浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的實(shí)證研究

□ 胡稅根 葉安麗

公共基礎(chǔ)設(shè)施是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是當(dāng)?shù)厝罕娙粘Ｉ畹谋匦?，更是關(guān)系到生產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)計(jì)民生的大事。世界銀行在《1994年發(fā)展報(bào)告》中指出：“基礎(chǔ)設(shè)施的完備與否有助于決定一國(guó)的成功與另一國(guó)的失敗，無(wú)論是在使生產(chǎn)多樣化、擴(kuò)大貿(mào)易、解決人口增長(zhǎng)問(wèn)題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都是如此?！雹偈澜玢y行：《1994年世界發(fā)展報(bào)告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年，第 2頁(yè)。中國(guó)的改革開(kāi)放在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)也拉大了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距，因此也成了各地經(jīng)濟(jì)差異的顯像反映。公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的不均等直接關(guān)系到各地的民生問(wèn)題，關(guān)系到和諧社會(huì)的建設(shè)以及科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，因此自然引起了中央政府和各級(jí)地方政府的高度重視。作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，基礎(chǔ)設(shè)施的均等化建設(shè)被擺到了關(guān)鍵位置。同時(shí)，在各種理論和社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化問(wèn)題的探討和實(shí)踐也正逐步深入。本文主要從公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的角度出發(fā)，以浙江省的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀為案例，分析了浙江省推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基礎(chǔ)和主要做法；并構(gòu)建了評(píng)估指標(biāo)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析了浙江公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平；最后，針對(duì)其中存在的問(wèn)題提出了提升公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平的政策建議。

一、公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的內(nèi)涵與研究意義

基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是居民生活和生產(chǎn)活動(dòng)的核心，也是基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容，因?yàn)樗粌H關(guān)系到群眾的日常生活，而且也是其他公共服務(wù)供給的先決條件。

（一）公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的內(nèi)涵

本文主要側(cè)重討論狹義的公共基礎(chǔ)設(shè)施，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)世界銀行的定義，它是指“永久性的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的服務(wù)”。以浙江省政府《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃 （2008-2012）》（浙政發(fā)[2008]51號(hào)）文件為依據(jù)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，主要落實(shí)公共交通、水電供應(yīng)、廣電通信、污水垃圾處理等四個(gè)類(lèi)別的相關(guān)工程。

公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化是指在特定的行政轄區(qū)內(nèi)，政府所提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)應(yīng)一視同仁地覆蓋到所有的居民和企業(yè)。①?gòu)埨讓殻骸豆不A(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化的理論辨析與實(shí)證考察》，《財(cái)政經(jīng)濟(jì)》，2009年第 2期。具體而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化具有一系列的標(biāo)準(zhǔn)。②劉明中：《推進(jìn)公共服務(wù)均等化的手段：上》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2006年 2月 7日。從標(biāo)的方面來(lái)看，“均等化”包括財(cái)政能力均等和服務(wù)水平均等兩個(gè)方面。財(cái)政能力均等是指政府提供均等化公共服務(wù)的財(cái)政能力的均等，公共服務(wù)水平均等化則指某一服務(wù)所達(dá)到的結(jié)果均等，或者按照某一共同基本標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)。從標(biāo)準(zhǔn)方面來(lái)看，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的標(biāo)準(zhǔn)有高、中、低三種不同的理解。從維度方面來(lái)看，縱向和橫向是界定均等化的兩個(gè)不同維度。本文立足的橫向均等是指浙江省內(nèi)部不同區(qū)域之間的均等，一般指區(qū)域之間公共基礎(chǔ)設(shè)施基本均等或區(qū)域之間政府提供均等化的公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政能力基本均等。從主體方面來(lái)看，省政府在實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)間的公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化方面應(yīng)發(fā)揮首要作用。此外，各地在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政上的差異也十分懸殊。因此，市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府在均等化方面也要發(fā)揮重要職能。換言之，均等化應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府的一項(xiàng)共同責(zé)任。

