完善中國特色社會主義法律體系任重道遠

李 林(中國社會科學院法學研究所所長 北京 1 00720)■文

完善中國特色社會主義法律體系任重道遠

李 林(中國社會科學院法學研究所所長 北京 1 00720)■文

Perfecting SocialistLegal System with Chinese Characteristics is An Arduous Task and the Road isLong

編者按:全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報告中鄭重宣布,中國特色社會主義法律體系已經形成,黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期實現。中國特色社會主義法律體系的形成,是社會主義民主法治建設史上的重要里程碑。為幫助廣大讀者深刻學習領會中國特色社會主義法律體系形成的重大意義,本刊特別約請著名法學家、中國社科院法學所所長李林撰文解讀中國特色社會主義法律體系形成的重大意義和發(fā)展的歷史使命。

中國特色社會主義法律體系的如期形成,標志著我國法治建設進入了有法可依的新階段,是我國社會主義民主法治建設史上的重要里程碑。這個法律體系的形成,對在新的起點上加強和改進立法工作,切實保障憲法法律實施,全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家,具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

同時應當看到,中國特色社會主義法律體系形成于加強社會主義民主政治建設、全面落實依法治國基本方略的實踐過程中,我國社會主義民主還不夠完善,社會主義法治還不夠健全,依法治國基本方略尚未得到全面落實,這種客觀條件必然影響到民主立法、科學立法的水平,影響到立法的選擇、功能、內容、技術和結果,進而影響到整個法律體系的質量。什么才堪稱“完善”?完善的中國特色社會主義法律體系,至少應當具有以下特征:一是經濟、政治、文化和社會生活的各個方面都有法可依;二是各類法律從精神到原則再到具體內容統(tǒng)一、協(xié)調、可行,將矛盾、沖突和漏洞減少到最低限度;三是無論法典還是單行法從形式到內容,各得其所;四是對過時、落后和沖突矛盾的法律能夠及時發(fā)現,及時修改補充,做到法律變動與形勢發(fā)展同步。所以,用高標準來衡量,中國特色社會主義法律體系的形成,僅僅是在整體上實現了有法可依,只是基本解決了無法可依的問題,它“本身并不是完美無缺的”,還存在一些缺陷和不足。用到2020年建成全面小康社會時“社會主義民主更加完善,社會主義法制更加完備,依法治國基本方略得到全面落實”的標準來衡量,用到2050年建成社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標來要求,形成更加民主科學完善的中國特色社會主義法律體系,將是一項長期艱巨的歷史任務。

一、法律體系形成后應把法治建設的重點轉移到憲法法律實施上來

改革開放30多年,我國立法取得了巨大成就,但是法律的實施情況怎么樣?或者說法律在我國的政治生活、社會生活、經濟生活中的作用怎么樣?令人堪憂。中國法學網對業(yè)內人士做了一個網上調查,把我國法律實施狀況分為很好、較好、一般、較差、很差五個等級。截至目前,有24160人次點擊。其中,認為我國法律實施狀況很差的14387人,占60%;認為較差的4908人,占20%;認為一般的3247人,占13%;認為較好的888人,占4%;認為很好的730人,占3%,基本呈一個倒金字塔型,認為我國法律實施狀況好的人非常少。我國一方面立法速度很快,制定了大量法律法規(guī),可以向世界自豪地宣布中國特色社會主義法律體系已經形成,但是另一方面,許多法律在有些地方、有些領域、有些情況下,基本上是形同虛設的,成為一紙空文。一些官員不把法律當回事,法律往往被視為約束別人的工具和手段,依法治國被有些干部當做“依法治民”的手段。有的群眾也不把法律當回事,“信權不信法”,“信關系不信法”,“信訪不信法”(不鬧不解決,小鬧小解決,大鬧大解決)。

無法可依的問題基本解決以后,現階段我國法治建設的主要矛盾,是法律實施不好的問題,主要表現為明顯存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究以及執(zhí)法犯法、知法違法、領導干部不依法辦事等,許多法律法規(guī)形同虛設。尤其是“選擇性”實施法律,即需要公民盡義務或者要禁止公民做什么事情的法律法規(guī),如稅法、刑法、交通法規(guī)、安全檢查法規(guī)等義務性、禁止性和懲罰性法律法規(guī),實施得快捷、及時、到位;需要對官員行為進行約束的法律法規(guī),有法不依的情況較為普遍;而需要國家、政府向公民和社會提供服務或者資源的法律法規(guī),一般不容易及時全面兌現,如義務教育法、勞動法、就業(yè)促進法、環(huán)保法、食品衛(wèi)生法等等。這些現象和問題不同程度的存在,嚴重影響了憲法法律實施的效果,損害了憲法法律的權威。所以,有專家在“兩會”期間說:有法不依比無法可依更可怕。

中國特色社會主義法律體系如期形成后,全面落實依法治國基本方略的一項基本任務應當是實現依法辦事,黨和國家應當更加重視和加強憲法法律的實施,把解決憲法法律有效實施問題作為未來法治建設的重點,實現從以立法為中心向切實有效實施憲法法律為中心轉變,推動憲法法律實施與法律體系建構全面協(xié)調的科學發(fā)展。

