全球衛(wèi)生法：全球衛(wèi)生治理的新趨勢

張彩霞

廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣東廣州 510006

全球化正對(duì)全球人口的健康產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一方面，全球經(jīng)濟(jì)水平的提高大大改善了人類的生活質(zhì)量，為全人類健康水平的普遍提高奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；全球科技與醫(yī)學(xué)技術(shù)的發(fā)展增強(qiáng)了人類抗擊疾病的能力，大幅度延長了人類的平均壽命；全球健康運(yùn)動(dòng)與全球環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開展改變了人類的生活方式，緩解了人類與自然的緊張對(duì)抗關(guān)系，為全球人口健康水平的提高提供了內(nèi)心的信念與良好的外部環(huán)境。另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化加深了貧窮國家與富裕國家之間的分化，使得全球兩極分化更加嚴(yán)重，最貧窮的國家根本沒有能力為其國民提供基本衛(wèi)生保健服務(wù)；政治全球化的結(jié)果使得國際民主更加失衡，失敗國家戰(zhàn)亂頻頻、政權(quán)更迭頻繁、人權(quán)狀況極其惡化；全球氣候升溫、全球地殼運(yùn)動(dòng)以及重大人類活動(dòng)造成大量的全球性災(zāi)難事件，使得人類的公共健康面臨嚴(yán)重威脅與挑戰(zhàn)。在全球化時(shí)代，如何應(yīng)對(duì)各種各樣的全球衛(wèi)生危機(jī)？如何才能找到人類健康的鑰匙？這就要求我們必須加深對(duì)全球衛(wèi)生治理與全球衛(wèi)生法的研究，從中尋找我們需要的答案。

1 公共衛(wèi)生全球化與全球衛(wèi)生治理

1.1 公共衛(wèi)生的全球化趨勢

從廣義上來說，全球化被認(rèn)為是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、文化和環(huán)境等社會(huì)領(lǐng)域的一個(gè)相互聯(lián)結(jié)的過程。而這一過程正改變著人類社會(huì)的結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)了一種嶄新的健康與疾病模式，擴(kuò)展了健康的決定因素。[1]毋庸置疑，全球化已經(jīng)并正在對(duì)全球公共健康產(chǎn)生史無前例的影響，給國際法與國際衛(wèi)生政策帶來新的挑戰(zhàn)。國際貿(mào)易、國際旅游、國際通訊、跨國移民等模糊了國內(nèi)衛(wèi)生與全球衛(wèi)生的傳統(tǒng)界限。越來越多的人類活動(dòng)正在給全人類的共同健康帶來威脅。日本福島的核電站爆炸，給周邊國家甚至太平洋沿岸國家的公共健康帶來威脅與恐慌。可以說，在全球化已經(jīng)滲透到人類生活每一個(gè)角落的今天，沒有任何一個(gè)國家單憑自己的力量能夠確保自己的公共衛(wèi)生安全不受他國的影響。全球化使得國家之間的相互依賴加深，公共衛(wèi)生領(lǐng)域更是如此。傳染病的全球流行、非傳染性疾病的大規(guī)模爆發(fā)以及各種災(zāi)難性事件帶來的全球恐慌以及緊隨其后的自覺、不自覺的全球合作，都在說明一個(gè)問題：今天的公共衛(wèi)生已經(jīng)超過一國的范圍，正在朝著全球化的方向前進(jìn)。

1.2 公共衛(wèi)生全球化呼吁全球衛(wèi)生治理

公共衛(wèi)生的全球化強(qiáng)烈呼吁全球衛(wèi)生合作來保障全球衛(wèi)生安全。隨著國際貿(mào)易、國際旅游、跨國移民的發(fā)展，疾病的傳播往往能迅速超出一國的范圍，引發(fā)全球公共衛(wèi)生危機(jī)，這充分說明公共衛(wèi)生問題是一個(gè)全球問題而非一個(gè)單純的國內(nèi)問題。全球問題不能依靠某個(gè)國家的單邊行動(dòng)來解決，而必須從全球?qū)用鎸で蠼鉀Q方案。

全球衛(wèi)生治理就是多元主體通過多樣化的途徑共同參與全球衛(wèi)生問題的綜合治理。它強(qiáng)調(diào)多元主體以多種方式與途徑共同治理全球衛(wèi)生問題，是對(duì)傳統(tǒng)國際衛(wèi)生治理過度強(qiáng)調(diào)與依賴國家治理的糾偏與深化，是國際衛(wèi)生治理在公共衛(wèi)生全球化時(shí)代的必然發(fā)展趨勢。