（二）公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的研究意義

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是基礎(chǔ)工程，更是民心工程，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平是關(guān)系一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)鍵，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化研究意義重大。

第一，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的研究有利于構(gòu)建相關(guān)理論體系。目前國(guó)內(nèi)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的研究和對(duì)均等化的研究都已經(jīng)展開(kāi)，但是還沒(méi)有形成“公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化”的研究體系。針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的特性和均等化的標(biāo)準(zhǔn)與要求，本研究從區(qū)域和城鄉(xiāng)對(duì)比的角度出發(fā)，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的指標(biāo)體系，發(fā)掘浙江省內(nèi)各地基礎(chǔ)設(shè)施的均等化差距，有利于完善公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的理論體系，并進(jìn)而有利于基本公共服務(wù)均等化理論發(fā)展。

第二，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的研究有利于充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，合理利用各地資源，創(chuàng)造性地推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與各地的自然條件和地理狀況息息相關(guān)，均等化現(xiàn)狀的明確有利于各地在發(fā)展的過(guò)程中認(rèn)清差距、發(fā)揮特色，為今后的發(fā)展和相關(guān)工作的開(kāi)展提供建議和指導(dǎo)。浙江省內(nèi)山區(qū)、平原、海島等各式地形齊備，不同的地區(qū)有著不同的發(fā)展歷程和問(wèn)題。以交通設(shè)施為例，靠近內(nèi)陸的衢州和海島城市舟山在發(fā)展過(guò)程中所面對(duì)的問(wèn)題就大不相同，因此要根據(jù)各地的實(shí)際情況合理安排，有針對(duì)性地提高基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平。推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的研究還可以幫助我們正確評(píng)價(jià)區(qū)域間和城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)績(jī)效，合理利用政府和民間資本，創(chuàng)新融資和管理模式，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展等。在浙江，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，雖然基礎(chǔ)設(shè)施的首要責(zé)任主體是政府，但可以在融資形式等多方面探索新的多元化途徑，以更快更有效的方式提升百姓福祉。

第三，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的研究有利于引導(dǎo)政府和公眾關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。將“公共基礎(chǔ)設(shè)施”和“均等化”聯(lián)系起來(lái)考慮，突出了基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特點(diǎn)。交通、水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到普通百姓的日常生活，關(guān)系到各行各業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)，如果無(wú)法提供滿(mǎn)足大眾所需的基礎(chǔ)設(shè)施，或者所提供的基礎(chǔ)設(shè)施存在極大的差異，都可能影響社會(huì)的和諧，對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行的政治體制改革造成阻礙。目前浙江省內(nèi)各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定差異，尤其是各地城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大，這種差距積累到一定程度就可能對(duì)政治的穩(wěn)定性造成壓力，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化就是要縮小差距，保障人民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。

二、浙江省推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基礎(chǔ)與實(shí)踐

根據(jù)世界銀行的調(diào)查研究，主要基礎(chǔ)設(shè)施的人均擁有量與收入水平密切相關(guān)，電信 （尤其重要）、電力、公路、安全飲用水與人均 GDP增長(zhǎng)之間存在的聯(lián)系更是十分緊密。①世界銀行：《1994年世界發(fā)展報(bào)告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第 15-16頁(yè)。在美國(guó)和許多歐洲國(guó)家，城鄉(xiāng)之間幾乎沒(méi)有差別，城市居民和農(nóng)村居民享有同等水平的基本公共服務(wù)，各種公共設(shè)施也較為完備。就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，均等化已經(jīng)成為一種福利制度。根據(jù)世界銀行于 2008年發(fā)布的最新國(guó)別劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)當(dāng)年人均國(guó)民總收入（GN I）達(dá)到 2770美元，已經(jīng)邁入中等偏下收入國(guó)家 （976美元 -3855美元）的行列。②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司：《人均國(guó)民總收入的概念及世界銀行國(guó)別收入分組標(biāo)準(zhǔn)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjzs/ t20090911_402586498.htm，2009-09-11.這一時(shí)期正是各種矛盾因素集聚，貧富差距凸顯的時(shí)期。隨著服務(wù)型政府改革浪潮的推動(dòng)，我國(guó)在進(jìn)行政府改革的同時(shí)也迎來(lái)了公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的革新。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中明確了基本公共服務(wù)的八大方面，并以“和諧”的均等理念為基礎(chǔ)，提出在“公共基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域推進(jìn)均等化。