法律是文明社會不可或缺的行為規(guī)范,而立法創(chuàng)制法律規(guī)范的目的在于發(fā)揮其社會效用。如果說實踐是檢驗真理的標準,那么法律實施效果就是評價法律體系完善與否的一個重要標準。因此,應當從全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的角度,根據立法與執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等法治環(huán)節(jié)協(xié)調發(fā)展的內在要求,深入研究法律實施對完善法律體系提出的有關“立改廢”等問題。法律體系的形成,意味著長期制約我國法治運行的無法可依問題得到基本解決。此后,應當在高度重視和繼續(xù)加強立法工作的同時,更加重視立法與執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督的銜接與配合,實現法律體系構建與憲法法律實施協(xié)調發(fā)展;更加重視充分發(fā)揮憲法法律在政治生活、經濟生活和社會生活中的作用,從憲法法律實施效果的角度來檢驗、評價和要求法律體系的完善和發(fā)展,使我國法律體系不僅形成和表達于紙面的規(guī)范形式之上,而且完善和落實于現實生活的實踐之中,真正成為全體公民信仰和一體化遵從的法律體系。

二、進一步加強我國法律體系構成原理和劃分方法的理論研究

西方大陸法系國家習慣上采取“兩分法”①在古羅馬法中,烏爾比安首先提出了公法與私法的概念。他認為,公法調整政治關系以及國家應當實現的目的;私法調整公民個人之間的關系,為個人利益確定條件和限度。參見[意]彼德羅·彭梵得著,黃風譯:《羅馬法教科書》,中國政法大學出版社1992年9月版,第9頁?，F代人們對于公法與私法的劃分標準,有利益說、應用說、主體說、權力說、行為說、權利關系說等理論。在理論與實踐中還衍化了“現代公法私法化和私法公法化”的現象。參見李步云主編《法理學》,經濟科學出版社2000年12月版,第116-117頁。,將所謂“法律體系”分為公法和私法。這是從古羅馬烏爾比安對法律體系作出公法、私法劃分以后,一直沿襲至今的基本劃分方法。在這個基礎上,當代法學家又派生出了介于公法和私法之間的“經濟法”和“社會法”,使法律體系的劃分成為“四分法”的格局。以公法和私法劃分為基本前提,有的法學家建構了“五法體系”或者“六法體系”?！拔宸ā?即民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法和刑法;“六法”即憲法、民法、刑法、行政法、民事訴訟法、刑事訴訟法。把法律體系劃分為公法和私法,其劃分標準的各種理論雖然不盡相同,但基本理論前提是一致的,即承認經濟社會關系具有公和私的不同性質,法律是這種公私關系的一種表現形式和調整手段。把法律體系再劃分為“五法”、“六法”或者若干種類“法”,都是以承認私人領域和私有制經濟關系為基礎和前提的。在普通法系,其基本分類不是公法和私法,而是普通法和衡平法。在法的分類上,普通法和衡平法缺乏系統(tǒng)性和嚴格的標準,多數是從中世紀的訴訟形式發(fā)展而來的,如普通法系并沒有單一的民法和商法,有關的內容分散在財產法、侵權行為法、合同法、信托法、票據法等法律中②參見吳大英、沈宗靈主編《中國社會主義法律基本理論》,法律出版社1987年2月版,第216頁以下。。

眾所周知,新中國法律體系的構建沒有采用西方國家普遍使用的公法、私法、社會法等劃分理論,而是基本上采用了前蘇聯(lián)關于社會主義法律體系的構成原理。在前蘇聯(lián),學者們根據革命導師列寧于1922年確立的政治原則和政治邏輯:“不承認任何‘私法’,在看來,經濟領域中的一切都屬于公法范圍,而不屬于私法范圍……由此只是擴大國家干預‘私法’關系的范圍,擴大國家廢除‘私人’合同的權力……而是把的革命法律意識運用到‘公民法律關系’上去”③《列寧全集》,第36卷,第587頁。,否定了西方資本主義國家關于公法和私法劃分的前提與標準。與此同時,為了顯示社會主義法律體系與西方資本主義關于法律體系理論的根本區(qū)別,適應理想社會主義公有制經濟基礎的性質,前蘇聯(lián)學者根據列寧主義的指導思想,另辟蹊徑地“試圖找到其特有的將法律體系劃分為部門的‘獨特的’主要標準。④[俄]B·B·拉扎列夫主編,王哲等譯:《法與國家的一般理論》,法律出版社1999年4月版,第161頁。”這種強烈的政治愿望和意識形態(tài)的現實需要,引發(fā)了前蘇聯(lián)學者對于法律體系問題的理論爭論?！霸?938—1940年的這種第一次爭論中,得出了法分為部門的基礎是實體標準——受法調整的關系的特殊性或法律調整對象的結論。依據這一標準,現行法律體系分為10個法律部門——國家法、行政法、勞動法、土地法、集體農莊法、財政預算法、家庭法、民法、刑法和訴訟法。⑤[俄]B·B·拉扎列夫主編,王哲等譯:《法與國家的一般理論》,法律出版社1999年4月版,第161頁?！?950年代中期,前蘇聯(lián)學者對法律體系問題爭論有所發(fā)展,得出的結論是:除了將法律調整對象作為主要標準外,還必須劃分出附加標準——法律調整方式⑥在1930年代的這次討論中,蘇聯(lián)學者勃拉圖西就提出,應當把調整方法也作為分類標準,但這一意見沒有得到采納。1956年第二次討論蘇聯(lián)法律體系問題時,大多數學者認為只以法律調整對象作為劃分標準已不夠了,幾乎一致同意把法律調整的對象同法律調整的方法一起看作劃分法律部門的統(tǒng)一根據。參見吳大英、任允正《蘇聯(lián)法學界關于法的體系的討論情況簡介》,載張友漁等著《法學理論論文集》,群眾出版社1984年12月第1版,第287頁。。

