重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃的總體設(shè)計

姚瑞華 趙 越 王 東 吳悅穎 梁 濤

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

“九五”期間，黨中央、國務(wù)院高度重視重點流域水污染防治工作，將“三河”(淮河、遼河、海河流域)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖流域)作為國家水污染防治的重點［1］。“十五”以來，又增加了松花江、三峽庫區(qū)及其上游、黃河中上游、南水北調(diào)水源地及沿線4個流域，重點流域涉及省、市、自治區(qū)達到23個，流域總面積約294．2萬km2，人口約8．5億［2］。重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃實施以來，國務(wù)院各部委、流域各級政府高度重視，把規(guī)劃目標與任務(wù)分解落實到有關(guān)市、縣，規(guī)定項目完成時間，制定年度實施方案，落實相關(guān)目標責任，有效地推動了規(guī)劃的實施。重點流域水污染防治工作取得階段性進展，流域水質(zhì)雖局部有所改善，但總體尚未遏制。為確保2020年流域水環(huán)境狀況與全面實現(xiàn)小康社會相適應(yīng)，“十二五”期間，重點流域水污染防治形勢將更加嚴峻。

1 “十二五”規(guī)劃編制背景

1．1 “十一五”規(guī)劃完成情況

1．1．1 水質(zhì)情況

(1)水質(zhì)總體情況。2009年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。203條河流408個地表水國控監(jiān)測斷面中，Ⅰ－Ⅲ類所占比例為57．3%，與2005年相比，上升16．3%;Ⅳ－Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為24．3%和18．4%，與2005年相比，分別下降7．7%和8．6%;流域主要污染指標為高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量和氨氮。其中，珠江、長江水質(zhì)良好，松花江、淮河為輕度污染，黃河、遼河為中度污染，海河為重度污染。

26個國控重點湖泊(水庫)中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的1個，占3．9%;Ⅲ類的 5 個，占19．2%;Ⅳ類的6 個，占 23．1%;Ⅴ類的5個，占19．2%;劣Ⅴ類的9個，占 34．6%。與2005年相比，Ⅱ類水質(zhì)的水庫減少1個，劣Ⅴ類水質(zhì)的水庫減少3個，水質(zhì)狀況有所改善。重點湖庫主要污染指標為總氮和總磷。營養(yǎng)狀態(tài)為重度富營養(yǎng)的1個，占3．8%;中度富營養(yǎng)的2個，占 7．7%;輕度富營養(yǎng)的 8個，占30．8%;其他均為中營養(yǎng)，占 57．7%［3，4］。

(2)考核斷面水質(zhì)情況。根據(jù)環(huán)境保護部《重點流域水污染防治專項規(guī)劃2009年度考核結(jié)果》通報［5］，截至2009年底，“十一五”規(guī)劃確定的156個考核斷面中，125個斷面水質(zhì)達標，占總數(shù)的80.1%?；春恿饔蛞愿咤i酸鹽指數(shù)和氨氮評價，達標率分別為95.8%和87.5%。三峽庫區(qū)及其上游、黃河中上游、松花江、海河、遼河以高錳酸鹽指數(shù)評價，達標率分別為100%、100%、95.0%、90.3%、87.5%。太湖、巢湖、滇池流域以高錳酸鹽指數(shù)評價，達標率分別為100%、90.5%、73.3%;以氨氮(總氮)評價，達標率分別為64.3%、52.4%、0%;以總磷評價，達標率分別為85.7%、80.9%、50.0%。

1．1．2 項目完成情況

“十一五”規(guī)劃共安排2 714個治污項目。截至2009年底，已完成項目(含調(diào)試)1 762個，占64．9%，較2008年增加18%;在建項目623個，占23．0%;前期準備項目243個，占9．0%;未啟動項目86個，占3．1%?！笆晃濉币?guī)劃總投資1 691．0億元，實際完成投資987．4億元，占總投資的58．4%?？傮w而言，淮河、海河、松花江流域項目進展較快，項目完成率在70%以上;三峽庫區(qū)及其上游、滇池、遼河流域項目進展較慢，項目完成率低于50%［5］。