在國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)環(huán)境的雙重影響下，浙江省在基本公共服務(wù)均等化方面開(kāi)始了大刀闊斧的行動(dòng)。2003年以來(lái)，浙江以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，向農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入人群傾斜。2008年，浙江省十一屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》中明確提出了“基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃”。根據(jù)該計(jì)劃，省政府設(shè)計(jì)了包括 17個(gè)項(xiàng)目的公共設(shè)施工程，其中大部分面向廣大農(nóng)村地區(qū)，總投資高達(dá) 905.1億元，目的是加快提高省內(nèi)各個(gè)地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平。當(dāng)然，這一方面得益于浙江基本具備實(shí)施推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和條件；另一方面，浙江為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化做出了很大的努力。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步早、速度快，市場(chǎng)體制較為完善，為基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放之初，浙江政府就開(kāi)始摸索和培育各種體制外的民間力量，利用社會(huì)的自發(fā)秩序在微觀層面有效動(dòng)員和配置有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和公民的智慧和積極性。③胡麗偉：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)型政府建設(shè)——以浙江為例的研究》，浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年，第 30頁(yè)?？梢哉f(shuō)，浙江民企的發(fā)展是政府、社會(huì)、群眾多方合作的結(jié)果。對(duì)推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化而言，浙江模式下合理借助企業(yè)力量、發(fā)揮市場(chǎng)效用，有利于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度。

第二，公民參與和民主決策的大力推進(jìn)，有助于實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)整合，為基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定良好的政治基礎(chǔ)。建設(shè)與完善民主是政府創(chuàng)新的首要選擇，發(fā)展民主是政府創(chuàng)新的根本方向。④黃天柱：《行政民主——浙江的實(shí)踐與啟示》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第 2期。在浙江，行政民主強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)、公眾的互動(dòng)，主張的是民眾對(duì)政府管理活動(dòng)的直接參與。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上的“溫州模式”、“義烏模式”，還是政治上的“溫嶺民主懇談”、“臨海村官選舉”都是經(jīng)濟(jì)與政治融合形成的民主模式。而且，浙江省是全國(guó)較早實(shí)行政務(wù)公開(kāi)的省份，公民參與和民主決策的發(fā)展為公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定了良好的政治基礎(chǔ)。

第三，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。2005年初，浙江省委、省政府根據(jù)黨中央的指示和地方實(shí)際，做出浙江已全面進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重要判斷，制定和實(shí)施了《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》，進(jìn)而大力落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的要求，大力實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、共享現(xiàn)代文明的社區(qū)；按照統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，努力落實(shí)“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“山海協(xié)作工程”和“百億幫貧致富工程”，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村盡快過(guò)上小康生活。2008年，浙江省在全國(guó)率先出臺(tái)了《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃 （2008-2012）》（浙政發(fā)[2008]51號(hào)），把基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)上升為地方性法規(guī)，大力推進(jìn)公共服務(wù)的均等化；產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)則在推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的同時(shí)起到“先富幫后富”、“快富幫慢富”的效用，為落后地區(qū)和貧困農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供助力。

表 1 公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的指標(biāo)設(shè)計(jì)