1.3 全球衛(wèi)生治理與國際衛(wèi)生治理的區(qū)別

1.3.1 主體更加多元化

在傳統(tǒng)的國際治理模式之下，治理的主體主要是國家與政府間國際組織。其中，國家可以說是治理的惟一主體，因?yàn)檎g國際組織是由國家組成的，政府間國際組織的意志是各國意志的協(xié)調(diào)。而在全球治理中，國家不再是治理的惟一主體。各種非政府組織、跨國公司、公私團(tuán)體、甚至特殊的個(gè)人及其家庭、社區(qū)等也在全球治理中發(fā)揮著重要作用。因?yàn)檎缰蛑卫韺＜艺材匪埂ち_西瑙指出的，全球治理的權(quán)威空間與國家領(lǐng)土疆界并不必然一致，主權(quán)國家和政府屬于權(quán)威空間，但大量非政府的超國家組織和次國家組織也都在權(quán)威空間之內(nèi)。[2]必須指出，全球治理理論雖然是針對(duì)國家治理方式的不足而被提出來的，但并不排斥國家治理，更加不是去國家化。相反，在全球治理結(jié)構(gòu)中,國家與政府間國際組織依然是參與全球資源和價(jià)值分配的主要主體。

1.3.2 治理途徑與方式更加多樣化

全球治理不同于傳統(tǒng)國際治理的另一個(gè)重要特點(diǎn)是其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑與方式具有多樣性。傳統(tǒng)國際治理的主要途徑是通過國家之間締結(jié)國際條約及進(jìn)行跨國立法來治理各種國際問題。相應(yīng)地，傳統(tǒng)的國際治理以條約機(jī)制為主。而全球治理則不同，它不僅可以通過締結(jié)或加入國際條約或國際公約的硬法形式來治理各種全球問題，也可以通過發(fā)布宣言、指南、倡議、建議、標(biāo)準(zhǔn)或勸導(dǎo)性意見等軟法形式來治理全球問題。宣言、倡議等軟法雖然沒有直接的法律約束力，但在實(shí)踐中具有重要的實(shí)際效力，其影響力不容小覷。世界衛(wèi)生組織歷來重視“軟法”，制定了大量的決議、建議、指南和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全球的公共衛(wèi)生事務(wù)進(jìn)行指引、指導(dǎo)、規(guī)范與協(xié)調(diào)。此外，諸多活躍在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的非政府間組織如國際紅十字會(huì)、國際艾滋病協(xié)會(huì)以及跨國公司等發(fā)布了大量的決議、倡議、標(biāo)準(zhǔn)與指引，它們對(duì)某些領(lǐng)域(如艾滋病防治)的全球衛(wèi)生合作發(fā)揮著巨大的、不可替代的作用。

1.3.3 治理結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜與多層次

傳統(tǒng)的國際治理結(jié)構(gòu)比較簡單，主要是通過國際政府間組織來指導(dǎo)與協(xié)調(diào)國家層面的合作，達(dá)成一致意見后再通過國內(nèi)立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)來制定、執(zhí)行相應(yīng)的具體政策，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。而在全球治理結(jié)構(gòu)中，參與全球政策制定與執(zhí)行的行為體不僅僅局限于國家，而且包括全球、區(qū)域、區(qū)域間、國家、次國家甚至是社區(qū)、家庭與個(gè)人層面的所有行為體。這些不同層次的主體之間不是一種等級(jí)關(guān)系，而是一種協(xié)作關(guān)系。它們通過多樣化的合作方式在不同的層次上進(jìn)行有區(qū)別的、但又相互連接的全球協(xié)作，為實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)貢獻(xiàn)自己的力量。

1.3.4 價(jià)值取向更具有普世性

全球治理與國際治理的另一個(gè)區(qū)別在于價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的國際治理強(qiáng)調(diào)的是國家安全與國家利益，具有一定的狹隘性。而全球治理，它的價(jià)值取向更加具有普世性，是惠及各國與全人類的。傳統(tǒng)的國際治理，其核心是一種國家利益的交換與平衡，而全球治理則是為了維護(hù)全人類的共同安全，促進(jìn)全人類的共同發(fā)展而出現(xiàn)的一種對(duì)新秩序建構(gòu)的過程，其根本目標(biāo)是推動(dòng)全球化朝著均衡、普惠、共贏方向發(fā)展。[3]

2 全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)與途徑

2.1 全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)

2.1.1 整體目標(biāo)與具體目標(biāo)

全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)可以分為整體目標(biāo)與具體目標(biāo)。全球衛(wèi)生治理的整體目標(biāo)是“使全世界人們能夠獲得可能的最高水平之健康”。

