從制度變遷視角淺析轉(zhuǎn)型期俄羅斯教育管理體制變革

□天津科技大學(xué) 李清

從制度變遷視角淺析轉(zhuǎn)型期俄羅斯教育管理體制變革

□天津科技大學(xué) 李清

上世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體，作為其主要繼承國(guó)的俄羅斯經(jīng)歷了徹底的制度變遷。制度變遷改變了俄羅斯教育辦學(xué)體制的穩(wěn)態(tài)、教育輸出的穩(wěn)態(tài)，進(jìn)而改變了教育管理體制的穩(wěn)態(tài)。從制度變遷的角度分析俄羅斯教育管理體制變革，能夠更好地看到制度變遷的效應(yīng)及制度本身的力量對(duì)教育制度的影響，更加客觀(guān)地分析俄羅斯教育改革適應(yīng)時(shí)代變遷的新特征。

制度變遷；俄羅斯；教育管理體制；變革

制度變遷是指創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而進(jìn)行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。它是制度的替代、轉(zhuǎn)換、交易與創(chuàng)新的過(guò)程。變遷是一個(gè)中性的概念，制度變遷有的并不是創(chuàng)新，有的可能是制度的移植，也有可能是無(wú)效制度的反復(fù)。制度變遷從其層次來(lái)分，有基礎(chǔ)性制度安排與次級(jí)制度安排；從其主體來(lái)分，有強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷；從其途徑來(lái)分，有制度移植與制度創(chuàng)新；從其方式來(lái)分，有漸進(jìn)式制度變遷與激進(jìn)式制度變遷。［1］在教育領(lǐng)域，教育制度變遷是一個(gè)寬泛、上位的概念，它不僅包括了教育制度創(chuàng)新的意義，還包括了教育制度的轉(zhuǎn)換、替代的方式。

一、俄羅斯教育管理體制變革的制度環(huán)境與特征

1．制度環(huán)境——徹底轉(zhuǎn)軌

（1）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌

1992年，俄羅斯政府開(kāi)始著手采集激進(jìn)的改革措施，如價(jià)格全面自由化、國(guó)有與市有企業(yè)私有化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由化等，全面實(shí)施“休克療法”和私有化戰(zhàn)略，主張盡可能最大限度地自由化與私有化。［2］這種激進(jìn)的改革一度致使市場(chǎng)呈現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，并最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的政治與社會(huì)危機(jī)。俄羅斯私有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立將幾十年如一日的單一國(guó)有制體系變?yōu)樗接兄茷橹黧w的多種所有制形式，進(jìn)而直接導(dǎo)致了俄羅斯教育制度的改革。教育領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)了教育私有化與教育機(jī)構(gòu)非國(guó)有化的概念，教育強(qiáng)調(diào)多元化發(fā)展，面向市場(chǎng)需求，自由競(jìng)爭(zhēng)等等。

（2）政治體制轉(zhuǎn)軌

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯開(kāi)始實(shí)行政治體制民主化改革，徹底否認(rèn)了蘇聯(lián)時(shí)期一黨執(zhí)政、黨政合一的傳統(tǒng)政治模式，引入了西方國(guó)家以“總統(tǒng)設(shè)制、多黨政治、議會(huì)民主、三權(quán)分立、自由選舉”等為特征的政治模式，并逐步形成了具有俄羅斯特色的“總統(tǒng)集權(quán)制”。俄羅斯政治體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程充滿(mǎn)了尖銳的矛盾和斗爭(zhēng)，引起了劇烈的社會(huì)震蕩。目前，俄羅斯政治的民主程度還較低，建設(shè)西方式的民主政治是俄羅斯政治制度轉(zhuǎn)型的終極目的，所以，實(shí)現(xiàn)民主社會(huì)的努力在教育改革中也深有體現(xiàn)。

2．制度特征——可控性

現(xiàn)階段，俄羅斯基本上完成了大規(guī)模的制度變遷，正在努力構(gòu)建一種與俄羅斯本土價(jià)值觀(guān)念相適應(yīng)的制度安排。這種制度安排的基本特點(diǎn)體現(xiàn)在“可控的民主”與“可控的市場(chǎng)”，它們被認(rèn)為是俄羅斯“可控式”制度安排的主要內(nèi)容。在俄羅斯，“可控的民主”是相對(duì)集權(quán)政治模式的一種表現(xiàn)形式，是一種過(guò)渡形態(tài)。具體說(shuō)，就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從缺乏民主的政治制度向民主政治制度過(guò)渡的一種社會(huì)管理形態(tài)。這種過(guò)渡形態(tài)何時(shí)結(jié)束，將以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度、中產(chǎn)階層的人數(shù)多寡和作用大小、社會(huì)自治的發(fā)展水平、司法的獨(dú)立性等等作為其基本判定依據(jù)。

3．制度影響——改變了穩(wěn)態(tài)

（1）改變了俄羅斯教育辦學(xué)體制的穩(wěn)態(tài)