第四，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展迅速是基礎(chǔ)設(shè)施均等化的重要構(gòu)成。為了在新的歷史階段從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，浙江省致力于構(gòu)建全面的農(nóng)村公共服務(wù)體系。2007年，浙江省出臺(tái)了《浙江省農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)水平的進(jìn)一步提升。公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化在很大程度上是農(nóng)村公共服務(wù)體系的主要組成部分，該體系的建立和完善本身即是公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的過(guò)程。實(shí)踐表明，浙江省出臺(tái)的這些政策措施都取得了非常好的效果。2010年，全省農(nóng)村居民人均純收入 11303元，增長(zhǎng) 12.9％，扣除價(jià)格上漲因素，實(shí)際增幅為 8.6％，連續(xù) 26年列全國(guó)各省區(qū)第一位。①王慧敏：《浙江農(nóng)民人均純收入 11303元 連續(xù) 26年全國(guó)省區(qū)第一》，浙江三農(nóng)網(wǎng)，http：//www.zj3n.gov.cn/htm l/main/zhxw view/ 34906.htm l，2011-02-03。隨著收入水平的不斷提高，農(nóng)村居民的需求結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，甚至生活方式都發(fā)生了極大的變化，恩格爾系數(shù)從 1980年的 56.8％降至 2009年的 37.4％。

三、浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)狀與問(wèn)題

要客觀評(píng)價(jià)浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平，就必須從實(shí)證的角度出發(fā)，設(shè)置指標(biāo)體系，合理分析各個(gè)地區(qū)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平和城鄉(xiāng)差距。

（一）浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標(biāo)體系的建立

在公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，根據(jù)科學(xué)性、可行性、可比性和導(dǎo)向性原則，以第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查為主要數(shù)據(jù)來(lái)源，每類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)選擇2至3項(xiàng)指標(biāo)，并根據(jù)省政府頒布的《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃 （2008-2012）》，將公共基礎(chǔ)設(shè)施分為“公共交通”、“水電供應(yīng)”、“廣電通信”和“廢棄物處理”四個(gè)類(lèi)別，各類(lèi)分別設(shè)置評(píng)估指標(biāo)。數(shù)據(jù)均采用比率值以便于比較，部分比率數(shù)據(jù)根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算得出，農(nóng)村數(shù)據(jù)中“非空殼村”不計(jì)算在內(nèi)。設(shè)計(jì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標(biāo)體系如表 1所示。

（二）浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)狀和問(wèn)題

1.研究方法

為全面分析浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)狀和問(wèn)題，本研究采用了均等化系數(shù)法、基尼系數(shù)法和標(biāo)準(zhǔn)差異系數(shù)法共同研究。本文主要研究基尼系數(shù)法得出的結(jié)論?；嵯禂?shù)法（GiniCoefficient），又稱(chēng)洛倫茲系數(shù)，是從總體上衡量一國(guó) （地區(qū)）居民收入分配不均等程度的相對(duì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。按照國(guó)際通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù) 0.4是分配差距的“警戒線(xiàn)”，當(dāng)基尼系數(shù)低于 0.2時(shí)屬于絕對(duì)均等；0.2-0.3屬于比較均等；0.3-0.4表示相對(duì)合理；0.4-0.5則表示差距較大；0.6以上則為差距懸殊。

理論而言，基尼系數(shù)也可以用于測(cè)度不同地區(qū)居民享受基礎(chǔ)設(shè)施的差異程度?；嵯禂?shù)的計(jì)算方法很多，包括直接計(jì)算法、回歸曲線(xiàn)計(jì)算法、矩陣法等，本文采用的是協(xié)方差方法。根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)體系的實(shí)際情況，其數(shù)據(jù)為未分組的離散數(shù)據(jù)，這種形式數(shù)據(jù)的協(xié)方差公式為：

設(shè) n個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)分別為 x1、x2、x3、……、xn，且 x1≤x2≤x3≤……≤xn，μ為平均數(shù)，則：

此即為未分組的離散數(shù)據(jù)的基尼系數(shù)計(jì)算公式。

2.指標(biāo)體系的建立

根據(jù)以上方法，可以得出浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基尼系數(shù)指標(biāo)體系（如表 2所示）。

