試述中國維和警察工作的開創(chuàng)與發(fā)展

●王洪海

(武警學(xué)院維和培訓(xùn)部，河北廊坊 065000)

2000年1月，中國政府向聯(lián)合國東帝汶維和任務(wù)區(qū)派遣15名維和警察，揭開了中國警察參與聯(lián)合國維和行動的序幕。維和警察工作是中國參與聯(lián)合國維和行動的重要組成部分。維和警察工作不僅是一種特殊的警務(wù)活動形式，同時(shí)也是一種國家行為。中國維和警察工作的誕生和發(fā)展，有著特定的國際政治背景和歷史條件，與我國對聯(lián)合國維和行動的態(tài)度轉(zhuǎn)變、我國外交政策的調(diào)整、我國自身實(shí)力的不斷增強(qiáng)以及對多邊國際機(jī)制的參與程度等因素有著密不可分的聯(lián)系。

一、中國參與聯(lián)合國維和行動的歷程

聯(lián)合國維和行動從1948年正式開展，已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)的歷程，而中國參與維和行動的歷史卻相對短暫。

(一)融入世界體系，參與國際機(jī)制

新中國成立到20世紀(jì)60年代，由于對少數(shù)大國操縱聯(lián)合國不滿，中國基本上游離于國際社會之外，幾乎不參加任何國際組織，對維和行動也基本上持否定態(tài)度。20世紀(jì)60年代以后，隨著美蘇爭霸態(tài)勢的變化和中蘇矛盾的加劇，中美之間出于戰(zhàn)略的需要，在對付蘇聯(lián)這一點(diǎn)上找到了共同利益所在。美國調(diào)整了對華政策，認(rèn)為改善中美關(guān)系有利于制衡蘇聯(lián)，中國也認(rèn)為改善中美關(guān)系有利于中國的安全，從而終結(jié)了中美之間的敵對關(guān)系。

1971年10月，第26屆聯(lián)大恢復(fù)了中國在聯(lián)合國的合法席位。從此，中國開始以獨(dú)立自主的社會主義大國身份參與國際社會，意味著中國過去關(guān)于國際社會的觀念發(fā)生重大變化，改變了過去那樣對現(xiàn)存國際社會采取反叛態(tài)度，不再謀求通過革命途徑改變國際社會，開始遵循國際社會的共同規(guī)則，參與國際政治運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)改變了過去以社會制度和意識形態(tài)劃分?jǐn)秤训膽B(tài)度，而開始注重按照國家利益來制定自己的對外戰(zhàn)略。

(二)轉(zhuǎn)變對聯(lián)合國維和行動的立場

中國恢復(fù)聯(lián)合國的合法席位之后，遵循《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，積極參與聯(lián)合國事務(wù)，維護(hù)聯(lián)合國的權(quán)威，為謀求世界和平，促進(jìn)全球發(fā)展，加強(qiáng)國際社會合作發(fā)揮了重要作用，為爭取建立公正、合理的國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序作出了積極的努力。

進(jìn)入到80年代以后，隨著與外部世界接觸和聯(lián)系的不斷增多，中國的視野更加開闊，對聯(lián)合國事務(wù)開始采取“積極主動、逐步深入”的方針。與此相關(guān)聯(lián)，中國對維和行動也采取了區(qū)別對待的靈活立場，并在行動上逐步參加到聯(lián)合國維和機(jī)制之中。

自1981年的第三十六屆聯(lián)大起，中國明確肯定了聯(lián)合國維和行動的作用，采取了支持的立場，中國常駐聯(lián)合國代表凌青在36屆聯(lián)大第五次委員會議上發(fā)言時(shí)作出這一表示。1982年起，中國開始承擔(dān)聯(lián)合國維和行動費(fèi)用的攤款，1986年中國全部繳納了過去拒絕承擔(dān)的維和費(fèi)用，同年6月，應(yīng)聯(lián)合國副秘書長的邀請，中國派考察小組赴中東實(shí)地考察了聯(lián)合國維和行動的有關(guān)情況，并作出了積極的評價(jià)。中國隨后對當(dāng)年安理會通過的有關(guān)維和行動的七項(xiàng)決議均投了贊成票。