1．2 存在的問題

重點流域水污染防治“十一五”專項規(guī)劃實施以來，流域水環(huán)境質(zhì)量雖整體有所改善，規(guī)劃項目進展較好，但也存在區(qū)域?qū)嵤┻M展不平衡、合力治污機制沒有建立、治污效益體現(xiàn)不足等問題，流域水污染防治形勢依然嚴峻。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)規(guī)劃項目實施進展不平衡。自2008年規(guī)劃批復實施以來，盡管重點流域各地方政府積極推動項目實施，但重點流域水污染治理中央投資缺口較大，難以滿足建設(shè)需求，部分地方作為規(guī)劃實施主體，未能落實相關(guān)責任，存在“等、靠、要”思想，投融資渠道不夠暢通，影響了一些項目的實施。各省規(guī)劃實施進展不平衡，差距明顯，尚有86個列入規(guī)劃的治污項目未啟動，三峽庫區(qū)及其上游、滇池、遼河流域規(guī)劃治污項目完成率低于50%。

(2)合力治污局面沒有形成。重點流域水污染防治規(guī)劃的根本目的是減少污染物的排放，改善流域水環(huán)境質(zhì)量。從污染物的產(chǎn)生、處理、排放、入河監(jiān)測等不同環(huán)節(jié)都涉及水利部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部和海洋局等多個部門，在流域規(guī)劃編制、治污項目確定和實施過程中，各部委、各地方雖有參與，但沒能充分調(diào)動其積極性、主動性，也沒有形成合力治污的局面。

(3)項目治污效應(yīng)體現(xiàn)不夠。在規(guī)劃項目的設(shè)定階段，多以地方上報，國家審批為主;治污項目設(shè)立的針對性、可達性、科學性和有效性研究不夠，而且各部委、各領(lǐng)域、各地方的眾多研究成果沒有得到充分的借鑒和應(yīng)用，項目治污效益沒有得到完全體現(xiàn)。

(4)水環(huán)境形勢依然嚴峻。水污染的趨勢總體上尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，重點流域污染物排放強度大、負荷高，主要污染物排放量遠遠超過受納水體的環(huán)境容量。以化學需氧量為代表的水體有機污染尚未解決，部分流域氮、磷營養(yǎng)物污染及重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質(zhì)污染較為嚴重，潛在的環(huán)境問題不斷顯現(xiàn)。

2 “十二五”規(guī)劃的總體設(shè)計

重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃編制組充分借鑒和吸收“十一五”規(guī)劃在執(zhí)行過程中的經(jīng)驗和教訓，力求改進“十二五”規(guī)劃編制工作思路，在規(guī)劃編制、審批、管理和檢查四個階段嚴格把關(guān)，進行跨部門、跨區(qū)域、跨學科統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)、行政和信息公開等手段提高規(guī)劃編制的科學性、治污的有效性，切實解決重點流域水污染問題。

2．1 明確治污重點，構(gòu)建綜合防控體系

構(gòu)建流域統(tǒng)籌的分區(qū)防控體系，形成流域、控制區(qū)、控制單元三級管理體系，按流域編制規(guī)劃，按控制區(qū)識別分析水環(huán)境問題及明確治污重點與方向，按控制單元制定“總量、質(zhì)量、項目、投資”四位一體的治污方案。建立流域全面控源的總量減排體系，形成以化學需氧量、氨氮減排為基礎(chǔ)、針對不同流域的水環(huán)境問題，確定總氮、總磷和重金屬等指標的減排方案。建立點面結(jié)合的風險防范體系，將環(huán)境風險納入流域污染防治的范疇，增加非常規(guī)污染物的排放控制，將有毒有害污染物納入流域監(jiān)管范圍。

2．2 突出分區(qū)管理，落實目標責任考核

以流域水系為主要特征，以控制斷面為節(jié)點，統(tǒng)籌考慮水資源分區(qū)、行政分區(qū)與河流(河段)的對應(yīng)關(guān)系劃定控制單元，以水質(zhì)污染嚴重、污染排放量大、環(huán)境敏感、環(huán)境風險大的控制單元作為優(yōu)先控制單元，制定優(yōu)先控制單元的治污方案，篩選確定區(qū)域綜合整治、工業(yè)園區(qū)整體改造、污水處理廠節(jié)能提效、農(nóng)業(yè)污染集中控制、水資源、水環(huán)境綜合管理等骨干工程，進行污染源－入河(湖)排污口－水體水質(zhì)之間的輸入響應(yīng)分析，使各項治污措施效益能夠有效落地。建立分區(qū)規(guī)劃目標指標體系，落實目標責任考核［6］。