人人享有健康是一種美好的希望，也是全人類的共同理想。世界衛(wèi)生組織的成立是人們向這一理想邁出的關(guān)鍵一步?！妒澜缧l(wèi)生組織憲章》明確指出世界衛(wèi)生組織的目標(biāo)是 “使全世界人民獲得可能的最高水平之健康”。而健康的定義不僅僅是指沒有疾病，而是指“身體、精神及社會(huì)生活中的完美狀態(tài)”。《憲章》序言甚至將人人享有健康的權(quán)利提升到基本人權(quán)的高度。它鄭重宣布，“享受能夠獲得的最高水平之健康標(biāo)準(zhǔn)，是每個(gè)人的基本權(quán)利。不因種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)情境各異而不同?！逼浜蟊姸嗟膰H人權(quán)文件，如《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》等也有類似記載。

全球衛(wèi)生治理的具體目標(biāo)，學(xué)界尚未形成共識(shí)。其中，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第十二條第二款規(guī)定的四個(gè)目標(biāo)，可以列為全球衛(wèi)生治理具體目標(biāo)之中。它們分別是“降低死胎率和嬰兒死亡率，使兒童得到健康的發(fā)育；改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個(gè)方面；預(yù)防、治療和控制傳染病、地方病、職業(yè)病以及其他的疾??；創(chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧的條件?！?世界衛(wèi)生組織總干事布倫特蘭博士在其1998—2003報(bào)告中提出的四項(xiàng)戰(zhàn)略方針，也構(gòu)成全球衛(wèi)生治理的短期具體目標(biāo)。它們分別是：減少過多的死亡、患病和殘疾，特別在貧困和邊緣居民中；促進(jìn)健康的生活方式，并減少環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和行為原因帶來的人類健康危險(xiǎn)因素；發(fā)展能夠平等改善健康狀況、滿足人民需求和財(cái)政上公平的衛(wèi)生系統(tǒng)；制定增強(qiáng)能力的政策，為衛(wèi)生部門創(chuàng)造一種制度化的環(huán)境，并促進(jìn)將有效的衛(wèi)生范疇納入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和發(fā)展政策。[4]

從長期來看，全球衛(wèi)生治理的具體目標(biāo)有四項(xiàng)：防控疾病、增進(jìn)健康、促進(jìn)全球衛(wèi)生合作、促進(jìn)全球衛(wèi)生公平與衛(wèi)生正義。

2.1.2 對(duì)國際衛(wèi)生法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的歷史考察

從國際衛(wèi)生法的發(fā)展歷史來看，傳統(tǒng)的國際衛(wèi)生法并沒有很有效地實(shí)現(xiàn)世界衛(wèi)生組織 “使全世界人民獲得可能的最高水平之健康(標(biāo)準(zhǔn))” 的目標(biāo)。正因?yàn)槿绱?，才有全球衛(wèi)生治理理論的出世。這一點(diǎn)，仔細(xì)考察世界衛(wèi)生組織的歷史即可得出結(jié)論。

世界衛(wèi)生組織成立于1948年，主要職能包括：促進(jìn)流行病和地方病的防治；提供和改進(jìn)公共衛(wèi)生、疾病醫(yī)療和有關(guān)事項(xiàng)的教學(xué)與訓(xùn)練；推動(dòng)確定生物制品的國際標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)至今日，世界衛(wèi)生組織已經(jīng)成立了60多年，但它提出的“人人享有健康”目標(biāo)仍然沒有實(shí)現(xiàn)。布倫特蘭博士指出，“20世紀(jì)雖然在衛(wèi)生事業(yè)和人類發(fā)展上取得了顯著的進(jìn)步，但我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到人人享有衛(wèi)生保健之目標(biāo)。許多關(guān)鍵任務(wù)還沒有完成：絕對(duì)貧困正在擴(kuò)大、全球1/3的兒童還在遭受饑餓與營養(yǎng)不良、國家之間與國家內(nèi)部的健康不公平現(xiàn)象正在增長、全球氣候變暖對(duì)健康和環(huán)境帶來新威脅、艾滋病等傳染病威脅數(shù)千萬人的生命、糖尿病與癌癥等非傳染性慢性病普遍流行、許多國家和地區(qū)的婦女地位仍然十分脆弱、頻繁爆發(fā)的武裝沖突繼續(xù)危害人們的健康和社會(huì)的發(fā)展?！盵4]

20世紀(jì)中后期以來，國際社會(huì)對(duì)人權(quán)保護(hù)的呼聲越來越高，人們對(duì)健康權(quán)也日益重視。人權(quán)開始成為國際衛(wèi)生對(duì)話的主旋律。盡管國際人權(quán)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)興起并迅速蔓延全球，但是仍有部分人們對(duì)于自己是否享有健康的權(quán)利持懷疑態(tài)度。[5]對(duì)于健康權(quán)是否為一項(xiàng)基本權(quán)利的問題，發(fā)展中國家的學(xué)者們并沒有一致的認(rèn)識(shí)。受傳統(tǒng)思維的影響，部分學(xué)者甚至不認(rèn)為健康可以作為一項(xiàng)權(quán)利。[6]而長期以來，各國政府，除非威脅到其國家安全或統(tǒng)治地位，對(duì)公共衛(wèi)生問題重視不夠，往往將公共衛(wèi)生事項(xiàng)的日程安排在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)民生等諸多事項(xiàng)之后。對(duì)于世界衛(wèi)生組織在指導(dǎo)全球衛(wèi)生工作中的權(quán)威，各國政府也只在符合本國國家利益的時(shí)候予以尊重，一旦兩者發(fā)生沖突，世界衛(wèi)生組織的權(quán)威總是最先被放棄。