表 2 浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基尼系數(shù)指標(biāo)體系

3.問(wèn)題分析

第一，浙江省內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平總體較高。從表 2數(shù)據(jù)可以看出，所有指標(biāo)的基尼系數(shù)都處于 0.4的警戒線(xiàn)以下，絕大多數(shù)指標(biāo)處于絕對(duì)均等的水平，只有四項(xiàng)指標(biāo)在 0.2-0.3之間，屬于比較均等的水平。可見(jiàn)，浙江省內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平總體較高。

第二，浙江省內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平相較城市偏低。在四個(gè)基尼系數(shù)超過(guò) 0.2的指標(biāo)中，有兩個(gè)是專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的（飲用水集中處理的村的比率、完成改廁的村的比率），而且農(nóng)村數(shù)據(jù)的基尼系數(shù)值普遍比城鄉(xiāng)綜合系數(shù)值偏高，可見(jiàn)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高均等化的重要著力點(diǎn)。

第三，廣電通信類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平高于其他三類(lèi)的均等化水平。從表 2的數(shù)據(jù)中可以看出，廣電通信設(shè)施均等化水平的所有項(xiàng)目都處于絕對(duì)均等的水平，而其他三類(lèi)都出現(xiàn)了大于 0.2的數(shù)據(jù)?？梢?jiàn)，廣電通信基礎(chǔ)設(shè)施是均等化水平最高的，其余三類(lèi)的均等化水平還有待進(jìn)一步提高。

第四，“每百萬(wàn)人擁有公共交通車(chē)輛”、“飲用水集中處理的村的比率”、“污水處理率”和“完成改廁的村的比率”四項(xiàng)的基尼系數(shù)均超過(guò)了 0.2，屬于比較均等的水平，表明公共交通體系、農(nóng)村飲用水的集中供給、污水處理和農(nóng)村改廁的均等化程度偏低，也是今后應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)和完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

四、推進(jìn)浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的政策建議

浙江省要加快推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化，就必須根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力的限制，滿(mǎn)足百姓的期望和需求，按照“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的目的，把資源投向市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法調(diào)節(jié)或不便調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，更多地扶持薄弱設(shè)施的建設(shè)，充分保障人民群眾生存、發(fā)展的基本權(quán)利。

（一）明確基礎(chǔ)設(shè)施均等化的總體目標(biāo)和階段任務(wù)

基本公共服務(wù)均等的標(biāo)準(zhǔn)是從最低角度界定的，即人人享有社會(huì)最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。當(dāng)然，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，人們對(duì)“最低”的理解也是不同的，人民的各種需求不斷地提升，最低的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷地提高。公共基礎(chǔ)設(shè)施是人民生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，根據(jù)浙江省的政策安排，交通、水電、廣播、電視和通信的供應(yīng)，污水和垃圾的處理，這些是居民每天日常生活必須接觸的，它們的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是百姓生活質(zhì)量的保證。以廣播電視為例，能夠接收電視節(jié)目是對(duì)這一設(shè)施有效運(yùn)作的基本要求，能夠安裝有線(xiàn)電視則是進(jìn)一步的要求，而目前開(kāi)始實(shí)施的數(shù)字電視等新的信息傳輸模式則是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給水平、技術(shù)能力和均等化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高到表現(xiàn)。