我國為什么不采取西方公法、私法、社會法的劃分方法?我們認為,以蘇聯(lián)為代表的社會主義國家法律體系部門劃分的實際意義,或許其政治價值大于其學術和實踐價值,這種別樹一幟的法律體系存在的目的,首先是為了解決社會主義國家的法律和法律體系姓“資”姓“社”的問題,其次才是按照法律科學和法學傳統(tǒng)來盡可能合理地建構一個國家的法律體系。因為只有用部門法的構建理論和劃分方法,才能取代西方資本主義國家以承認私有制為經濟基礎合法前提的公法和私法的劃分標準,才能彰顯出社會主義新型法律體系的公有制性質,進而顯現出它比資本主義社會更先進的社會主義本質。由于不采用上述部門法的劃分方法仍然可以建構國家的法律體系,而且千百年來世界上絕大多數國家都不采用這種方法,但并不影響其法律體系的形成、存在和發(fā)展,因此,建構法律體系的路徑是可以有所不同的,劃分部門法的建構方法只是其中的一種。

這實際上提出了以劃分部門法的方法來建構法律體系的必要性問題,如果是出于意識形態(tài)的政治原因,或者是把它建立在馬克思經典作家描述的未來生產力高度發(fā)達、消滅了私有制和階級剝削、階級壓迫的社會主義高級階段的基礎上,那么以這種方法建構法律體系的必要性將大打折扣。

今天,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段,國家發(fā)展社會主義市場經濟,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。這一基本經濟制度和分配制度,一方面為我國實行和建立社會主義法律體系提供了堅實的公有制為主體的經濟基礎,從而保證了我國法律體系的社會主義性質;另一方面又對我國法律體系提出了與列寧所處時代不同的新要求,尤其是在社會主義市場經濟條件下非公經濟的普遍存在和快速發(fā)展,對我國法律上層建筑提出了保障人權、保護私權、保護私有財產、承認私法等的內在要求。因此,應當解放思想,緊密結合當代中國國情和實際,深入研究與我國現行經濟社會制度相適應的法律體系劃分理論,與時俱進地科學回答為什么國際法可與國際接軌劃分為國際公法、國際私法,而國內法卻沒有公法和私法的劃分?為什么在我國法學院的教學體系中普遍使用公法和私法的理論學說,而在我國法律體系的立法實踐中卻不采用公法私法劃分標準等重大理論問題?

在新的歷史起點上不斷完善我國法律體系,應當進一步加強法律體系構建理論和劃分方法的研究,推進法律體系的創(chuàng)新發(fā)展。以下試舉幾例,以說明完善我國法律體系在法律體系構建理論方面,還有許多重要問題亟待研究解決。

首先,學者們對“憲法相關法”概念的科學性提出了許多不同的觀點。有學者認為“憲法相關法”概念在邏輯上不嚴謹:一是這個概念在邏輯上會產生一個“憲法不相關法”的對應概念;二是如果“憲法不相關法”概念是成立的,那么,就需要在理論上弄清楚哪些法律與憲法相關,哪些與憲法不相關。有學者認為“憲法相關法”的概念在法理上不妥當,使用“憲法相關法”概念來描述一部分法律的特征是不準確的,很容易給人造成刑法、民法這些法律與憲法不相關的感覺,可以考慮使用其他的名稱來代替“憲法相關法”的提法。

其次,學者建議在憲法與憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、訴訟及非訴訟程序法、刑法七個部門法之外,建立新的法律部門,主要是環(huán)境資源法、軍事法等部門法。按照我國法律體系部門劃分,軍事法被放在行政法部門中,這樣做有西方國家的經驗作為依據和借鑒。在西方國家看來,把軍事法放在行政法門類中是完全合理的,符合它們的政治理論邏輯,因為它們有“三權分立”和軍隊國家化的憲政背景,軍權通常由國家元首和行政首腦行使。但這不符合中國的國情,因為我國實行有別于西方的中國特色社會主義政治體制,堅持中國共產黨的領導和執(zhí)政地位,實行人民代表大會制度,不搞西方的“三權分立”,不搞軍隊國家化,我國的軍隊在定性上是“黨的軍隊,人民的軍隊,社會主義國家的軍隊”,在憲法體制上實行中國共產黨中央軍事委員會和中華人民共和國中央軍事委員會的雙重領導,人民軍隊并不屬于行政機關,因此有關人民軍隊的法律關系不應當歸屬于行政法律關系的范疇。

第三,有學者建議,根據世界上大部分國家的普遍經驗,應將我國參加的相關國際條約納入成為國內法律體系的一部分。

第四,根據法律調整的社會關系為標準來劃分部門法,還可研究的問題是:在我國法律體系中,行政法能夠作為一個獨立的法律部門存在,為什么立法法、司法法、監(jiān)督法要歸屬于憲法部門,而不能獨立出來。而且,按照既有的劃分標準,為什么國際法可以劃分為國際公法、國際私法、國際經濟法,而國內法卻不允許。顯然,以法律調整的社會關系作為劃分標準,在實踐中并沒有做到劃分標準的同一,由此建構的法律體系的科學性難免不受到影響。