2.2 全球衛(wèi)生治理的途徑：全球衛(wèi)生合作

全球衛(wèi)生治理就是多元化主體通過多層次、多樣化的全球衛(wèi)生合作，來實(shí)現(xiàn)全人類 “人人享有健康”的最終目標(biāo)。

2.2.1 全球衛(wèi)生合作的基礎(chǔ)：全人類共同利益

全球化的深化發(fā)展使得全人類的命運(yùn)緊緊聯(lián)系在一起。全球化解決不了自己本身的問題，單個(gè)國家也解決不了全球性的問題。為了全人類的共同安全和共同利益，國際社會(huì)所有主體必須通過多樣化的方式進(jìn)行全球合作。這是全球治理的基礎(chǔ)，也是全人類共同利益原則能夠得以確立并被廣泛認(rèn)可的原因。全球衛(wèi)生合作正是建立在疾病把全人類的命運(yùn)緊密聯(lián)系在一起的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上。與主權(quán)國家有邊界不同，微生物(病原體)是不分邊界的，它能夠輕松地跨越國家邊界，把疾病散播到全球各地。而現(xiàn)代交通便利與頻繁的人員、商品流動(dòng)，使得一國很難把疾病擋在國門之外，因此，全球衛(wèi)生合作勢在必行。

2.2.2 有效全球衛(wèi)生合作的前提條件：全球衛(wèi)生“善治”

有了全球衛(wèi)生合作的需求與基礎(chǔ)，只是說明主權(quán)國家有進(jìn)行全球衛(wèi)生合作的意愿，但并不能保證能夠進(jìn)行有效的全球衛(wèi)生合作；即使現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在有一定范圍、一定深度的全球衛(wèi)生合作，也并不能保證能夠取得很好的實(shí)效，更不能保障“人人享有健康”的目標(biāo)能夠在短時(shí)期內(nèi)順利實(shí)現(xiàn)。盡管如此，確實(shí)需要確立一定的“良好治理”標(biāo)準(zhǔn)，以保障有效的全球衛(wèi)生合作，這就是所謂的全球衛(wèi)生“善治”。[7]當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中不存在適用于所有主體所有不同治理模式的標(biāo)準(zhǔn)。但是，以下六項(xiàng)準(zhǔn)則被認(rèn)為在一定程度上能夠提高全球衛(wèi)生治理的有效性。[8]

(1)全球衛(wèi)生治理必須在國家治理與全球治理之間達(dá)成一系列的平衡，同時(shí)也要考慮到地區(qū)的需要。在這一點(diǎn)上，必須明確的是，“全球治理并不能代替國家治理。相反，如果缺乏高質(zhì)有效的政府治理，地區(qū)治理與全球治理能取得的效果是極其有限的。”[9]而且，在正式制度與非正式安排之間、在市場動(dòng)力與衛(wèi)生公平正義之間也要保持一定的平衡。此外，必須在以防治某一種或某幾種對(duì)公共衛(wèi)生構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅的疾病為主與從整體角度建立全面系統(tǒng)的公共健康促進(jìn)體制之間保持一定的平衡；必須在合法、民主、廣泛參與和有效性之間保持一定的平衡；必須在全球衛(wèi)生治理的理論、理想與實(shí)施的現(xiàn)實(shí)效果之間保持一定的平衡，將重心放在滿足“使之有效(make it work)”的現(xiàn)實(shí)需要上；必須在總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與開拓未來全球化治理的創(chuàng)新機(jī)制之間保持一定的平衡。

(2)全球衛(wèi)生治理在本質(zhì)上具有跨部門的特點(diǎn)，全球衛(wèi)生合作必然采取跨部門、跨學(xué)科的途徑。全球衛(wèi)生治理不能只依靠衛(wèi)生部門的力量，而必須與貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、外交、法律與環(huán)保等其他部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、配合及合作。

(3)全球衛(wèi)生治理必須考慮各利益相關(guān)方及股東利益與需求的多樣性，廣泛采納各方意見；必須重視本土的社會(huì)背景、需求、衛(wèi)生能力與衛(wèi)生知識(shí)，并將其融入全球衛(wèi)生治理的準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)體系。正如Fidler博士所說，當(dāng)前全球衛(wèi)生治理的主體、利益、規(guī)范以及融資模式等方面的多樣性與復(fù)雜性也許正給未來治理提供了某種潛力。[8]