1988年，中國對維和行動采取了更為積極的態(tài)度。1988年9月22日，中國常駐聯(lián)合國代表李鹿野在致聯(lián)合國秘書長的信中提出加入聯(lián)合國維持和平行動特別委員會的請求，表示：“維持和平行動已成為聯(lián)合國維護(hù)國際和平與安全的有效手段，有助于地區(qū)沖突的緩解以及和平解決爭端，中國愿意與特委會成員國一道，對維持和平行動做出貢獻(xiàn)?！蓖?2月，第43屆聯(lián)大一致通過決議，同意接納中國為維和行動特別委員會成員，并認(rèn)為中華人民共和國的參加將有利于維持和平行動特別委員會的工作。中國從此開始參加聯(lián)合國對維和行動的審議工作。此后，中國代表在安理會，維和行動特委會的工作中積極維護(hù)《聯(lián)合國憲章》，反對侵略，支持通過談判和平解決爭端等一系列的維和行動，并做出了自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1989年我國開始籌備參與聯(lián)合國維和行動，1月，中國政府正式?jīng)Q定要求向聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織(UNTSO)派遣5名軍事觀察員(MO：Military Observer)，11月，聯(lián)合國秘書長正式表示接受中國的申請，中國開始實(shí)際參與到聯(lián)合國維和行動之中。當(dāng)年，中國向聯(lián)合國納米比亞過渡時(shí)期協(xié)助團(tuán)(UNTAG)派遣了20名文職選舉監(jiān)督員，這是中國首次派人參加聯(lián)合國維和行動。

1990年，中國向聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織派遣5名軍事觀察員，1991年，中國向科伊軍事觀察團(tuán)(UNIKOM)和西撒哈拉特派團(tuán)(MINURSO)各派出20名軍事觀察員，1992年，中國向聯(lián)合國柬埔寨臨時(shí)權(quán)力機(jī)構(gòu)(UNTAC)派遣了47名軍事觀察員和400人的工程兵大隊(duì)，使中國在聯(lián)合國維和行動中的作用和影響有了大幅度提高。

有研究者把中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后，參與聯(lián)合國維和行動的態(tài)度和歷程分為如下四個(gè)階段：

1.觀望階段(1971～1981)：這一階段，由于中國的國內(nèi)形勢、中國外交政策面臨大的調(diào)整，以及中國對聯(lián)合國維和行動缺乏一定的了解，因而對聯(lián)合國維和行動基本上持否定態(tài)度，反對創(chuàng)建維和行動以及繼續(xù)以往的維和行動。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，中國在這個(gè)時(shí)期對維和行動采取了“不參與、不投票、不攤費(fèi)”的“三不”消極政策。

2.申請加入階段(1981～1989)：這一時(shí)期中國改革開放政策逐步深入，參與聯(lián)合國事務(wù)日益增多，對外政策的順利調(diào)整以及國際交往的頻繁，使中國開始對聯(lián)合國維和行動采取了積極主動的態(tài)度。1981年，中國開始對有關(guān)聯(lián)合國維和行動的安理會決議進(jìn)行投票并開始支付攤款。1988年加入維和行動特委會，開始參加對維和行動的審議工作。

3.有限參與階段(1989～2000)：1989年1月，中國要求向聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織派遣5名軍事觀察員的申請，得到了積極的回應(yīng)。經(jīng)安理會認(rèn)可，同年11月，聯(lián)合國秘書長正式表示接受中國向聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織派遣軍事觀察員的申請，中國開始實(shí)際參與聯(lián)合國維和行動。在此階段，主要是中國人民解放軍向聯(lián)合國派遣維和人員。值得關(guān)注的是，中國參與聯(lián)合國維和行動的態(tài)度還是相當(dāng)謹(jǐn)慎的。

4.積極參與階段(2000年至今)：這一階段，除中國人民解放軍繼續(xù)向聯(lián)合國派遣維和人員外，中國還向聯(lián)合國任務(wù)區(qū)派遣維和警察。隨著我國警察廣泛參與聯(lián)合國維和行動，使得我國對聯(lián)合國維和行動的參與在廣度和深度上表現(xiàn)了更高的積極性。2004年10月，我國首次向海地派遣125名成建制維和警察防暴隊(duì)(FPU)，引起舉世矚目。

