中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問題與對策

石 磊 呂惠進(jìn) 劉丹丹

(浙江師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，浙江金華321004)

中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問題與對策

石 磊 呂惠進(jìn) 劉丹丹

(浙江師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，浙江金華321004)

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的重要內(nèi)容，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中發(fā)揮著特殊作用。針對目前中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的實(shí)施狀況，提出了公眾參與意識(shí)不強(qiáng)、參與形式單一、信息公開不充分和公眾意見未受到足夠重視等一系列問題，并從宏觀及具體操作上提出加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育、采取多樣化的參與形式、建立完善的環(huán)境信息公開制度和認(rèn)真對待公眾反饋意見等相關(guān)的有效對策。

環(huán)境影響評(píng)價(jià);公眾參與;問題;對策

“環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與”是指規(guī)劃單位、建設(shè)項(xiàng)目單位、環(huán)境保護(hù)部門以及其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?，通過一定的方式(如討論會(huì)、聽證會(huì))參與到規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目及政府決策和立法的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中。也就是公眾行使參與權(quán)，對可能會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的活動(dòng)做出表示，進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)［1］。

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有助于增加建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境合理性，增強(qiáng)環(huán)評(píng)結(jié)果的客觀有效性;有助于政府對環(huán)境問題的全方位管理，推進(jìn)環(huán)境決策的民主化與科學(xué)化;有利于提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，維護(hù)公眾的切身利益;有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

我國2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡稱《環(huán)評(píng)法》)，首次以立法的形式確定了中國公民的環(huán)境權(quán)益，規(guī)定凡直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，要征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，為公眾參與環(huán)境決策并依法維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益奠定了更為明確的法律基礎(chǔ)［2］。2006年2月14日，國家環(huán)?？偩终桨l(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)2006［28號(hào)］)(以下簡稱《暫行辦法》)，它不僅明確了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益方參與環(huán)保決策的積極性，保證了公眾對環(huán)境事務(wù)的有效參與［3］。

1 目前中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問題

雖然我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展較快，成效也較為顯著，但其中的公眾參與仍存在多方面的局限和不足，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．1 參與對象缺乏代表性和廣泛性

盡管《暫行辦法》對公眾的選取有著明確的規(guī)定，但實(shí)際工作中涉及到利益的相關(guān)者時(shí)往往很難按照要求嚴(yán)格執(zhí)行。如某些單位在發(fā)放問卷調(diào)查時(shí)故意回避利益受損者，盡量選取受益的公眾，從而使得參與對象的選取缺乏代表性。另外，公眾的思想文化素質(zhì)、環(huán)境意識(shí)、法制觀念等存在較大差異，因此在選擇參與對象時(shí)要綜合考慮，盡量使所選公眾的覆蓋面較為寬廣。但某些項(xiàng)目在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)選取的專家、學(xué)者往往會(huì)多于基層民眾，甚至普通民眾中只選取受項(xiàng)目影響較大的少數(shù)民眾，而對于環(huán)境影響評(píng)價(jià)感興趣的團(tuán)體或個(gè)人則往往忽略，這就使得參與對象的選取缺乏廣泛性?？傮w來看，從受影響的環(huán)境利益角度看，參與對象缺乏代表性;從參與對象的專業(yè)知識(shí)水平、對環(huán)保的認(rèn)知程度、受影響的地域范圍以及參與的過程看，參與對象缺乏廣泛性［4］。

1．2 參與意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性

雖然法律、法規(guī)已授予公眾環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與權(quán)，但受自身專業(yè)知識(shí)水平、認(rèn)知程度的局限和外界影響，大部分民眾還未能真正積極得參與到規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來?？傮w來看，我國公眾的環(huán)境意識(shí)和知識(shí)水平比較低，環(huán)境素養(yǎng)和法制意識(shí)不高，環(huán)境道德較弱，公眾參與環(huán)境保護(hù)的總體水平偏低。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意識(shí)還不夠，在調(diào)查對建設(shè)項(xiàng)目所持態(tài)度時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)堅(jiān)決反對、違心簽署和不聞不問的情形［4］。