第五,以法律調整方法作為劃分法律體系的次要標準,同樣值得研究。此標準主要適用于刑法,即以刑事處罰方法為標準而確立的部門法?，F在的問題是,為什么行政處罰、經濟處罰、民事處罰卻不能獨立出來,而要從屬于相應的行政法、經濟法和民法?另外,我國法律體系中獎勵性法律規(guī)范也很多,為什么不能按照調整方法的標準把這些獎勵性法律規(guī)范聚合起來,形成一個單獨的法律部門?實質上,以調整方法作為劃分法律體系的次要標準,無非是想遷就刑法的需要而勉強提出來的標準,對于整個法律體系而言,它并不具有科學的普適性。

第六,法律調整的某些主體能否作為劃分法律體系的標準?我國法律體系中有許多保障特殊主體的法律,如未成年人保護法、老年人保護法、婦女權益保護法、殘疾人保障法、消費者權益保護法、教師法,以及規(guī)范某些特殊主體的法律如警察法、法官法、檢察官法、律師法、公務員法等等。這些法律主要是以某類社會主體為對象來立法的,它們固然涉及某些社會關系和調整方法,但法律關系的主體性特征更為明顯。那么,它們?yōu)槭裁床荒茏鳛橐粋€獨立的法律部門存在?

三、法律體系形成后應當從數量型立法轉向質量型立法

我國法律體系形成以后,立法工作應當從數量型立法向質量型立法轉變,不僅要考察立法數量的G DP,更要關注立法的質量和實效;不僅要有不計其數的紙面上的法律規(guī)范,更要有能夠真正發(fā)揮作用的現實中的法治功能。

以往我國立法工作中存在著“借立法擴權卸責”,立法的“部門保護主義”、“地方保護主義”、重復立法、越權立法,以及所謂“國家立法部門化,部門立法利益化,部門利益合法化”等不正常形象,都或多或少地與片面追求立法數量、忽視立法質量有關聯(lián)。中國特色社會主義法律體系形成后,應當從以下幾個宏觀維度來把握和提高立法質量:

第一,切實堅持民主立法和科學立法。立法是人民意志的體現,追求民主是現代立法的價值取向,因此立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見,能否真正體現最廣大人民的整體意志,就成為立法質量高低首要的價值性評判標準。換言之,這個特點實際上就是“以人為本”、“人民當家作主”以及“執(zhí)政為民”等政治話語在立法上的表現和落實,是當代中國立法具有合理性、合法性的重要依據。社會主義中國立法的使命在于充分匯集和表達民意,由人民按照立法程序并以立法的方式作出決策和決定,再通過法律的執(zhí)行和適用等途徑,保障人民意志的實現。立法是否表達了民意,并不完全由立法者本身來評判,而主要應當由人民來判斷和認可,由廣大人民群眾在法律制定出臺以后對該法律是歡迎、接受、認同還是反對、排斥、抵制等態(tài)度作出檢測。凡是遭到人民反對、排斥或者抵制的立法,無論其立法詞句如何絢麗、立法技巧如何嫻熟、立法邏輯如何嚴密、立法宣傳如何漂亮,都不能認為是有質量的立法,甚至應當視為“負價值”、“負質量”的立法。毛澤東說過,“搞憲法是搞科學。”實現科學立法,要求立法工作應當秉持科學立法的精神、采用科學立法的方法、符合科學立法的規(guī)律、遵循科學立法的程序、完善科學立法的技術。堅持科學立法應當尊重立法工作自身的規(guī)律,立法工作既著眼于法律的現實可行性,又注意法律的前瞻性;既著眼于通過立法肯定改革成果,又注意為深化改革留有空間和余地;既著眼于加快國家立法的步伐,又注意發(fā)揮地方人大依法制定地方性法規(guī)的積極性;既著眼于立足于中國國情立法,又注意借鑒國外立法的有益做法。努力使法律內容科學規(guī)范,相互協(xié)調⑦李鵬:《第十屆全國人大第一次會議全國人大常委會工作報告》(2003年)。。改革開放以來的立法實踐證明,只有堅持民主立法,才能保證人民意志、黨的意志和國家意志的有機統(tǒng)一;只有堅持科學立法,才能保證立法符合自然規(guī)律、我國社會發(fā)展規(guī)律和立法自身規(guī)律的科學要求;只有堅持民主立法和科學立法,才能從根本上保證立法質量的提高。

第二,進一步完善立法程序。立法的利益平衡功能及其民主性價值是靠立法程序來保障和實現的,立法程序與立法實體價值之間,反映著程序正義與實質正義的關系,體現了立法程序對立法價值目標的規(guī)制和引導。法律的立、改、廢制度,立法的提案制度、審議制度、表決制度,立法公開制度、立法聽證制度、專家論證制度、公眾參與立法制度以及立法備案審查制度、立法解釋制度等,都是立法程序的重要組成部分。這些程序性制度,不僅要完備,而且應當符合科學化民主化的時代要求,符合我國國情。立法程序是否科學、是否有利于表達和匯集民意,主要應當通過立法程序的設計和制度安排來解決,使科學與民主在整個立法程序中相互融合、相互貫通、彼此統(tǒng)一,在立法程序的各個環(huán)節(jié)和具體制度中得到落實。在這方面,有許多成功的經驗值得總結,但也有一些做法需要檢討和完善。例如,立法聽證是為了聽取立法涉及的各方利害關系人對法案的意見、從而協(xié)調相關利益關系而設計的制度,但在某些地方的立法聽證的程序安排和實踐中,由于立法信息不對稱、立法資源不平衡、立法聽證的民主參與不充分等原因,立法聽證往往變成了立法民主的“走過場”。又如,在立法表決制度中,由于沒有關于對法案逐條甚至逐款付諸表決的強制性規(guī)定,而通常是對整部法案進行表決,因此投票者如果對法案中的個別或少數條款有不同意見(反對意見),就會面臨投票行為的兩難選擇:要么全盤否定,要么全盤肯定,而無論哪種選擇,都將可能違背立法者的立法意志。

