供給側(cè)改革視角下控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化路徑

鄧松志

（新鄭市自然資源和規(guī)劃局，河南 新鄭 451100）

1 供給側(cè)改革的含義

供給側(cè)改革的相關(guān)概念由我國(guó)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)在2015年會(huì)議中首次闡明，隨后其成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的主要核心理念，為相關(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的優(yōu)化以及建設(shè)指明了前進(jìn)方向。在黨的規(guī)劃路線中，供給側(cè)改革的深化工作與建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)處于共同發(fā)展的階段。通過(guò)加強(qiáng)供給側(cè)改革，能夠有效提高未來(lái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可靠性與靈活性，降低出現(xiàn)不良問(wèn)題的概率。因此，供給側(cè)改革屬于重要的工作開展原則，需要進(jìn)行深入結(jié)合與研究，達(dá)到改進(jìn)活動(dòng)質(zhì)量的目標(biāo)。根據(jù)供給側(cè)改革的含義能夠發(fā)現(xiàn)，通過(guò)加強(qiáng)與優(yōu)化供給能力，使其滿足我國(guó)群眾的基礎(chǔ)需求，并進(jìn)一步適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展方向，有利于提高物質(zhì)文化的建設(shè)效果，符合生態(tài)條件的需求。因此，需要進(jìn)一步解放傳統(tǒng)工作中的勞動(dòng)力，并應(yīng)用結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施，達(dá)到降低無(wú)效供應(yīng)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)需求靈活適應(yīng)的效果，提高生產(chǎn)率。

2 供給側(cè)改革視角下控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化對(duì)策

1）完善需求與供給流程。在供給側(cè)改革的視角下，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)采取有效措施，完善需求與供給流程中的隱秘問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化自然與社會(huì)屬性疊合信息效果，達(dá)到先需求后供給的目標(biāo)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以數(shù)字化空間圖進(jìn)行操作標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一應(yīng)用的工作開展方式。控制性詳細(xì)規(guī)劃需要在合理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行編制，確保能夠?yàn)橹攸c(diǎn)區(qū)域主題進(jìn)行定向供給，降低出現(xiàn)問(wèn)題的可能性，實(shí)現(xiàn)良好的發(fā)展目標(biāo)。

2）應(yīng)用分層標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。通過(guò)供給側(cè)改革視角，能夠發(fā)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的新思路。由于基礎(chǔ)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)屬于傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，無(wú)法有效適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的基礎(chǔ)現(xiàn)狀。因此，可以通過(guò)建立合理分級(jí)、應(yīng)用多樣化供給流程的方式，提高措施適應(yīng)程度，達(dá)到良好的發(fā)展目標(biāo)。針對(duì)公共服務(wù)的基礎(chǔ)成本，應(yīng)當(dāng)以群眾的收入狀態(tài)作為基礎(chǔ)指標(biāo)，并結(jié)合生活內(nèi)容情況進(jìn)行分析，完善對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行規(guī)定的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)基于適當(dāng)超前的概念，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)、管理、調(diào)整需求的效果。

3）結(jié)合責(zé)任與優(yōu)先順序進(jìn)行管控。在供給側(cè)改革的視角下，控制詳細(xì)規(guī)劃工作應(yīng)當(dāng)明晰相應(yīng)的主體責(zé)任內(nèi)容以及優(yōu)先處理順序。通過(guò)合理的決策邏輯，能夠使市場(chǎng)環(huán)境在引導(dǎo)條件下實(shí)現(xiàn)平衡目標(biāo)，有利于其他供給的進(jìn)一步強(qiáng)化。政府需要在生態(tài)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面明確相應(yīng)責(zé)任，并集合優(yōu)先順序進(jìn)行后續(xù)的建設(shè)活動(dòng)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃還需要結(jié)合環(huán)境狀態(tài)，進(jìn)行群眾的生活條件改善操作，盡可能實(shí)現(xiàn)以人為本的目標(biāo)，完善城市欠缺體系，提高發(fā)展的可靠性。

4）加強(qiáng)分級(jí)管理操作。治理結(jié)構(gòu)屬于分級(jí)模式，需要與相應(yīng)的主體和治理內(nèi)容進(jìn)行關(guān)聯(lián)，才能夠達(dá)到良好的應(yīng)用效果。通常情況下，需求主體屬于群眾，包括居民、市民等。而對(duì)應(yīng)的治理主體則與行政區(qū)塊有關(guān)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確層次社會(huì)概念，進(jìn)一步強(qiáng)化治理主體，使其能夠與群眾的需求進(jìn)行結(jié)合，達(dá)到監(jiān)督與管控的目標(biāo)。

3 供給側(cè)改革視角下控制性詳細(xì)規(guī)劃保障措施

在現(xiàn)行制度的框架下，規(guī)劃管理應(yīng)充分借鑒國(guó)內(nèi)城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以提升控規(guī)修改審批工作效率為突破口，形成優(yōu)化控規(guī)管理工作的政策文件。從編制方法、規(guī)劃調(diào)整、審批程序、管理支撐4個(gè)方面提出以下保障措施。