2．3 強化綜合管理，提高流域治污效率

強化水資源、水環(huán)境、水生態(tài)整體關(guān)聯(lián)，兼顧未來工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、水資源、水管理等領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢，在取水、用水、排水、治污各個環(huán)節(jié)強化水環(huán)境保護，水質(zhì)水量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，點源與非點源統(tǒng)一控制，經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，通過綜合手段和制度聯(lián)動實現(xiàn)流域規(guī)劃治污的目標。

2．4 建立部門聯(lián)動，形成合力治污機制

從規(guī)劃編制階段，就建立了多部門共同編制規(guī)劃的機制。2010年3月12日，環(huán)境保護部與國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃編制工作方案》的通知，并會同國務(wù)院11個相關(guān)部委和重點流域23個省區(qū)市成立了重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃編制領(lǐng)導小組，匯集數(shù)百位專家建立規(guī)劃編制指導組、規(guī)劃編制總體組和淮河等8個流域規(guī)劃編制小組。規(guī)劃編制陣容空前強大，群策群力，合力治污是重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃的一大特色。重視規(guī)劃的前期協(xié)調(diào)工作，充分發(fā)揮多部門綜合參與規(guī)劃編制的優(yōu)勢，前期介入規(guī)劃編制，并力爭實現(xiàn)規(guī)劃編制和實施的協(xié)調(diào)，跨部門、跨區(qū)域、跨學科統(tǒng)籌，實現(xiàn)流域水污染防治機制的突破。

2．5 借鑒科研成果，提高規(guī)劃編制科學性

充分吸收和借鑒國家水體污染控制與治理科技重大專項(以下簡稱“水專項”)等科研成果，提高流域規(guī)劃編制的科學性、針對性和有效性。2007年國務(wù)院通過水專項總體實施方案，水專項從理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和集成創(chuàng)新出發(fā)，立足中國水污染控制和治理關(guān)鍵科技問題的解決與突破，遵循集中力量解決主要矛盾的原則，選擇典型流域開展水污染控制與水環(huán)境保護的綜合示范。截至2010年，水專項已有階段性的研究成果。在重點流域水污染防治規(guī)劃編制過程中充分借鑒和吸收水專項已有的研究成果，并將其納入到流域規(guī)劃的編制過程中，提高流域規(guī)劃編制的科學性。

2．6 建立至下而上，至上而下的聯(lián)動機制

積極開展規(guī)劃編制的調(diào)研和研討，注重了解地方水污染防治的治理需求和工作重點，并將其轉(zhuǎn)化為國家意志，提高治污效益。建立至上而下的指導和至下而上的反饋機制，采用地方先開展國家再統(tǒng)一、由小及大的模式，充分發(fā)揮地方政府的工作積極性和創(chuàng)造性，先啟動各相關(guān)省、市以及重點城市的水污染防治規(guī)劃的編制，在此基礎(chǔ)上，再形成流域水污染防治規(guī)劃［7］。

3 結(jié)論

重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃在編制、實施、監(jiān)管等方面力求充分調(diào)動各部委、各地方的積極性、主動性，充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜易稍兒蜕鐣鹘绻妳⑴c的作用，從提高規(guī)劃編制的科學性、項目完成的可達性和實施效果的有效性入手，努力形成重點流域水污染防治的合力，提高流域規(guī)劃的宏觀指導作用，達到改善流域水環(huán)境質(zhì)量目的。

(編輯:王愛萍)

［1］鄒守民，王金南，王東，等．國家“十一五”重點流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃［J］．環(huán)境保護，2007，381(10A):18 －22．

［2］王金南，王東，李云生，等．國家“十一五”重點流域水污染防治框架與思路［J］．中國水利，2007，22:27 －30．

［3］環(huán)境保護部．2009年中國環(huán)境狀況公報，2009．

［4］環(huán)境保護部．2005年中國環(huán)境狀況公報，2005．

［5］環(huán)境保護部．重點流域水污染防治專項規(guī)劃2009年度考核結(jié)果新聞發(fā)布．

［6］環(huán)境保護部污染防治司．重點流域水污染防治工作進展及展望［J］．環(huán)境保護，2008，405(10A):12 －14．

［7］熊晶．以新的思路編制重點流域水污染防治規(guī)劃［J］．環(huán)境保護，2009，417(4A):24 －25．