第三,進一步強化立法的可實施性和可操作性。法律創(chuàng)制是人民意志的匯集和表達,法律實施則是人民意志的執(zhí)行和實現,是使法律由紙面的法變?yōu)樯钪械姆?、由文字變?yōu)楝F實的關鍵。實踐是檢驗真理、同時也是檢驗立法質量好壞的根本標準。在良法善治的前提下,如果一部法律制定出來以后,不能被有效實施、形同虛設,成為一紙空文,那么它的立法質量就無從談起。法律體系形成后,我國法治建設要解決的主要矛盾將是有法不依、執(zhí)法不公、違法不究等問題。如果追根溯源,我國某些法律實施不好或者不能得到有效實施,很可能主要是因為立法造成的,由于立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的沖突等立法質量問題,導致了法律實施的不作為或者亂作為。例如,某些地方關于禁止燃放煙花爆竹、限制養(yǎng)犬等立法之所以難以實施、甚至遭到群眾抵制,這種現象很大程度上是由立法缺乏民意支持等原因造成的,很難說可以完全歸責于行政機關執(zhí)法不力或者司法機關司法不公。

第四,進一步完善立法的整體協(xié)調性。立法的整體協(xié)調性主要強調法律體系、法治體系的協(xié)調發(fā)展。這種協(xié)調發(fā)展,一是包括單個法律內部的協(xié)調、同位階法律之間的協(xié)調、不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調、整個法律體系相互之間的和諧一致。二是包括立法的協(xié)調發(fā)展,主要指立法機關對法律的適時制定、修改、補充、解釋、編纂和廢止,通過這些活動使法律體系保持動態(tài)地協(xié)調發(fā)展。所謂“適時”,既可指代立法時機、立法條件成熟與否,也可指代因情勢變化(包括上位法立、改、廢等情況)而引起法律的制定、修改、補充、解釋、編纂和廢止。三是包括立法與行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳教育的協(xié)調發(fā)展,即整個法治體系的整體建構和協(xié)調發(fā)展。在政治學意義上,立法過程就是政治決策的過程,立法成果就是政治決策的結果。這種決策質量的高低好壞,既影響著法治體系的整體設計和建構,又引導、制約著它的發(fā)展方向、發(fā)展路徑、發(fā)展速度和發(fā)展質量。因此,當熱衷于研究和規(guī)劃法治政府、司法體制改革、法律監(jiān)督制度完善等法治建設各個方面的改革時,必須具有宏觀的整體法治思維意識,更多地關注通過提高立法質量來統(tǒng)籌規(guī)劃和安排我國法治體系的整體改革和協(xié)調發(fā)展,以避免目前存在的法治局部改革越徹底、越成功,越背離法治統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展的整體目標的弊端。

第五,及時調整立法方略和立法方式。我國法律體系形成后,立法工作應當從“成熟一部制定一部、成熟一條制定一條”的“摸著石頭過河”的立法模式,向科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調發(fā)展的立法模式轉變,從立法項目選擇的“避重就輕”向立法就是要啃硬骨頭、迎難而上、攻堅克難的轉變,使立法真正成為分配社會利益、調整社會關系和處理社會矛盾的藝術,成為在“矛盾的焦點上”劃出的杠杠。立法工作應當從以創(chuàng)制法律為主,向統(tǒng)籌創(chuàng)制法律與清理法律、編纂法典、解釋法律、修改法律、補充法律、廢止法律的協(xié)調發(fā)展轉變,使法律體系的清理、完善和自我更新更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化,使法律體系更加具有科學性、穩(wěn)定性、權威性和生命力。

在日常生活中,常?？梢钥吹健鞍倌甏笥?質量第一”、“質量是生命”等口號,這些口號折射出人們對于高質量日常生活產品的渴望和需求。同樣,在政治生活和法治建設領域,立法是特殊的政治和法治產品,立法質量是人民民主和法治生活的生命。立法質量的好壞,直接關涉人民當家作主的政治生活質量的高低,關涉依法治國和社會主義政治文明建設的成敗。

四、應當從多方面推進我國法律體系的完善

(一)制定和實施科學的立法發(fā)展戰(zhàn)略和立法規(guī)劃

如果說改革開放初期我國立法基本上是“摸著石頭過河”,改革開放中期開始比較注意立法規(guī)劃和科學立法,那么,未來進一步完善我國的法律體系,應當更加重視立法的前瞻性和科學性,認真研究并制定國家立法發(fā)展戰(zhàn)略,更加自覺地堅持科學立法、民主立法和高質立法,科學制定并認真實施立法規(guī)劃。