1）改進(jìn)控規(guī)編制方法。第一，通過(guò)分層編制解決控規(guī)依法行政的剛性管理需求與土地開發(fā)不確定性之間的矛盾。改變?cè)瓉?lái)控規(guī)編制一步到位，缺乏層次管控的做法，建立從地區(qū)到地塊地分層編制與審批制度，具體分層可按各地市結(jié)合實(shí)際情況劃分。地區(qū)作為多規(guī)合一的技術(shù)協(xié)調(diào)平臺(tái)，制定城市的發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地全覆蓋。地塊作為多規(guī)合一的項(xiàng)目實(shí)施平臺(tái)，根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)編制，在保障城市的發(fā)展底線、公共利益的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，靈活安排用地功能和相應(yīng)的規(guī)劃控制指標(biāo)。第二，根據(jù)國(guó)土空間分類管控的要求，針對(duì)不同管理對(duì)象，選擇多樣化的管控內(nèi)容和手段。第三，可精簡(jiǎn)規(guī)劃成果，現(xiàn)行《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制指引（試行）》規(guī)定“控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果包括技術(shù)文件、法定文件和管理文件”。在實(shí)際編制成果中，管理文件中的絕大部分內(nèi)容是對(duì)法定文件和技術(shù)文件的重復(fù)，增加了編制工作負(fù)擔(dān)，使實(shí)際管理無(wú)所適從，建議明確控規(guī)成果由“法定文件”和“技術(shù)文件”兩大部分組成。

2）動(dòng)態(tài)維護(hù)控規(guī)。控規(guī)作為法定規(guī)劃，一經(jīng)批準(zhǔn)，未經(jīng)法定程序不得修改與調(diào)整。規(guī)劃的嚴(yán)肅性也造成了規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展變化的適應(yīng)性變差，同時(shí)，調(diào)整程序的復(fù)雜性也造成了部分地市批規(guī)劃的積極性不如編規(guī)劃的積極性高，導(dǎo)致在規(guī)劃實(shí)施中發(fā)生一些程序不合法的情況。未來(lái)隨著國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)的逐步建立與完善，依據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的要求，要建立規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全程留痕制度，要在國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)中設(shè)置自動(dòng)強(qiáng)制留痕功能；尚未建成系統(tǒng)的，必須落實(shí)人工留痕制度，確保規(guī)劃管理行為全過(guò)程可回溯、可查詢。在信息化和數(shù)字化的發(fā)展趨勢(shì)下，規(guī)劃的實(shí)施、修改和審批必然更加規(guī)范化和公開化。因此，有必要結(jié)合多部門共建共享的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，以及平臺(tái)上整合的生態(tài)環(huán)境底線、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、城市安全等強(qiáng)制性要素信息，快速開展規(guī)劃修改必要性論證和部門意見征求平臺(tái)推送，各專業(yè)部門也可結(jié)合基礎(chǔ)信息平臺(tái)與本部門分管空間信息快速反饋意見，進(jìn)一步縮短論證和部門征集意見的時(shí)間，從而提高控規(guī)修改的效率，以適應(yīng)高效率、精細(xì)化的城市建設(shè)管理需求。

3）建立全域覆蓋的控規(guī)管理體系。第一，探索建立新型規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，法定圖則有效承接上層次規(guī)劃在建筑總量、開發(fā)邊界等剛性管控要求。第二，研究并制定剛性約束、彈性適應(yīng)的圖則編制方法和表達(dá)方式，滿足片區(qū)開發(fā)總量、主導(dǎo)功能、公共配套設(shè)施、市政交通設(shè)施等剛性管控要求的前提下，為具體項(xiàng)目實(shí)施預(yù)留彈性空間。第三，研究通過(guò)附加圖則管理方式進(jìn)一步推進(jìn)法定圖則編制內(nèi)容的精細(xì)化管理，加強(qiáng)對(duì)城市設(shè)計(jì)相關(guān)要求的管理。

4）強(qiáng)化控規(guī)管理支撐。第一，依托現(xiàn)有規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將控規(guī)與各類空間數(shù)據(jù)做好統(tǒng)一坐標(biāo)格式的整合。第二，建立控規(guī)管理的“一張圖”系統(tǒng)，整合規(guī)劃編制動(dòng)態(tài)信息，重點(diǎn)完善將各層面規(guī)劃與控規(guī)在程序上和重點(diǎn)上充分銜接，確保在編規(guī)劃與已批規(guī)劃之間互相協(xié)調(diào)，保障規(guī)劃成果質(zhì)量。第三，建議明確在控規(guī)編制時(shí)同步開展城市設(shè)計(jì)，城市設(shè)計(jì)內(nèi)容和要求納入控規(guī)，并落實(shí)到相關(guān)指標(biāo)。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，目前，國(guó)土空間規(guī)劃工作聚焦的重點(diǎn)還是在總體規(guī)劃上，因?yàn)榭傮w規(guī)劃階段的各類指引、要求等配套文件相對(duì)完善。未來(lái)隨著省、市、縣的國(guó)土空間總體規(guī)劃陸續(xù)批準(zhǔn)實(shí)施，在新的總體規(guī)劃指導(dǎo)下，需要開展新的控規(guī)編制?？傮w規(guī)劃報(bào)批后的詳細(xì)規(guī)劃如何延續(xù)、繼承和創(chuàng)新，目前尚未有明確的要求，各地也都在開展積極的探索。為此，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合供給標(biāo)準(zhǔn)，將傳統(tǒng)的單一管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨?jí)管理方式，達(dá)到供給需求統(tǒng)一的目標(biāo)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)靈活性。針對(duì)供給側(cè)改革視角下的控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行分析，有利于相關(guān)活動(dòng)的進(jìn)一步開展，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化與平衡的目標(biāo)。