任何事物的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)都不是一蹴而就的，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，設(shè)置分階段的目標(biāo)對(duì)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。階段目標(biāo)的設(shè)置依據(jù)主要是一地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度，以及配套設(shè)施的建設(shè)水平和群眾的需求態(tài)度等。在浙江省內(nèi)，各個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施雖然存在差異，但提高廣大農(nóng)村的設(shè)施質(zhì)量和供給水平顯然更為迫切，因此當(dāng)務(wù)之急是盡快發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，先使農(nóng)民享有基本的公共服務(wù)，縮小其與城市居民的差距，再想辦法提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步改善各項(xiàng)設(shè)施。階段任務(wù)不僅限于城鄉(xiāng)之間，還體現(xiàn)在地區(qū)之間。在現(xiàn)有財(cái)力的約束下，可以考慮優(yōu)先支援落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓先進(jìn)帶后進(jìn)，在均等化的發(fā)展過(guò)程中互幫互助、共同發(fā)展。具體實(shí)施時(shí)，可以適當(dāng)向浙西南地區(qū)傾斜，考慮讓杭州、寧波等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與麗水、溫州等落后地區(qū)結(jié)對(duì)子，定向扶持，以提高地區(qū)間均等化的效用。在具體類(lèi)別上，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展廢棄物處理設(shè)施，尤其是農(nóng)村地區(qū)的污水處理和垃圾處理設(shè)施。

（二）以省政府為第一主體，合理劃分各級(jí)政府權(quán)責(zé)，建立分工問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是五級(jí)政府結(jié)構(gòu)，在推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，中央政府、省政府、市政府、縣政府和鄉(xiāng)政府應(yīng)該做到各司其職、分工合作，也即實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政府分權(quán)制度。

目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行的政府分級(jí)負(fù)責(zé)制在實(shí)際操作中還存在很多缺陷，突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品供給的錯(cuò)位與缺位及事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱(chēng)。①屈群蘋(píng)：《對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給問(wèn)題的思考》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2007年第 3期。一方面是本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)被強(qiáng)行推卸給下級(jí)政府，造成省級(jí)以下地方政府在各項(xiàng)公共服務(wù)職責(zé)之外還要承擔(dān)過(guò)多的指標(biāo)壓力；另一方面是將本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能推卸給廣大農(nóng)民群眾，加重群眾的負(fù)擔(dān)。

結(jié)合浙江省的實(shí)際情況，本文認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的第一責(zé)任主體應(yīng)是省級(jí)政府，省政府需要對(duì)全省各市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平和進(jìn)度做總體規(guī)劃，在財(cái)政上支持各地的設(shè)施建設(shè)，并監(jiān)督下級(jí)政府的落實(shí)情況。各市、縣、鄉(xiāng)政府則要在省政府的統(tǒng)一指揮下分頭負(fù)責(zé)自己管理區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的均等化建設(shè)，接受上級(jí)的監(jiān)督，積極配合兄弟部門(mén)的工作，并及時(shí)向上級(jí)政府匯報(bào)成績(jī)和困難。此外，還應(yīng)確定負(fù)責(zé)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體，在各司其職的基礎(chǔ)上通力合作，以求最大限度地提高基礎(chǔ)設(shè)施均等化的水平。

（三）遵循規(guī)律，全盤(pán)規(guī)劃，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益

基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃是指根據(jù)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，在充分考慮與權(quán)衡效率、公平和環(huán)保目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展進(jìn)行數(shù)量、結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目選擇的設(shè)計(jì)和計(jì)劃。從浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，四類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成果，下一步要做的是提高各類(lèi)設(shè)施的供給水平。以公共交通設(shè)施為例，全省農(nóng)村通公路的比率達(dá)到了 97.63％，但每萬(wàn)人擁有公共交通車(chē)輛仍然偏低，而且村內(nèi)主要道路有路燈的比率只有 58.28％。也就是說(shuō)，農(nóng)村公交體系建設(shè)仍然是相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，在均等化建設(shè)上應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高交通設(shè)施的質(zhì)量和服務(wù)水平，如可實(shí)施“村村通公交”或“村村通路燈”工程，提高群眾的滿(mǎn)意度。