首先,應當根據鄧小平的戰(zhàn)略構想和“三步走”的戰(zhàn)略部署,到2050年我國人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平,基本實現現代化,建成富強民主文明和諧的社會主義國家;根據世界形勢發(fā)展變化的大格局和大趨勢,結合我國到2050年的政治、經濟、社會、文化和生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略目標,尤其是配合全面落實依法治國基本方略、到2050年基本建成社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標,研究并設計未來40年左右的國家立法發(fā)展戰(zhàn)略,制定不斷完善中國特色社會主義法律體系的“時間表”和“路線圖”,使我國法律體系在實現自身更加科學、更加民主、更加完善、更加有效的發(fā)展目標的同時,能夠更高水平、更高質量地引導、服務、規(guī)范和保障建成社會主義現代化國家目標的順利實現。

其次,應當全面貫徹落實科學發(fā)展觀,根據到2020全面建設小康社會的目標——中國將成為工業(yè)化基本實現、綜合國力顯著增強、國內市場總體規(guī)模位居世界前列的國家,成為人民富裕程度普遍提高、生活質量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國家,成為人民享有更加充分民主權利、具有更高文明素質和精神追求的國家,成為各方面制度更加完善、社會更加充滿活力而又安定團結的國家,成為對外更加開放、更加具有親和力、為人類文明作出更大貢獻的國家,結合全面落實依法治國基本方略的階段性任務,研究制定2010—2020年的國家立法規(guī)劃和年度立法實施辦法,努力把全面建設小康社會的路線方針政策適當地法律化,使2020年國家戰(zhàn)略目標的實現有法可依和依法保障;努力把每年立、改、廢的立法任務具體化,不僅要重視新法律的制定,更要重視法律清理和法典編纂、立法修改、立法補充、立法解釋和法律廢止,要使法律的立、改、廢工作制度化、常態(tài)化;努力從制度上程序上消除部門立法的弊端,穩(wěn)定立法數量,提高立法質量,完善立法程序,改進立法技術,優(yōu)化立法結構,實現立法與經濟社會、立法與體制改革、立法與生態(tài)文明建設、立法與提高人民福祉的全面協(xié)調的科學發(fā)展。

第三,應當高度重視立法規(guī)劃的民主性、科學性、權威性和嚴肅性,賦予立法規(guī)劃必要的法律效力,確保各項立法任務高質量的完成。1991年,七屆全國人大常委會出臺了第一個正式的立法規(guī)劃——《全國人大常委會立法規(guī)劃(1991.10-1993.3)》。此后,八屆全國人大常委會十分重視立法工作的計劃性,制定了五年立法規(guī)劃,每年都制定年度立法計劃。九屆全國人大常委會進一步提出,立法工作要做到“年度有計劃、五年有規(guī)劃、長遠有綱要”。立法規(guī)劃是指引和安排立法工作的重要前提,是完善我國法律體系的重要保障?！皩嵭杏媱澚⒎?可以使立法工作突出重點,使立法活動適應改革開放和現代化建設的需要;能夠增強立法工作的主動性;可以防止立法工作中的重復、分散或遺漏現象,避免不必要的立法活動;有助于各部門之間的協(xié)調和有準備地參加立法活動,提高立法質量。⑧王麗麗、劉靜波:《十一屆全國人大常委會第五個立法規(guī)劃權威解讀》,《檢察日報》2008年11月3日。”認真實施立法規(guī)劃,對提高立法質量和效率、完成立法任務至關重要。在進一步完善立法規(guī)劃工作過程中,應當強化公眾和社會利益群體充分參與立法規(guī)劃制定的民主性,避免領導個人意志和少數利益群體左右立法規(guī)劃;應當強化立法規(guī)劃符合科學發(fā)展和立法規(guī)律的科學性,防止主觀主義的恣意妄為和隨心所欲提出立法項目;應當強化國家立法機關主導編制立法規(guī)劃的權威性,避免立法規(guī)劃權旁落,盡可能減少“部門立法規(guī)劃”的色彩;應當強化國家意志保障立法規(guī)劃實施的法律效力,防止落實立法任務中的“拈易怕難”。當情勢發(fā)生變化,不得已需要變更或者調整立法規(guī)劃時,無論是新增立法項目,還是減少、延遲或者合并立法項目,都應當嚴格執(zhí)行立法規(guī)劃的論證和審批程序。

(二)確立更加科學的中國特色社會主義法律體系標準

完善我國的法律體系應當著眼于從深層次和整體上解決問題,確立更高更嚴的立法標準,使我國的立法水平和立法質量上一個新臺階。完善我國的法律體系,應當把各種基本社會關系合理納入法律調整范疇。法律是社會關系的調整器和社會利益的分配器,法律體系是調整社會關系和分配社會利益的集大成者。完善法律體系,應當把國家的經濟關系、政治關系、文化關系、社會關系、國際關系的各個方面,國家與公民、中央與地方、地方與地方、公民與公民、公民與社會組織、各個黨派之間、各個民族之間、各種組織之間、權利與義務、權力與責任、人與自然、人與社會等各種重要關系,合理納入法律調整范圍,使國家政治生活、經濟生活、社會生活和文化生活的主要方面,都實現有法可依。目前,我國還有許多社會關系沒有能夠納入法律調整規(guī)范的范疇,仍存在一些立法空白。從一些專家學者建議近幾年我國需要新制定的諸多法律,如社團法、社區(qū)自治法、國家補償法、公職人員財產申報法、機構編制法、戶籍法、突發(fā)事件處置法、違法行為矯治法、行政程序法、行政強制法、商法通則、不動產登記法、電子商務法、宏觀調控法、金融監(jiān)管法、電信法、糧食法、能源法、基本醫(yī)療保障法、精神衛(wèi)生法、農民權益保障法、住房保障法、法律援助法、社會救助法、慈善事業(yè)法、志愿服務法、社會信用法、個人信息保護法、信息安全法、海島保護法、自然保護區(qū)法、陸地邊界法、資產評估法等等,就可對立法空白狀況略見一斑。當然,在強調和重視立法的同時,也必須看到立法的局限性,防止立法萬能和過度立法,避免立法事無巨細、包打天下。立法對社會關系的調整,應當做到“法網恢恢,疏而不漏”,使民事立法、刑事立法、行政立法、經濟立法和社會立法各自的比例均衡適當。誠如英國著名歷史法學家梅因爵士所言:一個國家文明的高低,看它的民法和刑法的比例就能知道。大凡半開化的國家,民法少而刑法多,文明的國家,民法多而刑法少⑨參見李祖陰為《古代法》中譯本寫的“小引”部分。[英]梅因著:《古代法》,沈景一譯,商務印書館1959年版。。一個文明的社會,法律不是越多越好。發(fā)生任何事件、出現任何問題,都想到立法,要通過立法來預防和解決,這是一種危險的導向。法律的專制比其他專制更可怕,因為其他專制往往被民主文明社會認為是非法的,但法律的專制是以合法形式存在的,要改變或者否定它,必須以合法的方式進行,難度更大。此外,還應當盡快扭轉社會立法滯后于經濟立法、人權保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法、程序性立法滯后于實體性立法的狀況。

