村勞動力分布狀況，分層分類解決農村勞動力的養(yǎng)老問題”的基本思路進行設計，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農村社會養(yǎng)老保險體系的基本思路和配套措施。張開云［4］認為，在新農保制度的實踐推進過程中，新農保制度存在一系列制度困境，需要通過提升農村社會保障立法層次、擴大籌資來源、創(chuàng)新保值增值機制、優(yōu)化監(jiān)管制度安排和構建新農保制度的社會服務配套體系等政策選擇來保障新農保制度的可持續(xù)發(fā)展，推進社會保障公共服務均等化。李迎生［5］認為，我國農民養(yǎng)老保障制度改革的目標，應當是借鑒國際農村社會養(yǎng)老保障制度建設的一般經(jīng)驗，按照我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，以及為體現(xiàn)社會公正的要求，以滿足農民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內形成以社會保險為核心，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式，與其他(城市)從業(yè)者養(yǎng)老保障制度整合的新型的社會養(yǎng)老保障制度，使老年農民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會保障待遇，以安度晚年。王迎春［6］認為，在推行農村社會養(yǎng)老保險過程中，最突出的問題是如何進行農村社會養(yǎng)老保險基金的籌集與管理。其主張國家應采取各種有效措施籌措資金，同時進一步改進和完善農村社會養(yǎng)老保險基金管理辦法，拓展基金投資渠道，實現(xiàn)農村社?；鸬谋Ｖ蹬c增值。牟放［7］認為，我國農村社會養(yǎng)老保險基金運營模式的選擇，既要借鑒國外成功的經(jīng)驗，又必須符合中國的國情，應建立“市場化管理，專家理財”的基金管理運營模式。其基本特征是:國家只負責制定相關的法律、法規(guī)和對基金管理公司實施監(jiān)控;基金由省級集中管理;由基金管理公司進行投資運作，國家為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。張運剛［8］認為，針對我國目前的新型農村社會養(yǎng)老保險制度存在的一些主要問題，提出應建立和完善以“統(tǒng)賬結合”為模式的新型農村養(yǎng)老保險制度。有鑒于此，筆者認為，我國的農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展模式無論在理論上，還是在實踐中均亟待深入探討和研究。

1 國外幾種典型的農村養(yǎng)老保險模式

1.1 德國:“自我保障—國家資助型”農村養(yǎng)老保險制度［9］

德國是著名的實行高水平福利政策的發(fā)達資本主義國家，實行的養(yǎng)老保險堅持援助自助原則。此種模式是一種強制執(zhí)行的保障制度，由勞動者個人和企業(yè)雇主按一定比例繳納社會保險費，國家只是在保險金不足時予以一定的支持，這樣，國家的負擔就會相對輕一些。養(yǎng)老保險待遇與個人收入、繳費年限緊密相連，所以農民養(yǎng)老從根本上來說是個人的義務，然后才是國家和社會的義務，不過德國政府會給予較大程度的補貼，其政府補貼占總保險費的 70% 。［10］

德國的農民養(yǎng)老金保險是根據(jù)1957年頒布的《農民老年救濟法》建立的，該法規(guī)定，原則上所有的農民都有義務參加農民社會養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險金的來源由投保者交納和聯(lián)邦政府補貼。1995年頒布的《農業(yè)社會改革法》將農民老年保障正式納入社會保險領域，而不再是社會救濟領域。根據(jù)德國法律規(guī)定，農民養(yǎng)老保險的法定投保人為農場主、配偶及共同勞作的家屬。養(yǎng)老保險基金主要來自于投保人繳納的保險費和國家的補助金。養(yǎng)老金的領取年齡男性為65歲，女性為60歲，以農場主移交農業(yè)企業(yè)為條件，只有交滿180個月(即15年)保險費者才有資格享受標準養(yǎng)老金待遇，但享受養(yǎng)老金保險的農民必須把本人財產(chǎn)的一部分轉移給后代或他人。［11］21世紀初德國因人口老齡化和提前退休人員增加而面臨收支失衡壓力，為了擺脫困境，德國分別于2001年和2004年進行了兩次養(yǎng)老保險體制改革。［12］德國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險法律決定從2012年起開始逐步提高國家法定退休年齡。［13］