二、中國維和警察工作的發(fā)展

1997年5月31日，中國常駐聯(lián)合國副代表王學(xué)賢在聯(lián)合國總部代表中國政府宣布關(guān)于中國“原則上參加聯(lián)合國維和行動的待命安排，并將在適當(dāng)時(shí)候向聯(lián)合國維和行動提供軍事觀察員、民事警察等”的決定。

1998年8月26日，江澤民、朱镕基、錢其琛、羅干等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人正式批示同意公安部、外交部《關(guān)于建議選派民警參加聯(lián)合國維和行動的請示》，標(biāo)志著中國維和警察工作的正式啟動。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)批示精神，公安部專門成立了維和警察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了辦事機(jī)構(gòu)——公安部國際合作局維和警察工作處，并著手進(jìn)行中國維和警察的選拔、培訓(xùn)和派遣等相關(guān)工作。

為適應(yīng)維和任務(wù)的需要，根據(jù)聯(lián)合國對維和警察素質(zhì)的要求，1999年，公安部在南京解放軍國際關(guān)系學(xué)院舉辦了第一期維和警察培訓(xùn)班，從全國范圍內(nèi)選拔出20名民警參加維和培訓(xùn)，為派出維和警察作好了充分的準(zhǔn)備。

1999年8月31日，聯(lián)合國維和行動部正式請求我參加聯(lián)合國東帝汶過渡行政當(dāng)局維和行動。1999年9月16日，外交部正式對外宣布中國將派維和警察赴東帝汶?yún)⒓勇?lián)合國維和行動。2000年，公安部在中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院成立了“中國維和民事警察培訓(xùn)中心”(2006年10月更名為“中國維和警察培訓(xùn)中心”)，定期舉辦維和警察培訓(xùn)班。

在2000年召開的聯(lián)合國千年首腦會議上，中國政府表示，維和行動是聯(lián)合國履行其維護(hù)國際和平與安全責(zé)任的重要手段之一，中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國，一貫恪守《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，支持聯(lián)合國在維護(hù)世界和平與國際安全以及解決各種全球性問題中發(fā)揮不可替代的重要作用并將一如既往地履行自己的義務(wù)和職責(zé)。目前，中國政府已先后向聯(lián)合國東帝汶、波黑、阿富汗、利比里亞、科索沃、海地、蘇丹等任務(wù)區(qū)派遣了維和警察。

中國維和警察工作的開展，不但加深了我國對維和行動的參與程度，擴(kuò)大了參與面，增加了參與點(diǎn)，豐富了我國參與聯(lián)合國維和機(jī)制的手段，而且在維和行動實(shí)踐中發(fā)揮了獨(dú)特的不可替代的作用。

第一，隨著新一代綜合型聯(lián)合國維和行動的任務(wù)與職能的延伸，作為維和人員組成部分的維和警察成為一支新的生力軍。維和行動已經(jīng)不再是軍人的專利。聯(lián)合國為了保證維和行動實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)、完成復(fù)雜的使命，更加需要維和警察的參與。

第二，維和警察在聯(lián)合國任務(wù)區(qū)幫助恢復(fù)重建的使命中，主要承擔(dān)觀察監(jiān)督執(zhí)法、保障駐在國司法體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維持當(dāng)?shù)刂伟仓刃?、打擊犯罪、維護(hù)人權(quán)等職責(zé)。所以，維和警察的工作，最接近聯(lián)合國維和任務(wù)區(qū)的基層。他們所做的是一些基礎(chǔ)工作，每天接觸的是最普通的老百姓，更能夠發(fā)揮聯(lián)合國維和行動的效力。

第三，作為一支準(zhǔn)軍事性質(zhì)的力量，維和警察同維和部隊(duì)的性質(zhì)有所不同。作為聯(lián)合國威懾力量的維和部隊(duì)，通常給人以包有冷冰冰盔甲的距離感;而維和警察通常服務(wù)于普通老百姓的切身利益，有可能顯示更多的“溫情”，也更加容易拉近與聯(lián)合國任務(wù)區(qū)普通大眾的距離并獲得更多的“認(rèn)同”。