(4)全球衛(wèi)生治理必須對(duì)不同類型主體的角色與責(zé)任進(jìn)行界定。而此種界定必須建立在不同類型的主體共同分享倫理、平等、團(tuán)結(jié)、民主與健康權(quán)等一系列實(shí)質(zhì)性規(guī)范與價(jià)值的基礎(chǔ)之上。

(5)必須建立一個(gè)透明且負(fù)責(zé)任的相互制衡體制，對(duì)全球衛(wèi)生治理的實(shí)效與影響進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，并適當(dāng)考慮可持續(xù)發(fā)展。

(6)必須充分利用信息與證據(jù)的力量來指導(dǎo)行動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)“信息充足且有證據(jù)支持”的治理。而這有賴于加強(qiáng)對(duì)全球衛(wèi)生治理議題本身的研究。全球衛(wèi)生治理必須充分利用現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)來收集不同領(lǐng)域的信息與數(shù)據(jù)，構(gòu)建自己的情報(bào)庫，以便為決策作參考。

3 全球衛(wèi)生治理的工具與機(jī)制：全球衛(wèi)生法

在國家治理時(shí)代，主要治理工具與機(jī)制是國內(nèi)法。在國際治理時(shí)代，治理的主要工具與機(jī)制是國際法。在國際治理已經(jīng)邁向全球治理的今天，全球衛(wèi)生法是全球治理的主要工具與正式機(jī)制。因此，隨著公共衛(wèi)生的全球化，國際衛(wèi)生法必然向著全球衛(wèi)生法的方向發(fā)展，成為全球衛(wèi)生治理的主要依據(jù)。

3.1 全球衛(wèi)生法的定義

全球衛(wèi)生法，在西方國家有時(shí)也與國際衛(wèi)生法混用，是國際法的一個(gè)新領(lǐng)域。廣義上，任何有關(guān)公共健康的法律機(jī)制如國際環(huán)境法、國際人道法、國際人權(quán)法、國際貿(mào)易法、國際勞工法以及控制武器的國際法等都屬于全球衛(wèi)生法的范疇。狹義上，全球衛(wèi)生法特指應(yīng)對(duì)公共健康威脅的國際法律機(jī)制，最明顯的例子就是《國際衛(wèi)生條例》與《世界衛(wèi)生組織控制煙草框架公約》。前者的任務(wù)與使命是防控傳染病，后者的任務(wù)與使命是預(yù)防非傳染性疾病，如肺結(jié)核、肺癌、支氣管炎等。[10]

上述全球衛(wèi)生法的定義，要么范圍太廣，要么又太窄，美國著名公共衛(wèi)生專家Gostin教授對(duì)全球衛(wèi)生法的定義比較準(zhǔn)確與適度。根據(jù)Gostin教授的定義，全球衛(wèi)生法是指為了使全球人們獲得盡可能高水平的身體、精神健康而創(chuàng)建的法律準(zhǔn)則、法律過程以及組織機(jī)構(gòu)。[1]

3.2 全球衛(wèi)生法與傳統(tǒng)的國際衛(wèi)生法的區(qū)別

從國際衛(wèi)生法發(fā)展到全球衛(wèi)生法，不僅是名稱的變化，而是反映了一種法律全球化的理念。盡管很多中國學(xué)者否認(rèn)法律全球化，但不可否認(rèn)，全球化的發(fā)展對(duì)各國法律的變革確實(shí)產(chǎn)生了重要的影響。在貿(mào)易、環(huán)境、人權(quán)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，一方面確實(shí)出現(xiàn)了大量的多邊公約、公共宣言、國際組織決議等，反映了當(dāng)今世界用法律手段解決全球問題的現(xiàn)實(shí)；另一方面各國的法律也確實(shí)出現(xiàn)了比較明顯的趨同趨勢。也就是說，法律全球化在一定程度上是客觀存在的。