在蘇聯(lián)存在的70余年里，一直實(shí)行國(guó)家單一的辦學(xué)體制，各級(jí)各類(lèi)教育學(xué)校是清一色的國(guó)立型，辦學(xué)主體是國(guó)家，辦學(xué)所需的一切條件均由國(guó)家提供。新制度環(huán)境下，就是要充分孕育社會(huì)和市場(chǎng)的力量，減少?lài)?guó)有和集體的成分，激發(fā)企業(yè)和民間的辦學(xué)積極性。國(guó)家也積極鼓勵(lì)嘗試新的辦學(xué)方式，所以辦學(xué)方式也呈現(xiàn)多樣化。

（2）改變了俄羅斯教育輸出的穩(wěn)態(tài)

在前蘇聯(lián)時(shí)期，教育系統(tǒng)的畢業(yè)生由國(guó)家統(tǒng)一分配，學(xué)校只是充當(dāng)了“生產(chǎn)車(chē)間”的角色，學(xué)校工作重心是提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量，其任務(wù)是培養(yǎng)出合格的人才。學(xué)校只是被動(dòng)的完成了國(guó)家下達(dá)的培養(yǎng)任務(wù)，無(wú)權(quán)自主培養(yǎng)社會(huì)急需人才，也從不擔(dān)心學(xué)生的就業(yè)情況。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的經(jīng)濟(jì)生活向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，面對(duì)變化迅速的勞動(dòng)力市場(chǎng)，職業(yè)和高等院校不得不根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的變化趨勢(shì)及時(shí)調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)。為了扭轉(zhuǎn)這一狀況，俄羅斯大力發(fā)展高等專(zhuān)科學(xué)校（Колледж），根據(jù)市場(chǎng)需求制定并推行各級(jí)各類(lèi)教育標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整專(zhuān)業(yè)目錄，拓寬專(zhuān)業(yè)口徑。

二、俄羅斯職業(yè)教育管理體制變革

俄羅斯教育管理體制改革的目標(biāo)是根本改變前蘇聯(lián)時(shí)期國(guó)家對(duì)教育管理過(guò)分中央集權(quán)化、包攬一切和單純依靠行政命令的管理模式，以適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)體制的需要。

1．管理體制民主化

調(diào)整教育管理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變聯(lián)邦職教管理機(jī)關(guān)的管理職能，為分級(jí)分權(quán)式管理打好基礎(chǔ)。1992年《教育法》頒布之后，俄羅斯確立了聯(lián)邦、地區(qū)和地方三級(jí)教育管理體制，將過(guò)去由中央集中統(tǒng)一管理改為聯(lián)邦、地區(qū)、地方三級(jí)管理。中央把管理的一些行政職權(quán)下放到地方職教管理機(jī)關(guān)，將教育管理“地方化”，同時(shí)賦予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校的主體地位得到了突顯。在宏觀(guān)管理中，國(guó)家的重要教育政策都是與各共和國(guó)、邊疆區(qū)（州、自治州、自治區(qū)）政府及職教管理機(jī)關(guān)共同商議制定的，充分聽(tīng)取和采納了地方的意見(jiàn)和建議。在微觀(guān)管理上，現(xiàn)階段學(xué)校內(nèi)部管理體制體現(xiàn)了民主化原則。學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是由教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)各界人士組成的校務(wù)委員會(huì)，有自主權(quán)和審議權(quán)。學(xué)校的權(quán)利主要包括：專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)，即各類(lèi)職業(yè)院校和高?？梢愿鶕?jù)地區(qū)發(fā)展要求以及市場(chǎng)狀況設(shè)置專(zhuān)業(yè)或?qū)υ袑?zhuān)業(yè)進(jìn)行重新調(diào)整；招生權(quán)，國(guó)家不再以行政指令硬性規(guī)定學(xué)校的具體招生指標(biāo)，學(xué)?？梢愿鶕?jù)社會(huì)需求和市場(chǎng)的反饋以及國(guó)家的宏觀(guān)規(guī)劃自主決定。

2．辦學(xué)模式和投資體制多元化

1992年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦者可以是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，地方自治機(jī)構(gòu)；本國(guó)和國(guó)外各種所有制形式的組織和聯(lián)合體；本國(guó)和國(guó)外的民間和私人基金會(huì)；俄聯(lián)邦境內(nèi)注冊(cè)登記的社會(huì)和宗教組織；俄聯(lián)邦公民以及外國(guó)公民。另外，國(guó)家還鼓勵(lì)社會(huì)和私人辦學(xué)。這種政策旨在形成一種國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人多主體辦學(xué)、多渠道投資、更廣泛使用預(yù)算外投資的混合型辦學(xué)模式。在這一宏觀(guān)政策的引導(dǎo)下，近幾年來(lái)，俄羅斯職業(yè)教育的辦學(xué)形式日益多樣化，非傳統(tǒng)的新型學(xué)校不斷涌現(xiàn)，數(shù)量逐年上升。如高等專(zhuān)科學(xué)校（Колледж）、非國(guó)立學(xué)校（Негосударственное учебное заведение）等。各類(lèi)教育多層次結(jié)構(gòu)的建立、教育管理的民主化和地方化、賦予學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)和私立學(xué)校的出現(xiàn)，使教育管理機(jī)關(guān)必須加大教育質(zhì)量管理的力度。