浙江省內(nèi)也有許多空間范圍大、時(shí)間周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，需要各級(jí)政府合理規(guī)劃，積極協(xié)作，以預(yù)測(cè)可能存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，在盡可能完滿(mǎn)的目標(biāo)下協(xié)調(diào)各方，設(shè)計(jì)出最科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃。從全省來(lái)看，均等化包括三個(gè)層面。一是同一地區(qū)內(nèi)部各縣市間以及同一縣市內(nèi)部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的均等化；二是 11個(gè)設(shè)區(qū)市之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化；三是全省 58個(gè)縣市之間的均等化?；诟鞯貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的客觀現(xiàn)實(shí)，11個(gè)市之間以及發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)區(qū)縣之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施差距難以在短期內(nèi)消除。因此，應(yīng)首先縮小同一地區(qū)內(nèi)部縣市間的差距，再逐步在全省層面縮小各縣市間的差距。從均等化的內(nèi)容看，現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)解決人民群眾需求最迫切的污水和垃圾處理設(shè)施的均等化問(wèn)題，再逐步向更大范圍和更高水平推進(jìn)。從均等化的投入看，當(dāng)前重點(diǎn)要用好增量資源，確保增量資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村和弱勢(shì)群體傾斜，再逐步盤(pán)活和優(yōu)化存量資源。①鄧淑蓮：《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的公共政策》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年，第 97、107頁(yè)。

（四）完善公共財(cái)政體系，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，嚴(yán)格資金管理

公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平與財(cái)政資金投入的多少息息相關(guān)。深化財(cái)政體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是從輸入角度對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的支持。

在浙江，完善財(cái)政制度的關(guān)鍵是妥善處理省與市縣的關(guān)系，明確事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣（市）級(jí)政府財(cái)政收入僅占全省的 1/3左右，卻承擔(dān)了義務(wù)教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等剛性很強(qiáng)的事權(quán)，形成了很大的財(cái)政壓力，影響了公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。當(dāng)前縮小基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域差距的一個(gè)重要任務(wù)是縮小同一地區(qū)內(nèi)部的縣市差距，但由于浙江長(zhǎng)期實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制，在增強(qiáng)基層政府財(cái)政能力的同時(shí)，也帶來(lái)市級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，影響了市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的積極性。②胡麗偉：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)型政府建設(shè)——以浙江為例的研究》，浙江大學(xué)，碩士學(xué)位論文，2007年，第 41頁(yè)。因此，要盡力完善由稅收返還、轉(zhuǎn)向補(bǔ)助和一般性轉(zhuǎn)移支付等各種形式組成的轉(zhuǎn)移支付體系。第一，在保證轉(zhuǎn)移支付總量的同時(shí)要做到結(jié)構(gòu)合理，上級(jí)政府要有針對(duì)性地安排財(cái)政資金，使縮小地區(qū)間財(cái)力差距最終落實(shí)到縮小地區(qū)間公共服務(wù)水平差距上。第二，從省級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)政府，都應(yīng)該建立專(zhuān)款專(zhuān)用的資金管理制度，減少多頭管理，提高管理效率和水平。第三，各級(jí)政府、社會(huì)各界都要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，杜絕浪費(fèi)和挪用現(xiàn)象，保證資金按時(shí)、足額到位。

（五）設(shè)置考評(píng)指標(biāo)，完善基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效管理

建立公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的考評(píng)指標(biāo)體系的主要目的包括兩方面，一是以此評(píng)估各地公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平，使各部門(mén)對(duì)現(xiàn)處的地位和今后的發(fā)展有比較清醒的認(rèn)識(shí)；二是以考評(píng)結(jié)果來(lái)約束、引導(dǎo)公共部門(mén)的行政行為，提高其在基本公共服務(wù)供給方面的效率。

浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)該包括公共交通、水電供應(yīng)、廣電通信和廢棄物處理四個(gè)方面的單項(xiàng)和綜合評(píng)估。同時(shí)，還要完善評(píng)估系統(tǒng)，包括目標(biāo)制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的規(guī)范。要建立相應(yīng)的制度框架，保證評(píng)估體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要引入多元化的評(píng)估機(jī)制，既運(yùn)用國(guó)際通行的指標(biāo)，又要選擇適合浙江省實(shí)際的計(jì)算和評(píng)價(jià)方式，同時(shí)必須堅(jiān)持透明性、公開(kāi)性的原則，以公民為中心，以滿(mǎn)意為尺度，建立多元化、全方位的績(jī)效評(píng)估體系。