全球衛(wèi)生法與傳統(tǒng)的國際衛(wèi)生法有著重要的區(qū)別。(1)主體不同。傳統(tǒng)的國際衛(wèi)生法的主體主要是國家與政府間國際組織，全球衛(wèi)生法的主體還包括非政府組織、跨國公司、公私合營行為體、社區(qū)、家庭及市民社會(huì)等。(2)理念基礎(chǔ)不同。傳統(tǒng)的國際衛(wèi)生法傳承的是以國家為中心的傳統(tǒng)途徑，強(qiáng)調(diào)國家與國家之間處理公共衛(wèi)生問題的規(guī)則；全球衛(wèi)生法卻是建立在把整個(gè)世界看作是一個(gè)大社區(qū)而非民族國家集合的基礎(chǔ)之上。[5]也就是說，全球衛(wèi)生法是真正意義上把公共衛(wèi)生問題當(dāng)作是一個(gè)全球問題看待，并在全球?qū)用嫔蠈で蠛献鳎詫?shí)現(xiàn)全球公共健康的目標(biāo)。(3)法律淵源不同。全球衛(wèi)生法是一個(gè)開放的法律體系，它超越了傳統(tǒng)國際衛(wèi)生法的正式淵源，不僅包括全球衛(wèi)生治理的正式制度，如國際衛(wèi)生條約，而且包括全球衛(wèi)生治理的非正式安排，如宣言、指南、勸告性意見等軟法。(4)法律結(jié)構(gòu)不同。傳統(tǒng)國際衛(wèi)生法的結(jié)構(gòu)，主要是規(guī)范國家衛(wèi)生治理的共存法。它強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生事務(wù)屬于國內(nèi)事項(xiàng)，奉行互不干涉原則，而只在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行國際衛(wèi)生合作。而全球衛(wèi)生法的結(jié)構(gòu)，主要是規(guī)范全球衛(wèi)生治理的合作法。它更強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生事務(wù)的全球化特征，主張多元主體通過多樣化的全球衛(wèi)生合作來提高全人類的健康水平和促進(jìn)全球健康的公平與正義。(5)價(jià)值取向不同。傳統(tǒng)的國際衛(wèi)生法的核心價(jià)值在于國家主權(quán)與國家利益，而全球衛(wèi)生法建立在全人類的共同利益與社會(huì)正義的道德基礎(chǔ)之上，即全球衛(wèi)生正義要求衛(wèi)生資源公平地分配給全球最貧窮與健康水平最低的人口，在滿足全人類基本生存需要的前提下,盡可能提高全人類的健康水平。[1]

3.3 全球衛(wèi)生法的作用

全球衛(wèi)生法對(duì)全球衛(wèi)生治理的作用主要體現(xiàn)在實(shí)踐與價(jià)值兩個(gè)層面。在實(shí)踐層面上,全球衛(wèi)生法的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是全球衛(wèi)生法的創(chuàng)制成為各國形成法律共識(shí)的平臺(tái)；二是全球衛(wèi)生法的實(shí)施成為各國在共同的法律框架內(nèi)行動(dòng)的保障。在價(jià)值層面，全球衛(wèi)生法確立的基本價(jià)值，如全球衛(wèi)生正義、全球健康公平、全人類共同利益，為全球衛(wèi)生治理奠定了道德倫理基礎(chǔ)。全球衛(wèi)生法在全球衛(wèi)生治理中的作用如下。

3.3.1 防治疾病

防治疾病一直是國際衛(wèi)生法的傳統(tǒng)目標(biāo)。世界衛(wèi)生組織的主要職能之一就是促進(jìn)流行病和地方病的防治。自世界衛(wèi)生組織成立以來，防治疾病一直是世界衛(wèi)生組織的工作重心。

(1)防治傳染病

傳染病一直是人類最大的威脅，是世界衛(wèi)生組織重點(diǎn)防治的對(duì)象。世界衛(wèi)生組織成立后，最優(yōu)先考慮的事情就是統(tǒng)一傳染病控制的國際規(guī)則。1951年世界衛(wèi)生大會(huì)通過了《國際公共衛(wèi)生條例》(International Sanitary Regulations，ISR)，目的是最大限度防止疾病在國際間的傳播，同時(shí)又盡可能小地干擾世界交通運(yùn)輸。該條例歷經(jīng)修改，并于1969年更名為《國際衛(wèi)生條例》(International Health Regulation，IHR)。它最近的一次修訂是在2005年，目的是為了適應(yīng)21世紀(jì)公共衛(wèi)生全球化的需要?！秶H衛(wèi)生條例》為控制傳染病的國際擴(kuò)散提供了一整套統(tǒng)一的、普遍適用的法律規(guī)范。長期以來，它是約束世界衛(wèi)生組織成員國加強(qiáng)預(yù)防措施，防止傳染病蔓延的唯一國際法律機(jī)制。[11]該條例創(chuàng)設(shè)的現(xiàn)代傳染病國際防治機(jī)制大大提升了人類抗擊傳染病的能力，在世界范圍內(nèi)取得了巨大的成績。在該條例的指導(dǎo)下，世界衛(wèi)生組織與各國政府、非政府組織、跨國公司等一起先后聯(lián)合抗擊了SARS、禽流感、甲型H1N1流感等新發(fā)傳染病，取得了決定性的勝利；也對(duì)艾滋病、瘧疾、肺結(jié)核、脊髓灰質(zhì)炎等傳染病展開了全球聯(lián)合行動(dòng)，取得了良好的效果。