完善我國的法律體系,應當做到成龍配套,既無重要立法缺項等“立法空白”,也無“擺設立法”、“過時立法”等重大立法瑕疵。從科學立法和立法技術的要求來看,完善法律體系應當保證法典法與單行法、修改法與原定法、解釋法與原定法、下位法與上位法、新法與舊法、特別法與一般法、程序法與實體法、地方法與中央法、國際法與國內法等各類法律,做到上下統(tǒng)一、左右協(xié)調、整體和諧,構成有機統(tǒng)一的法律體系整體。而且,法律體系內部應當結構合理,體例科學,文字規(guī)范,邏輯嚴謹,前后一致,左右協(xié)調,上下有序,各類法律從精神與原則、從形式與內容、從規(guī)范到文本、從個體到整體,做到相互銜接、彼此協(xié)調、渾然一體。

完善我國的法律體系應當實現良法善治。在我國,立法本質上是人民意志的匯集和表達,是分配公平正義的關鍵。如果立法不公,出現部門保護主義立法等立法腐敗現象,則法律執(zhí)行得越嚴、實施得越好,離依法治國的價值目標就越遠。在依法治國的條件下,不僅要強調有法可依、依法辦事,更要主張和實現良法善治?！胺芍挥蟹从骋?guī)律、符合民心、順應潮流,才能得到真誠信仰和自覺遵守,才能成為帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的社會公器。[10]朱衛(wèi)國:《立法質量決定法治質量》,《人民日報》2010年5月12日。”我國法律體系既是社會主義價值原則的法律化,也是基本社會行為規(guī)范的體系化。它所要求公民、法人和社會組織遵守的各種法律,要求執(zhí)政黨、立法機關、行政機關、司法機關和武裝力量實施的全部法律,應當是符合我國國情和人民意志的良法,是體現公平正義和公序良俗、符合社會發(fā)展規(guī)律和人類文明進步潮流的善法。

(三)進一步加快法典化的步伐

法典化是民主立法、科學立法和高質立法的必然要求,也是完善中國特色社會主義法律體系的重要標志之一。目前,我國的法典化水平還很低,尚缺民法典、商法典、行政法典、行政程序法典、社會法典、經濟法典、知識產權法典、環(huán)境法典、人權法典、軍事法典等基本法典。無疑,前一階段的大規(guī)模法律清理為實現法典化創(chuàng)造了較好的條件,但是法律清理并不必然導致法典化,它只是為法典化作出了一些基礎性、前期性的準備工作,能否導致法典化,還需要進一步研究。在我國,實現基本立法的法典化應當重視以下條件或者因素:第一,法典所要調整的經濟社會關系是否基本上已經定型。如果我國大規(guī)模的經濟社會文化體制改革尚未基本完成,經濟社會關系處于經常變動不居狀態(tài),法典化的穩(wěn)定性、權威性就會受影響。因此,實施法典化的前提條件,應該是被調整對象處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。第二,法典所要調整領域的相關立法應該基本齊備,這樣法典化才有立法的基礎和前提條件。在相關立法有重要缺項或者不足時,直接推進法典化立法,可能會遇到極大的困難。第三,法典化所需要的相關法學理論、立法觀念、立法技術等要基本成熟到位,能夠為法典化立法提供科學成熟的理論支持。第四,法典化在立法技術上還要有相應的積累,具備必要的立法經驗。

(四)法律清理制度化、常態(tài)化

法律清理是完善我國法律體系的重要技術手段。2011年3月10日吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中說,現行法規(guī)有的也存在不適應、不協(xié)調、不配套的問題。為此,在2009年完成對現行法律集中清理工作的基礎上,去年著重督促和指導有關方面開展了對現行法規(guī)的集中清理工作。國務院和地方人大高度重視,按照各自清理范圍,在全面梳理基礎上進行分類處理。到去年年底,共修改行政法規(guī)107件、地方性法規(guī)1417件,廢止行政法規(guī)7件、地方性法規(guī)455件,全面完成對現行法規(guī)的集中清理任務,保證了到2010年中國特色社會主義法律體系如期形成。