三、俄羅斯教育管理變革的制度變遷分析

1．從制度變遷的層次來(lái)看，俄羅斯管理體制變革屬基礎(chǔ)性制度安排

基礎(chǔ)性制度安排是指一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則?；A(chǔ)性制度安排也可稱(chēng)之為制度環(huán)境，是一國(guó)的基本制度規(guī)定。根據(jù)不同時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)變化，俄羅斯當(dāng)局制定了一系列相應(yīng)制度安排來(lái)支持和保障改革的順利開(kāi)展?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》（1992）、《俄羅斯聯(lián)邦教育發(fā)展綱要》（2000年）確定了教育系統(tǒng)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略及其實(shí)施措施，依法確立了教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。進(jìn)入新世紀(jì)后俄羅斯又陸續(xù)頒布了《2010年前俄羅斯教育現(xiàn)代化構(gòu)想》（2002）、最新修改版《聯(lián)邦教育法》（2004）等法律法規(guī)。2008年11月俄總理普京批準(zhǔn)了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展構(gòu)想》，確立了2020年前俄羅斯教育適應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一系列政策法規(guī)的頒布為俄羅斯教育發(fā)展提供了絕對(duì)的政策導(dǎo)向與法律保障。

2．從制度變遷的主體來(lái)看，俄羅斯教育管理體制變革屬?gòu)?qiáng)制性制度變遷

強(qiáng)制性制度變遷的概念是由林毅夫提出來(lái)的，他認(rèn)為：“不是所有的制度變遷都是自發(fā)產(chǎn)生的，為了對(duì)不同的利益集團(tuán)進(jìn)行收入再分配，必須通過(guò)政府的命令和法律，這些命令和法律所構(gòu)成的新的規(guī)則，就是強(qiáng)制性的制度變遷?！保?］在制度需求大于供給的時(shí)代，國(guó)家在制度實(shí)施及其組織成本方面有優(yōu)勢(shì)，政府作為理性主體能有效校正制度安排的不足。所以，往往是國(guó)家通過(guò)教育法律等形式確立有利于占支配地位行為主體的教育制度安排，從而導(dǎo)致教育制度創(chuàng)新。

3．從制度變遷的途徑來(lái)看，俄羅斯教育管理體制變革屬制度移植基礎(chǔ)上的制度變通

所謂制度移植就是制度（或規(guī)則）從一個(gè)國(guó)家或地區(qū)向另一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的推廣或引入。為了提高制度移植的效率，必須注意完善制度環(huán)境，注重非正式規(guī)則的完善及思想觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)制度移植后的配套建設(shè)和對(duì)制度本身的改良與變通。俄羅斯推行教育管理體制變革，也是與其傳統(tǒng)相互碰撞、相互融合的過(guò)程。其間也表現(xiàn)出了強(qiáng)大的路徑依賴(lài)。在俄羅斯實(shí)行了幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)根深蒂固地扎根于俄羅斯的整個(gè)教育體制甚至每個(gè)俄羅斯人的心中。其教育管理的改革是在保留傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對(duì)移植制度進(jìn)行改良或變通。

4．從制度變遷的方式來(lái)看，教育管理體制變革屬漸進(jìn)式制度變遷過(guò)程

從與政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“休克療法”相比，俄羅斯在教育領(lǐng)域的改革舉措是審慎的。職教管理體制變革也是漸進(jìn)式的制度變遷。教育管理體制改革方面的一個(gè)重要措施就是重新劃分中央、地方、學(xué)校在教育上的權(quán)限。并明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)職教管理由直接管理向間接管理過(guò)渡，由事無(wú)巨細(xì)的微觀(guān)管理向宏觀(guān)管理轉(zhuǎn)變。適當(dāng)擴(kuò)大地方、尤其是學(xué)校的權(quán)利。國(guó)家主要是通過(guò)法律、政策、信息、經(jīng)濟(jì)手段對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。

從制度變遷的角度分析俄羅斯教育管理體制變革，能夠更好地看到制度變遷的效應(yīng)及制度本身的力量對(duì)教育制度的影響，更加客觀(guān)地分析俄羅斯教育改革適應(yīng)時(shí)代變遷的新特征。通過(guò)分析可以看到，蘇聯(lián)解體后雖然俄羅斯整個(gè)社會(huì)制度急劇轉(zhuǎn)型，但教育領(lǐng)域進(jìn)行的不是徹底的革命，而是揚(yáng)棄性的變革，這對(duì)我國(guó)新時(shí)期教育改革與發(fā)展具有一定的借鑒和啟示作用。

[1]盧現(xiàn)祥.論制度變遷中的四大問(wèn)題[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（6）．

[2]約瑟夫·R·布拉西．克里姆林宮的經(jīng)濟(jì)私有化[M]．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1999：28-72．

[3]林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1989．

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