第四，在樹立國家形象，延伸國家軟實(shí)力方面，高素質(zhì)的警察隊(duì)伍和高質(zhì)量的警務(wù)服務(wù)，不但能代表聯(lián)合國，把一種維護(hù)世界和平的良好意愿傳遞給任務(wù)區(qū)的大眾，也能夠更好地展示一個(gè)國家民主的形象、法治的程度和友好包容的胸懷，從而使一個(gè)國家的軟實(shí)力更好地得以體現(xiàn)。

當(dāng)前，各國紛紛爭奪軟實(shí)力“制高點(diǎn)”，在國際舞臺上增強(qiáng)影響力，體現(xiàn)自身的外交理念，樹立良好的國際形象，力圖提升自己的國家軟實(shí)力。在多邊外交領(lǐng)域，中國正在發(fā)揮著建設(shè)性作用。中國的外交政策與主張得到世界上越來越多國家的認(rèn)同和支持，中國的國際形象日益改善，國際地位不斷提高，對華友好力量不斷增加。

三、中國維和警察工作服務(wù)于國家總體外交

(一)從國家利益的角度考量維和警察工作

首先，中國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心目標(biāo)，抓住、利用并延長“重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”，需要一個(gè)相對穩(wěn)定的外部環(huán)境。外交是內(nèi)政的延伸，同時(shí)服務(wù)于內(nèi)政。要想實(shí)現(xiàn)“和諧社會”，就需要世界的和諧。維護(hù)世界和平與安全，不僅是世界各國人民的殷切期望，也是中國人民的殷切期望，更是中國國家利益的一部分。所以，中國以更加積極的姿態(tài)來看待和參與維和行動，也是實(shí)事求是地從中國的國家利益出發(fā)考慮的。

其次，積極參與維和行動已經(jīng)成為世界各主要大國尤其是世界主要政治力量的重要外交戰(zhàn)略。在綜合國力的競爭成為國與國之間競爭的主要方式的今天，西方大國雖然沒有放棄傳統(tǒng)的霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，然而也不得不以更加隱蔽的方式來保持和擴(kuò)大他們在世界各地的影響力和控制力。冷戰(zhàn)后，大國主導(dǎo)參與聯(lián)合國維和行動成為一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)因素，他們希望通過參與維和行動，來擴(kuò)大自身在世界和維和地區(qū)的影響力和控制力。

中國作為世界舉足輕重的大國，也應(yīng)該認(rèn)清這種形勢，在努力維護(hù)世界和平與安全的同時(shí)，對維和行動采取更加現(xiàn)實(shí)的策略，利用維和行動更好地服務(wù)于中國的外交目標(biāo)，最大限度地實(shí)現(xiàn)中國的國家利益。維和警察工作的發(fā)展伴隨著中國參與維和行動的進(jìn)程，提升了國家形象，維護(hù)了國家利益。2004年以來，中國新的外交政策已經(jīng)開始改變撞擊—反應(yīng)式的外交，轉(zhuǎn)為主動參與國際事務(wù)的新外交政策，這是近代以來中國第一次在實(shí)力基礎(chǔ)上奉行以國家利益為基礎(chǔ)的積極進(jìn)取且理性的外交。

(二)體現(xiàn)大國責(zé)任，利用維和行動擴(kuò)展自己的影響

長期以來，許多國家都把參加維和行動作為獲取安全利益的重要手段之一，一些大國及國家集團(tuán)對維和行動表現(xiàn)出較大的主動性，注重利用維和行動擴(kuò)展自己的影響。當(dāng)前，各國對維和行動的政策仍在進(jìn)行調(diào)整，關(guān)于維和行動的成敗得失的爭論也很激烈。爭論歸爭論，行動不會停下來，而維和行動自身進(jìn)一步發(fā)展的依據(jù)也恰恰就存在于這諸多似乎矛盾的爭論之中，維和行動對國際安全的特殊作用將依然有效，還沒有其他什么東西可以替代。