1．3 參與形式單一且深度不夠

與西方發(fā)達(dá)國家“自下而上”的參與方式不同，我國環(huán)評(píng)中的公眾參與主要是政府主導(dǎo)下的“自上而下”的形式，公眾參與的程度與效果在很大程度上取決于行政主管部門的態(tài)度。公眾參與的形式一般有論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)、專家咨詢、問卷調(diào)查等多種形式，但目前采用較多的是操作相對簡單、成本相對低廉的公眾問卷調(diào)查，公眾參與形式比較單一。很多問卷的格式和內(nèi)容往往千篇一律或大同小異，針對性不強(qiáng)，并且通常是選擇題和判斷題居多，公眾只能順著問卷的設(shè)置被動(dòng)答題，往往很難表達(dá)自己的真實(shí)想法和意愿。甚至某些問題的設(shè)置故意含糊其辭、避重就輕或有意回避敏感問題，這就導(dǎo)致了公眾意見失真，并為以后的環(huán)境糾紛埋下了隱患。

1．4 參與時(shí)間未能貫穿始終

很多國家在工程概要?jiǎng)偺岢鰰r(shí)便要求公眾參與并直至工程結(jié)束，而我國規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與一般是在編制環(huán)境影響報(bào)告書的時(shí)候才進(jìn)行，僅限于早期的調(diào)查階段，而對于工程建設(shè)過程中及工程結(jié)束后的參與則很少進(jìn)行。在參與的過程中，公眾參與的結(jié)果通常很少公布，致使公眾不清楚他們的建議或意見有無落實(shí)或解決，公眾參與的監(jiān)督作用無法發(fā)揮出來。1．5 信息公開不充分、不及時(shí)

毫無疑問，及時(shí)而充分的信息公開將大大提高公眾參與環(huán)評(píng)的質(zhì)量和效果。但是目前很多建設(shè)單位公布的信息內(nèi)容十分有限，往往只是簡單介紹了工程的規(guī)模和內(nèi)容，而對于涉及環(huán)評(píng)核心的污染物的排放和污染的治理措施等信息則未能清晰地公布，致使公眾回復(fù)意見的準(zhǔn)確性和可參考性大打折扣。盡管《暫行辦法》明確要求公眾參與前便向公眾告知相關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，但很多單位直至公眾參與時(shí)才公開一些重要信息，致使很多公眾來不及篩選和消化相關(guān)信息，從而不能正確地表達(dá)他們的真實(shí)想法。此外，某些環(huán)境信息公開時(shí)，一些項(xiàng)目的前期作業(yè)已經(jīng)進(jìn)行，因而公眾意見對決策影響不大，公眾參與僅僅流于形式。

1．6 公眾意見未受到足夠重視

《環(huán)評(píng)法》明確要求規(guī)劃編制單位和建設(shè)單位要認(rèn)真考慮公眾意見，并對公眾意見采納情況附以相關(guān)的說明。但在當(dāng)前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書把公眾參與章節(jié)往往只當(dāng)作陪襯內(nèi)容，基本上是把公眾意見統(tǒng)計(jì)歸納列入表格并簡單闡述，缺乏對統(tǒng)計(jì)歸納進(jìn)行客觀公正的分析論述以及陳述水平上的辨證分析，沒有提出當(dāng)?shù)毓娋唧w和明確的觀點(diǎn)［5］。很多項(xiàng)目對公眾意見處理過于簡單和草率，往往大篇幅闡述公眾的贊成意見，而對真正切中要害的反對意見則本能地加以回避，“只聽取、不采納”，使公眾參與的效力大打折扣。

2 有效推進(jìn)公眾參與環(huán)評(píng)的對策與建議

針對目前我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的現(xiàn)狀，以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中公眾參與出現(xiàn)的問題，現(xiàn)提出強(qiáng)化公眾參與的措施和對策。