（六）正確定位政府職能，合理利用市場(chǎng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)促均等

本文所研究的公共基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)中的“基礎(chǔ)”，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是手段，可以作為有益的實(shí)現(xiàn)方式。但在以競(jìng)爭(zhēng)促均等的過(guò)程中必須把握好主從關(guān)系，政府是第一責(zé)任主體，在與私人部門(mén)合作時(shí)必須掌握所有權(quán)、定價(jià)權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力，以保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。浙江各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了積極的進(jìn)展，但不容回避，仍沒(méi)有徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能框架模式。在新的經(jīng)濟(jì)形式和管理理念下，浙江政府應(yīng)該充分利用省內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較好的優(yōu)勢(shì)，合理定位政府角色，做好企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的導(dǎo)航員和護(hù)航者，既為企業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，又為政府排憂(yōu)解難，同時(shí)還利于提高公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平的最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，應(yīng)該構(gòu)建一套多中心治理模式，以保障公共物品供給的高效優(yōu)質(zhì)。①顧金喜，李繼剛：《農(nóng)村發(fā)展促進(jìn)型公共產(chǎn)品的多中心治理機(jī)制——基于浙江的實(shí)證研究》，《浙江學(xué)刊》，2008年第2期。首先，政府是最大的供給主體，以公權(quán)力為憑借的政府是社會(huì)公共事務(wù)和國(guó)家事務(wù)的主要管理者。涉及到整個(gè)省甚至國(guó)家的公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該由中央政府和省政府提供，涉及到本地區(qū)相關(guān)的設(shè)施則由地方政府提供。其次，農(nóng)村社區(qū)的集體供給和治理是有益補(bǔ)充，比如富裕農(nóng)村集體出資修路、建設(shè)垃圾處理廠等。再次，各類(lèi)非政府組織也可以成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給主體，比如省內(nèi)的慈善機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等，除了出資，還能出力、出點(diǎn)子，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。最后，社會(huì)捐助是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的又一重要資金來(lái)源。浙江的一些先富群體，致富不忘回饋社會(huì)，他們的熱心與慷慨在公益事業(yè)上得到了很好體現(xiàn)。比如浙江省麗水市小安村在修路時(shí)就得到了部分富裕村民的積極捐助。當(dāng)然，在倡導(dǎo)社會(huì)協(xié)同、多方參與之時(shí)，一方面要明確政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品供給與決策中的主體作用，另一方面要推進(jìn)基層民主建設(shè)，完善民意表達(dá)機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)實(shí)意義與潛在效益一目了然。目前我國(guó)正在從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化已經(jīng)成為我們實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。廣大民眾日益迫切地要求政府能夠?yàn)樗麄兲峁┗径斜Ｕ系墓苍O(shè)施和管理服務(wù)，廣大百姓越來(lái)越期望建設(shè)一個(gè)切實(shí)為人民利益著想、有現(xiàn)實(shí)能力的政府。

在這一新的歷史條件下，政府部門(mén)必須清楚地認(rèn)識(shí)到，平等地享有基礎(chǔ)設(shè)施是人們的基本權(quán)利，是公民自我發(fā)展的前提。政府必須肩負(fù)提升城鄉(xiāng)和地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平的重任，即意味著各級(jí)政府首先必須正確定位角色，積極轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建并完善基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制和服務(wù)體系，努力提升公共服務(wù)的均等化水平；其次，必須改革公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金和管理制度；三是要設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標(biāo)體系，確定各級(jí)政府之間的分工合作和行政問(wèn)責(zé)機(jī)制；最后必須合理利用群眾智慧與社會(huì)多元主體的力量，既要實(shí)行項(xiàng)目決策的民主化，提高公民參與程度，也要充分吸納社會(huì)力量，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以形成對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必要的有益的補(bǔ)充。