在今天中國安全利益的構(gòu)成中，“國際聯(lián)系利益”與過去相比有了極其迅速的增長，參與維和行動，強(qiáng)化與外界的安全合作，是這種利益結(jié)構(gòu)變化的必然要求。實(shí)際上，國家間安全利益日益緊密的聯(lián)系是任何國家都無法回避的。布熱津斯基曾感慨：“現(xiàn)在的這個(gè)世界滲透性太強(qiáng)，以至于任何一個(gè)國家都無法有效地排除世界的影響?！苯裉斓氖澜缫呀?jīng)成為一個(gè)變化萬端的棋盤，政治家的每一個(gè)行動，都要通盤考慮。一國要謀求國家安全，僅從自身角度出發(fā)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。維和行動是當(dāng)前政治博弈時(shí)可以動用的一枚重要的棋子。中國要對世界和平與發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)，必然要更深入地參與到聯(lián)合國維和機(jī)制中去。

(三)參與維和為融入國際安全機(jī)制提供有效途徑

維護(hù)國家安全，不僅要在多領(lǐng)域取得平衡，而且要依賴國內(nèi)外諸多因素的復(fù)雜平衡與互動。如今國家對安全的需求更加寬泛，所受到的安全威脅也趨向多樣化，“綜合安全觀”的出現(xiàn)是歷史發(fā)展的必然要求。因此，要維護(hù)國家安全，已經(jīng)遠(yuǎn)不能靠單一的手段來實(shí)現(xiàn)。有效而高明的實(shí)力運(yùn)用是化解安全威脅的過程。中國對維和行動的參與本身就是在對外關(guān)系中一種重要的實(shí)力運(yùn)用，其作用和意義不可低估。中國的維和人員在派駐國擔(dān)負(fù)具體的維和任務(wù)，體現(xiàn)了實(shí)力現(xiàn)實(shí)運(yùn)用的一面，也有助于樹立起負(fù)責(zé)任大國和良好合作的姿態(tài)與形象，體現(xiàn)了實(shí)力潛在運(yùn)用的一面。這種姿態(tài)與形象是中國無形的戰(zhàn)略資源。同時(shí)，這種實(shí)力的潛在運(yùn)用方式更能充分發(fā)揮軟實(shí)力的作用，成為中國能夠調(diào)動的一種重要戰(zhàn)略資源。

維和行動是全球范圍具有特殊而重要作用的多邊安全機(jī)制之一，深入?yún)⑴c其中無疑會大大加強(qiáng)與外界的安全聯(lián)系。國際安全機(jī)制越來越成為調(diào)節(jié)國家間關(guān)系、維護(hù)國際安全的重要手段，不論是哪個(gè)國家，越來越難以置身其外。國際安全機(jī)制存在的基本前提是合作，否則機(jī)制本身將不復(fù)存在。中國應(yīng)該爭取擴(kuò)大與國際安全機(jī)制乃至整個(gè)國際體系具有積極意義的“接觸點(diǎn)”和“接觸面”，這樣的接觸越多，中國的安全越有條件得到保障。當(dāng)然，中國需要參加的是可望使中國獲益大于代價(jià)的國際安全機(jī)制。在融入中求安全、求發(fā)展，需要大的戰(zhàn)略智慧。大國之間也許不一定能夠結(jié)成戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系，但為了維持世界的基本穩(wěn)定，工作關(guān)系卻不能不維持。聯(lián)合國維和機(jī)制在國際安全領(lǐng)域，為大國提供了一個(gè)重要而特殊的共同工作的平臺。

以更加積極的姿態(tài)參與到聯(lián)合國維和中是既現(xiàn)實(shí)又符合中國長遠(yuǎn)利益的外交戰(zhàn)略，因?yàn)檫@不僅是中國作為安理會常任理事國和地區(qū)性大國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也是中國更加深入融入國際安全機(jī)制的一個(gè)重要和有效的途徑。在新安全觀的指引下，新時(shí)期中國的國家安全利益的重心仍然以國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但是具體到實(shí)施方式上則與以往有明顯不同，更加強(qiáng)調(diào)與國際社會的合作與協(xié)調(diào)，注重國際社會對國內(nèi)建設(shè)的影響。新安全觀的提出以及對維和行動參與力度的增強(qiáng)，表明中國日益重視對自身發(fā)展有重要影響的國際因素。隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國的海外利益明顯增加，這也是促使中國參與維和行動的態(tài)度積極轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要因素。在我國安全利益發(fā)生變化的情況下，今后對維和行動的參與力度將會更大，態(tài)度也將更加積極。