2．1 科學(xué)合理選擇公眾

公眾的代表性與廣泛性是影響公眾參與有效性的重要因素，因此合理選擇公眾應(yīng)兼顧公眾的代表性與廣泛性。廣泛的代表性有利于吸取多方面的意見，便于決策者綜合把握。因此，在選擇對象時(shí)，高層次和基層的對象都要考慮，選擇范圍應(yīng)包括直接受影響的人群、受影響團(tuán)體的公共代表和其他感興趣的團(tuán)體。在實(shí)際操作中，應(yīng)對參與公眾進(jìn)行科學(xué)合理的分類，盡可能確保得到的信息能代表全部群眾的意見。同時(shí)，還應(yīng)特別關(guān)注弱勢群體。

2．2 加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，強(qiáng)化公眾參與意識(shí)

較強(qiáng)的環(huán)境意識(shí)是提高公眾參與環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)條件，只有真正掌握了科學(xué)的環(huán)境保護(hù)知識(shí)，公眾才會(huì)以主人翁意識(shí)積極自覺地參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其意見也才具有較高的參考價(jià)值［6－7］。因此，要加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)的宣傳和教育。一方面，通過各種渠道廣泛宣傳環(huán)境保護(hù)的重要性，加快環(huán)保知識(shí)的普及，幫助公眾了解相關(guān)的法律法規(guī)，使環(huán)境保護(hù)意識(shí)深入人心，進(jìn)而提高公眾參與環(huán)評(píng)的積極性和主動(dòng)性。另一方面，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)教育，將環(huán)境教育列入從幼兒園到大學(xué)的教學(xué)大綱，讓環(huán)保意識(shí)從小就深入到公眾的學(xué)習(xí)和生活中。在環(huán)保知識(shí)的宣傳和教育過程中，要充分利用各種媒體來喚起大眾對環(huán)境問題的關(guān)注，切實(shí)發(fā)揮好社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。如廈門PX項(xiàng)目事件公眾參與的成功就得力于新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的渲染。

2．3 采取多樣化的參與形式

如前所述，目前我國的公眾參與主要為政府主導(dǎo)下的參與，且多種參與方式中以問卷調(diào)查居多。事實(shí)上公眾參與的方式越多，其參與的有效性也越高。為此應(yīng)開展形式多樣的公眾參與，將分散的公眾意見集中起來，如電話、網(wǎng)絡(luò)、意見箱等等都是很好的參與形式。不同的建設(shè)項(xiàng)目可以根據(jù)自身的實(shí)際情況采取不同的形式，大可不必拘泥于常規(guī)。問卷調(diào)查表作為公眾參與的重要形式，其設(shè)計(jì)一定要科學(xué)合理，語言要通俗易懂，內(nèi)容針對性要強(qiáng)，問題設(shè)置要能客觀真實(shí)地反應(yīng)公眾意見。此外，在公眾發(fā)表意見期內(nèi)，任何團(tuán)體或個(gè)人都可以要求召開公眾聽證會(huì)，審批部門必須接受要求進(jìn)行安排。

2．4 實(shí)施全過程參與

我國應(yīng)與國際接軌，實(shí)施全過程參與，即從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目的施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收到工程正式投入生產(chǎn)運(yùn)營后全過程實(shí)施公眾參與，使公眾真正融合于環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中。全過程參與便于公眾合理把握參與時(shí)機(jī)，及時(shí)了解環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，有利于公眾意見的合理反映。例如，公眾的提前介入能夠使公眾透徹地了解建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況，有助于環(huán)評(píng)過程中對敏感問題的把握，有利于應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)過程中的各種變化。公眾全過程參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)既可強(qiáng)化法律賦予公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，又加強(qiáng)了公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息的真實(shí)性，促進(jìn)了決策部門與公眾間的互動(dòng)和交流，提高了公眾參與的有效性。