1.2 瑞典:“福利型”農村養(yǎng)老保險制度

瑞典的農村社會養(yǎng)老保險制度是世界上最為發(fā)達也是最為慷慨的，很早就為公民建立了從搖籃到墳墓的一系列制度。瑞典的養(yǎng)老保險制度是以貝弗里奇的理論為依據(jù)，貫徹“普遍性”原則，口號是“收入均等化，就業(yè)充分化，福利普遍化，福利設施體系化”，［14］瑞典的農民享受的養(yǎng)老保險待遇和必須滿足的條件與其他城鎮(zhèn)公民相同。養(yǎng)老金由三部分組成:基本養(yǎng)老金、附加養(yǎng)老金和部分養(yǎng)老金。根據(jù)瑞典全國退休金法案規(guī)定，所有年滿65歲以上的瑞典公民(包括從未參加過工作的家庭婦女)均可按月從地方社會保險部門領取一定數(shù)額的基本養(yǎng)老金，而與他們退休前的收入水平無關，這是每個瑞典公民的一項社會權利;附加養(yǎng)老金向所有退休者提供，并且與退休者退休前工齡的長短和原收入的高低緊密相聯(lián)，一般是以過去30年中收入最高的15年進行計算;部分養(yǎng)老金是指年滿60歲的人可以要求減少工作時間，并能領取因工時縮短而減少的收入補貼。上述三種養(yǎng)老金的支付都參照一個“基數(shù)”，即與物價升降掛鉤，每年進行調整，基本上不受通貨膨脹的影響。

瑞典的養(yǎng)老金主要來自于國家的稅收，個人的繳費數(shù)額很少，國家擔負著重要的責任;保險基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法。這種模式雖然強調養(yǎng)老保險待遇的普遍性，崇尚公平，但是這種高福利政策所需要的養(yǎng)老基金龐大，必須以經(jīng)濟的高速增長作后盾，否則將給國家的財政和社會經(jīng)濟造成日益沉重的負擔，最終影響到國民經(jīng)濟的發(fā)展。

1.3 新加坡:“儲蓄保險型”農村養(yǎng)老保險制度

新加坡通過立法，強制所有公民(包括農民)和永久居民都必須按規(guī)定繳納中央公積金，按用途存入不同的個人賬戶，包括普通賬戶、醫(yī)療儲蓄賬戶和特別賬戶。當雇員年滿55歲后，個人賬戶結構由普通賬戶、醫(yī)療儲蓄賬戶和特別賬戶轉變?yōu)橥诵葙~戶和醫(yī)療儲蓄賬戶。雇員年滿60歲且在個人退休賬戶須保留法定最低存款的前提下，可以按月領取養(yǎng)老金。如果年滿55周歲而退休賬戶內的最低存款沒有達到規(guī)定數(shù)額，可選擇推遲退休以繼續(xù)增加公積金賬戶積累、用現(xiàn)金填補差額或由其配偶、子女按照一項最低填補儲蓄計劃從各自的公積金賬戶中轉撥填補。為了確保勞動者退休后得到足夠的養(yǎng)老保險基金，政府對雇主和勞動者的投保費率提出了較高的要求。［10］

目前世界上只有少數(shù)亞非發(fā)展中國家的農民實行這一模式的社會養(yǎng)老保險制度，這種養(yǎng)老保險模式強調以家庭為中心來維持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，其保險基金來自于雇主和雇員按照工資收入的一定比例所繳的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收入的一定比例所繳的保險費，國家不進行投保資助，僅給予一定的政策性優(yōu)惠。政府雖然不負擔保險費，但卻承擔了最低養(yǎng)老金和養(yǎng)老金投資最低回報率補貼。［15］