全國人大常委會組織對我國現行法律體系進行全面清理,是完善我國法律體系非常重要的手段,是推進依法治國的重要舉措。2009年6月,全國人大常委會委員長會議最后提交的法律清理議案提出,需要廢止和修改的法律共67件,其中建議廢止的8件,建議修改的59件、141條?！斑@次法律清理工作把清理重點放在新中國成立初期和改革開放早期制定的與經濟社會發(fā)展明顯不適應的法律規(guī)定,以及法律之間明顯不一致、不協(xié)調的突出問題上,主要解決法律中的‘硬傷’。”在清理技術上,這次法律清理對需要修改的法律采取了“打包”處理的方式,即“通過一個法律決定解決59部法律的修改問題。當然,這并不是新中國成立后的第一次大規(guī)模法律清理,而是新世紀以來第一次大規(guī)模的法律清理。1980年彭真副委員長在五屆人大常委會第十五次會議上曾經對1980年以前新中國制定的1500多件法律、法令和相關規(guī)定進行過一次整理,當時沒有用“清理”這個詞,實際上的作用是一樣的。彭真副委員長說,新中國成立以來制定的法律、法令,除同第五屆全國人大和全國人大常委會制定的憲法、法律、法令相抵觸的以外,繼續(xù)有效。過去制定的法律、法令和行政法規(guī),大體可以分為三種情況:一是由于歷史的發(fā)展,已經完成了自己的歷史使命,自然失去了效力。如土地改革法、私營企業(yè)暫行條例等。有些已為新的法律所代替,如1953年制定的選舉法、1954年制定的人民法院組織法、人民檢察院組織法等,已為五屆全國人大二次會議制定的相應法律所代替。二是現在仍然適用或者基本適用、但需稍加修改、補充的。屬于這種情況的很多,如治安管理處罰條例、關于勞動教養(yǎng)問題的決定、城市居民委員會組織條例等。三是需要做根本性的修改或廢止的。這種情況是比較少的。

法律清理的背景是為中國特色社會主義法律體系的完善提供技術上和制度上的保障。每當經濟社會,特別是政治、文化發(fā)展到一個階段,進入到一個轉折點的時候,往往會對法律體系的完善提出新的要求。另一方面,法律法規(guī)實施到一定階段,在某些方面與現實生活、經濟社會的發(fā)展不相適應時,也需要對它們進行清理和完善。在立法過程中,由于立法者的預見性、技術手段等多種因素的局限,不可能預見到未來可能發(fā)生的各種問題、尤其是一些新情況新問題,由于立法預測性的局限和經濟社會發(fā)展變動不居之間存在的現實張力,發(fā)展到一定時候需要通過法律清理等方式來使法律體系適應經濟社會發(fā)展的需要。

法律清理,重點應在上位法,因為上位法的影響面大,法律效力高,應該通過上位法的修改帶動下位法的完善。從內容講和法律部門的角度來看,應當突出三個重點:一是有關國家體制和公權力運行的法律及其規(guī)范。二是有關尊重和保障人權的體制、程序和法律規(guī)范。三是有關經濟與社會協(xié)調發(fā)展方面的法律規(guī)范。在法律清理過程中,應該建立相應的標準、程序和設定有關權限。尤其是法律清理之后的結果應該怎么樣使用?全國人大法工委或者法律委員會把各個方面的清理意見研究后形成一個文件,是提交由全國人大常委會來決定是否通過,還是提交全國人民代表大會來決定,還是根據誰制定的法律由誰來審查認可法律清理的結果,或者是通過授權決定由全國人大常委會一并審查通過法律清理議案。這些問題都需要研究解決。

尤其是,應當使法律清理制度化、常態(tài)化。由于我國沒有全面啟動違憲違法審查機制,對于法律體系中存在或者發(fā)生的抵觸、沖突、矛盾、不一致、瑕疵等問題,很難通過日常的執(zhí)法司法活動被及時發(fā)現和有效糾正,因此不時開展的“運動式”的“打包”的法律法規(guī)清理,對于完善法律體系就顯得非常重要。但是,由于集中清理法律體系往往面臨時間緊、任務重、發(fā)現問題難的困難,這種法律清理常常有一些“漏網之魚”。例如,最高人民檢察院檢察長在今年的“兩會”期間指出:人民檢察院組織法到現在為止還規(guī)定有打擊反革命分子的內容,這一條款明顯與經濟社會發(fā)展改革開放不符,不符合現在法律要求。因為早在1997年修改刑法時,就將反革命罪改為危害國家安全罪;1999年憲法修正案也把“反革命”改為“危害國家安全”,諸如此類的現象還很多。如何解決,在現行體制機制下,一個行之有效的預防和解決辦法,就是使法律法規(guī)清理制度化、常態(tài)化。具體來講,可以考慮的路徑,一是在制定每一部新法或修改舊法時,在法案中同時附上受到該法影響需要修改調整的其他法律法規(guī)的明細表,以供立法者審議表決時參考;二是立法機關在每年向代表大會所做的工作報告中,對上一年度法律法規(guī)清理情況一并做出報告;三是最高人民法院、最高人民檢察院在每年向全國人大所做的工作報告中,對上一年度法律體系中需要清理的情況一并做出報告;四是推行“開門清理”,鼓勵公民、媒體和社會各界隨時向立法機關報告已發(fā)現需要清理的情況,并提出清理的建議等等。

(責任編輯 張文靜)