(2)防治慢性非傳染病

有數(shù)據(jù)顯示，慢性非傳染病正成為21世紀(jì)的主要死因。為了應(yīng)對(duì)來自慢性病的挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織采取了一系列行動(dòng)：早在1998年，世界衛(wèi)生組織就開始準(zhǔn)備制訂一項(xiàng)預(yù)防和控制非傳染病的全球戰(zhàn)略；2003年，通過了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，這是為減少全球范圍內(nèi)煙草相關(guān)死亡和疾病的第一份法律文件；2004年，通過了《飲食、身體活動(dòng)與健康全球戰(zhàn)略》； 2007年，通過了《非傳染性疾病的預(yù)防和控制：全球戰(zhàn)略的實(shí)施》，重申致力于預(yù)防和控制非傳染病全球戰(zhàn)略，減少過早死亡和改善生活質(zhì)量的目標(biāo)； 2008年《預(yù)防和控制非傳染病全球戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》正式開始實(shí)施。

(3)防治地方病

地方病的防控主要還是依靠國家內(nèi)部衛(wèi)生部門的力量，世界衛(wèi)生組織只能起輔助的作用，具體包括提供技術(shù)與資金支持、加強(qiáng)對(duì)地方病的研究與宣傳、促進(jìn)各國的合作與交流。例如，世界衛(wèi)生組織自20世紀(jì)90年代起在全球推進(jìn)消除碘缺乏癥。又如， 2006年世界衛(wèi)生組織對(duì)飲用水中含有氟化物導(dǎo)致全球每年數(shù)百萬人氟中毒這一問題在全球范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳與指導(dǎo)，發(fā)布了《飲用水中的氟化物》報(bào)告。此外，世界衛(wèi)生組織還資助地方政府有關(guān)降低血吸蟲病、絲蟲病等地方病的項(xiàng)目，并提供技術(shù)指導(dǎo)與信息交流。

3.3.2 保護(hù)并促進(jìn)健康

近年來，越來越多的國際人權(quán)法律文件及各國的立法實(shí)踐表明，健康權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，國家有義務(wù)保障國民的健康并采取相關(guān)措施促進(jìn)本國人們健康水平的提高。這是國際人權(quán)法不斷發(fā)展的成果，也是國際衛(wèi)生法得以存在并向前發(fā)展的基礎(chǔ)。一方面,眾多全球性或區(qū)域性國際人權(quán)文件明確規(guī)定健康權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，倡導(dǎo)國家對(duì)公民的健康權(quán)予以保護(hù)。另一方面，許多國家已經(jīng)在憲法中對(duì)健康權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)并采取了有效的措施加以保障。把健康權(quán)寫進(jìn)憲法，意味著健康權(quán)成為一項(xiàng)憲法權(quán)利，國家對(duì)公民健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)憲法責(zé)任。[12]

3.3.3 促進(jìn)全球健康公平

近半個(gè)世紀(jì)以來，盡管全球在發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)、提高人類健康水平方面取得了巨大的進(jìn)步，但因全球化過程而擴(kuò)大的健康不公平卻日益嚴(yán)重。這種不公平既體現(xiàn)在國家之間，也體現(xiàn)在一國之內(nèi)的不同群體之間?！?008年世界衛(wèi)生報(bào)告》指出，在過去50年中，世界上大部分國家均提高了衛(wèi)生服務(wù)水平，全人類的平均壽命至少提高了20年；與此同時(shí)，少數(shù)最貧窮國家被拋在了后面。它們與其他國家的差距正在逐步增大。[13]有數(shù)據(jù)表明，最富國與最窮國之間人們的預(yù)期壽命相差幾乎50歲，一國之內(nèi)不同群體的預(yù)期壽命也可能相差20歲以上。[14]因全球化過程而擴(kuò)大的健康不公平也加劇了弱勢人群的健康風(fēng)險(xiǎn)，全世界每年仍有1 000多萬兒童和孕婦死于可以預(yù)防或醫(yī)治的疾病。這一切是社會(huì)極度不公平的產(chǎn)物，只要通過采取合理的行動(dòng)，我們就能避免或者減輕全球健康水平的系統(tǒng)性差異。

在全球范圍內(nèi)促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性，減少衛(wèi)生領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象，增加對(duì)最不發(fā)達(dá)國家的醫(yī)療援助，提高對(duì)發(fā)展中國家衛(wèi)生研究工作的重視程度，對(duì)改善貧弱者的健康結(jié)果具有重要意義，也是全球衛(wèi)生法的使命與責(zé)任。但是，顯而易見，在一個(gè)主權(quán)國家林立的世界里，僅靠國際衛(wèi)生法或全球衛(wèi)生法要解決全球健康公平問題顯然是很難奏效的。因?yàn)椋蛐l(wèi)生法不可能完全超越國際政治與國家權(quán)力。全球衛(wèi)生法作為促進(jìn)全球健康公平的一個(gè)工具，能在多大程度上發(fā)揮效力關(guān)鍵取決于主權(quán)國家的意愿與行動(dòng)。如同公共衛(wèi)生領(lǐng)域的各項(xiàng)干預(yù)離不開國家之間雙邊或多邊的國際集體行動(dòng)，全球健康公平的實(shí)現(xiàn)亦有賴于各國國內(nèi)衛(wèi)生能力的建設(shè)與全球衛(wèi)生合作的行動(dòng)與效果。