2 我國新型農村社會養(yǎng)老保險的制度特點及面臨的困境

社會保險是國家和社會通過相應的制度安排為勞動者解除養(yǎng)老后顧之憂的一種社會保險，它的目的是增強勞動者抵御老年風險的能力，同時彌補家庭養(yǎng)老的不足，手段則是在勞動者退出勞動崗位后為其提供相應的收入保障。［16］自上世紀90年代以來，我國出臺了一系列相關的農村社會養(yǎng)老保險政策方案，相關政策條例主要有1992年頒發(fā)的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》、1995年頒發(fā)的《關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》、2003年勞動和社會保障部連續(xù)下發(fā)的《關于當前做好農村社會養(yǎng)老保險工作的通知》和《關于認真做好當前農村社會養(yǎng)老保險的通知》、以及2009年最新頒布的《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，總體上新農保政策相比以往政策有所完善。［17］

2.1 新型農村社會養(yǎng)老保險的制度特點

2.1.1 受益者必須達到法定退休年齡

與生育行為、醫(yī)療保險不同，養(yǎng)老保險是以受保者的生理年齡為依據(jù)。達到退休年齡是養(yǎng)老保險受益的最重要條件，這就使得受益群體的規(guī)模及由其決定的保險金支付總額在很大程度上受國家對退休年齡限定的影響。退休年齡一旦確定，即具有法律效力，因而需要保持必要的統(tǒng)一和規(guī)范，任何人不能隨意更改。世界各國的法定退休年齡因經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而存在差異，發(fā)達國家標準略高一些，發(fā)展中國家標準略低一些。

2.1.2 權利與義務相對應的原則

被保險人必須在履行規(guī)定的義務后，才具備享受養(yǎng)老保險待遇的權利。被保險人必須依法參加基本養(yǎng)老保險制度和依法繳納基本養(yǎng)老保險費(或稅)，政府通過一定的財政支出和稅收優(yōu)惠予以分擔，并且達到規(guī)定的最低繳費(或稅)年限之后才可以領取養(yǎng)老保險金。即:被保險人的繳費年限和繳費水平與其享受的養(yǎng)老保險待遇水平存在某種直接或間接的聯(lián)系。公民只有先盡了繳費義務，才能享受到養(yǎng)老保險的權利，它要求權利和義務的對等性。［18］

2.1.3 具有準公共物品的特性

純粹的公共物品需要滿足非排他性、非競爭性和消費上的不可分割性三方面的內容，但是農村社會養(yǎng)老保險并不完全滿足這三個方面的特征。農村社會養(yǎng)老保險要求權利和義務相對等，因而具有排他性;我國養(yǎng)老保險已提出廣覆蓋的原則，即養(yǎng)老保險的覆蓋面將逐步覆蓋全民。從這個角度來說，我國的養(yǎng)老保險是屬于非競爭性的;我國的農村社會養(yǎng)老保險實行個人、集體和政府三方面共同負責的原則，這就決定了農村社會養(yǎng)老保險產(chǎn)品在消費上的可分割性就比較弱。

2.2 我國現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老保險面臨的困境［19］

2.2.1 籌資模式

我國的新農保試點堅持“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，采取創(chuàng)新型的個人繳費、集體補貼和政府補貼相結合的方式進行籌資，但是這種籌資制度安排也存在缺陷。各地試點設定了不同的繳費檔次來供參保農民選擇，但是大部分農民還是會選擇較低檔次的繳費，即使選擇較高檔次的繳費，在物價不斷高漲的今天，也只能是勉強維持基本生活。另外，政府雖然鼓勵社會各界人士、企業(yè)等捐資新農保，但是并沒有對捐資者制定較為獨特有效的激勵政策，其結果則可想而知。

2.2.2 待遇水平

我國新農保制度的待遇給付水平是比較低的，很難保障農民的最基本生活水平，這嚴重影響了農民的參保積極性?，F(xiàn)實中，農民的基本生活費用不斷攀升，15年后的養(yǎng)老金對于農民的生活來說只能是杯水車薪。

2.2.3 基金保值增值

國家規(guī)定新農保基金通過存入銀行或者購買國債來實現(xiàn)保值增值，但是通過這些方式獲得的收益非常低，不斷高漲的通貨膨脹使得基金實際收益率呈現(xiàn)負增長。這對于將來養(yǎng)老保險金的支付是非常不利的。但是新農?；鹜顿Y涉足股票風險較大，投資若不慎，則虧損嚴重，責任重大，所以領導人為了穩(wěn)妥起見也避免了股票投資。另一方面，辦理新農保業(yè)務的工作人員多為“半路出家”，專業(yè)的投資理財人員嚴重匱乏，不足以滿足基金運營與投資理財業(yè)務的需要。