2．5 建立完善的環(huán)境信息公開制度

有效的信息公開是公眾參與環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)和先決條件，而健全的環(huán)境信息公開制度則是公眾獲得環(huán)境知情權(quán)的保障?！董h(huán)評(píng)法》雖對公眾參與環(huán)評(píng)作了規(guī)定，但對公眾的環(huán)境知情權(quán)并未作出相應(yīng)規(guī)定。因此，應(yīng)該在我國現(xiàn)有的《環(huán)評(píng)法》的基礎(chǔ)上加入環(huán)境信息公開的條款，給環(huán)境信息的公開以有效的法律保障。各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立健全環(huán)境信息公開制度，通過各種公眾易獲取的渠道及時(shí)發(fā)布相關(guān)的環(huán)境信息。對于那些以取欺騙手段來發(fā)布虛假信息的建設(shè)單位，必須依法追究其法律責(zé)任，嚴(yán)懲不貸。只有建立起完善的環(huán)境信息公開制度，從根本上解決信息不對稱問題，公眾的環(huán)境知情權(quán)才能得以保障，公眾參與才能有效的開展。

2．6 認(rèn)真對待公眾反饋意見

公眾的意見或建議能否被合理采納或解決，事關(guān)公眾參與作用的真正發(fā)揮，并進(jìn)一步影響到公眾參與環(huán)評(píng)的積極性?！稌盒修k法》中明確規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)審的環(huán)評(píng)報(bào)告書中附有公眾意見采納或不采納的說明，該說明不僅要報(bào)送環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查組織，還應(yīng)向公眾公開，以便公眾監(jiān)督。環(huán)評(píng)報(bào)告的公開，可使公眾知曉自己的建議和意見是否得到客觀公正的反映;而審批結(jié)果的公開，則使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)真正起到了監(jiān)督的作用。因此，對公眾的反饋意見應(yīng)及時(shí)地進(jìn)行歸納和整理，吸取或采納其有建設(shè)性的意見并研究制定出相應(yīng)的解決措施。

3 結(jié)論

隨著可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀等觀念日益深入人心，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用將會(huì)越來越大。實(shí)踐已經(jīng)證明，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中實(shí)施公眾參與，不但可以強(qiáng)化公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性，還有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程。盡管我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與起步較晚，目前還存在諸如公眾參與意識(shí)不強(qiáng)、參與形式單一、參與時(shí)間未能貫穿始終、信息公開不充分等問題，但相信隨著我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的不斷深入發(fā)展，公眾參與環(huán)評(píng)一定會(huì)日臻完善，一定會(huì)在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮越來越大的作用。

(編輯:于 杰)

［1］徐春艷．略評(píng)我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中的公眾參與制度［J］．廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(3):87 －121．

［2］黃一綏，邱健斌．美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與及其借鑒［J］．福建地理，2006，6(2):113 －115．

［3］朱莞，姚建，丁海容，譚淵．改善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的對策探討［J］．國土資源科技管理，2008，25(1):164 －167．

［4］多金環(huán)，趙秋月，孔令輝．環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與亟待完善［J］．環(huán)境保護(hù)，2009，(13):43 －45．

［5］宋國君，黎思亮．論中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的一般模式［J］．環(huán)境污染與防治，2006，28(4):283 －287．

［6］劉先樹．淺論中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)之公眾參與制度［J］．成都大學(xué)學(xué)報(bào):教育科學(xué)版，2008，22(12):127 －129．

［7］李淑娟，牛曉君．中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與的比較研究［J］．環(huán)境科學(xué)與管理，2007，32(12):176 －178．

Problems of Public Participation in EIA of China and Countermeasures

SHI Lei LV Hui-jin LIU Dan-dan
(College of Geographic and Environmental Sciences，Zhejiang Normal University，Jinhua Zhejiang 321004，China)

Public participation，an important part of EIA，plays a special role in EIA．On account of current situation of public participation in EIA in China，this paper finds that the awareness of public participation is not strong;the form of participation is single;information disclosure is not full，and public opinion has not been given adequate attention to Concrete actions are put forward strengthen environmental education，diversify forms of participation，establish and improve the environmental information disclosure system and take the feedback seriously from the public，and take ather related effective countermeasures．

EIA;public participation;problems;countermeasures

X820．3

A

1002－2104(2011)03專－0068－03

2011-02-20

石磊，碩士生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境評(píng)價(jià)與規(guī)劃。

呂惠進(jìn)，教授，主要研究方向?yàn)榈V產(chǎn)資源開發(fā)利用、環(huán)境地質(zhì)研究。