3.3.4 構(gòu)建全球衛(wèi)生合作的平臺(tái)

有效應(yīng)對(duì)疾病，促進(jìn)健康是全人類的共同目標(biāo)和追求，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化的今天，加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的全球合作尤顯重要。而全球衛(wèi)生法，恰好給參與全球衛(wèi)生治理的不同類型的各種主體，搭建了一個(gè)全球衛(wèi)生合作的平臺(tái)。在全球衛(wèi)生法的框架內(nèi)，每個(gè)主體都承擔(dān)自己的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，它們可以通過多樣化的途徑與方式，參與全球衛(wèi)生治理。當(dāng)然，全球衛(wèi)生法必須超越傳統(tǒng)國際衛(wèi)生法的正式淵源和正式主體，在國家、非政府組織、跨國公司、市民社會(huì)與其他機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建一個(gè)多層次的全球衛(wèi)生治理機(jī)制，才能更好地發(fā)揮全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的效果。

3.3.5 形成并傳遞共同的價(jià)值與理念

全球人口健康水平的嚴(yán)重不平等對(duì)全球衛(wèi)生提出了嚴(yán)峻的倫理挑戰(zhàn)。全球人口健康不平等是全球不公正和不平等制度的典型表現(xiàn)。在這種背景下，衍生了全球衛(wèi)生正義、全球健康公平、全人類共同利益原則、共同的但有區(qū)別的責(zé)任等概念。全球衛(wèi)生法建立這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并據(jù)以評(píng)判全球衛(wèi)生事件，體現(xiàn)了全球衛(wèi)生法對(duì)全球衛(wèi)生關(guān)系價(jià)值取向的影響。

4 結(jié)語

全球化已經(jīng)并且正在影響著全球人口的健康，它改變了人類生活的方式，衍生出一種新的健康與疾病模式。一方面，食品、貨物、人口在全球范圍內(nèi)快速流動(dòng)使得疾病也隨之傳播到各地；另一方面，健康的決定因素越來越廣泛，它不僅取決于年齡、性別、遺傳因素、個(gè)人生活方式、收入與社會(huì)地位、教育、社交及社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等，還包括個(gè)人出生、成長、工作及養(yǎng)老的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境狀況，即社會(huì)決定因素。這意味著公共衛(wèi)生的治理，必然要求從國家主導(dǎo)的、方式比較單一的國際治理模式走向多元主體參與、多層次合作、方式多樣化的全球治理模式。

全球衛(wèi)生治理的長遠(yuǎn)目標(biāo)是使全世界人們能夠獲得盡可能高水平的健康標(biāo)準(zhǔn)，即人人享有健康。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)美好的理想，我們必須確實(shí)確立一定的標(biāo)準(zhǔn)，以保障有效的全球衛(wèi)生合作，這就是全球衛(wèi)生“善治”。雖然全球衛(wèi)生治理本質(zhì)上是一個(gè)政治問題而非法律問題，但國際法在追求全球衛(wèi)生“善治”和全球衛(wèi)生公平與正義方面，仍然是一個(gè)不可或缺的工具與機(jī)制。為了適應(yīng)公共衛(wèi)生治理機(jī)制從國際治理向全球治理的轉(zhuǎn)變，國際衛(wèi)生法必然向著全球衛(wèi)生法的方向發(fā)展。

全球衛(wèi)生法為多元主體參與全球衛(wèi)生治理提供了共同的價(jià)值理念與行動(dòng)準(zhǔn)則，尤其在防治疾病、保護(hù)與促進(jìn)健康、促進(jìn)全球衛(wèi)生正義與全球衛(wèi)生公平、構(gòu)建全球衛(wèi)生合作的平臺(tái)以及形成并傳遞共同的價(jià)值與理念等方面發(fā)揮了重要作用。

當(dāng)然，全球衛(wèi)生治理及全球衛(wèi)生法能在多大程度上發(fā)揮作用，取決于主權(quán)國家的合作意愿、全球經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展、全球衛(wèi)生資源的公平配置、全球衛(wèi)生服務(wù)水平的普遍提高和現(xiàn)代醫(yī)學(xué)技術(shù)的重大突破以及全球藥物價(jià)格的普遍下降等多方面因素。

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