因此，我國應該完善制度建設，提高農村養(yǎng)老保險的規(guī)范性;努力拓展農村社會養(yǎng)老保險的廣度和深度，拓寬保障基金的籌資渠道;深化管理，確保保險金的保值增值，提高統(tǒng)籌層次，讓新農?；菁案嗟霓r民。［19］

3 河南省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的模式比較分析

根據(jù)國務院《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》要求，2009年12月11日河南省人民政府下發(fā)了《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》，標志著河南省新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作的全面啟動?！秾嵤┮庖姟反_定了21個縣(市、區(qū))為首批新型農村社會養(yǎng)老保險試點，這將覆蓋河南省七分之一的農村人口。據(jù)初步測算，這21個縣(市、區(qū))試點工作全面展開后，將有一千多萬農民受益。中央財政每年對河南省試點縣60歲以上農民補貼約8.7億元，省市縣三級財政對農民補貼約3億元，試點縣60歲以上老年人每年將增加六七百元的收入，這對于釋放河南省農村居民的消費潛力將起到重要的推動作用。

據(jù)統(tǒng)計，截至2009年7月，河南省已有21個縣(市)區(qū)開展了新型農村養(yǎng)老保險探索工作，本文主要介紹其中的兩種典型模式:一是以鄭州為代表的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險模式;二是以羅山縣為代表的新型農村社會養(yǎng)老保險模式。

3.1 兩種實踐模式的發(fā)展狀況

3.1.1 鄭州模式

鄭州市是河南省省會，位于河南省的中部偏北地區(qū)，是河南省的政治、經(jīng)濟、文化中心，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，實行的是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險模式。2010年1月1日，河南省鄭州市正式實施《鄭州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行市級統(tǒng)籌，縣(市、區(qū))管理，分級經(jīng)辦。《鄭州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》規(guī)定參保對象為年滿16周歲(不含在校學生)、具有鄭州市戶籍、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險及被征地農民基本生活保障的城鄉(xiāng)居民。鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。其中基礎養(yǎng)老金由國家、省及地方各級政府補貼組成?；A養(yǎng)老金標準為每人每月65元(含中央財政補貼，比中央財政補貼標準要高出10元)。同時，結合鄭州市經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時進行調整。個人賬戶養(yǎng)老金由個人繳費、集體補助及其他經(jīng)濟組織、公益組織對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼構成。鄭州市參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民只要按規(guī)定繳納了養(yǎng)老保險費，則到規(guī)定年齡就可以按原來繳納的繳費檔次享受相應的養(yǎng)老保險。如果年滿60周歲不繳費，則只能享受基礎養(yǎng)老金65元，但同時符合條件的子女必須參保繳費。

為確保新農保制度的順利運行，鄭州市財政積極調整支出結構，并籌措新農保專項補貼資金。鄭州城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險模式既考慮了農村社會養(yǎng)老保險制度本身的特殊性，也考慮了農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度將來的銜接問題。通過此機制，可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的良性互動。此種模式有利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系的轉移銜接，適應了農民工就業(yè)流動性大的特點和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度是消除城鄉(xiāng)壁壘的突破點，有利于推動工業(yè)化的進程和城市化的發(fā)展，有效破解“三農”問題，達到城鄉(xiāng)共同發(fā)展公平分配的雙贏格局。

3.1.2 羅山模式

地處大別山深處的河南省羅山縣作為農村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)之一，把建立新型農村合作養(yǎng)老保險制度作為創(chuàng)新農村社會保險體制的重中之重，先行先試。2009年5月初，在廣泛調研、充分論證、認真研究的基礎上，制定了《羅山縣新型農村合作養(yǎng)老保險實施方案》等文件，確定了新農保制度框架。《羅山縣新型農村合作養(yǎng)老保險實施方案》規(guī)定參保對象為年滿20周歲以上(不含在校學生)的羅山縣農村居民可以參加新型農村合作養(yǎng)老保險，鼓勵16～20歲農村居民參保。在參保范圍上，盡量做到對農村適齡居民的全覆蓋，實行普惠制的社會保險，讓廣大農村居民共享改革開放的成果。羅山縣政府每年拿出本級財政收入的3%補貼新型農村合作養(yǎng)老保險基金，做到財政能支撐。實行“個人繳費為主，集體補助、政府補貼、社會捐贈相結合”的籌資模式。為讓這項惠民政策切實落到實處，羅山縣強化宣傳引導，精心組織實施，分四個階段強力推進，新農保工作得以全面順利實施。羅山縣以構建社會主義和諧社會為目標，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受能力，堅持低水平起步和農民自愿原則，著力從制度層面解決農民“老有所養(yǎng)”問題，并在實踐中通過科學決策和扎實工作，在較短的時間內取得了可喜的成績和效果。

3.2 兩種實踐模式的差異性比較［20］

(1)因為鄭州市和羅山縣的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政收入也存在差異，所以財政補貼力度也不一樣。

鄭州市除國家基礎養(yǎng)老金、省參保繳費補貼外，地方政府的繳費補貼、養(yǎng)老補貼、高齡老人生活補助、喪葬補助費列入本市財政預算，由市、縣(市、區(qū))兩級財政分別負擔50%，并按時撥付經(jīng)辦機構。羅山縣縣政府每年拿出本級財政收入的3%補貼新型農村合作養(yǎng)老保險基金，做到財政能支撐。

(2)因繳費基數(shù)的差異，養(yǎng)老金享受待遇也不同。

鄭州市將繳費標準設為每年100～1 500元十個檔次，由原來的比例繳費改為定額繳費，并依據(jù)國家政策和鄭州市城鄉(xiāng)居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。選擇不同檔次的城鄉(xiāng)居民享受的養(yǎng)老保險金也不一樣。而羅山縣是以該縣上年度農民人均純收入為繳費基數(shù)，按繳費基數(shù)的6%和8%選擇。按照2008年全縣農民人均純收入4 179元計算，選擇6%，每人每年繳費250.70元;選擇8%，每人每年繳費334.30元。60周歲以上老人任選一檔一次性繳納15年的新型農保保費即可參保，選擇6%的，一次性繳納3 761元，選擇8%的，一次性繳納5 015元。

(3)具體的責任分擔機制不同。

鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行市級統(tǒng)籌，縣(市、區(qū))管理，分級經(jīng)辦。而羅山縣于2009年7月24日成立了新型農村社會養(yǎng)老保險中心，來負責新型農村社會養(yǎng)老保險的相關工作。

4 結論及兩點政策建議

從河南省鄭州市和羅山縣兩地新農保試點情況看，首先，兩地財政對新農保均提供了重要支撐;其次，兩地均設定了不同檔次的繳費標準，拓寬新農保覆蓋面和參保率。最后兩地均設立了專門機構負責經(jīng)辦新農保業(yè)務，實現(xiàn)了為制度的實施提供了組織保障。

但是，兩地在試點過程中也遇到了財政金融服務滯后于新農保的要求、基金保值增值渠道缺乏、自愿參保率低等帶有普遍性的問題，為此，筆者認為:

首先，國家不僅需要對參保農民實行財政補貼，也需要對辦理新農保業(yè)務的相關金融機構實施一定程度的補貼政策或稅收優(yōu)惠政策，提高其工作人員辦理新農保業(yè)務的積極性，以此推動新農保的更加有效快速運行。

其次，為了實現(xiàn)基金的保值增值，除了將基金存入銀行或者購買國債外，可以嘗試其他一些低風險高收益的投資方式，避免將所有雞蛋都放在一個籃子里，根據(jù)馬克維茨的投資理論，進行分散化投資，降低投資風險;國家應使新農保養(yǎng)老金水平與物價水平聯(lián)動，根據(jù)物價水平和通貨膨脹率來調整養(yǎng)老金的發(fā)放水平，以此來保持待遇水平的穩(wěn)定，提高年輕一代農民的參保積極性。

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