加拿大政府信息公開與公民隱私權(quán)的保護(hù)

杜玉芳

（中央社會主義學(xué)院，北京 100081）

加拿大政府信息公開與公民隱私權(quán)的保護(hù)

杜玉芳

（中央社會主義學(xué)院，北京 100081）

加拿大政府既注重信息公開，保障公民的知情權(quán)，也注重對個人隱私權(quán)的保護(hù)。在通過《信息獲取法》等法律法規(guī)建立起一套便捷有效的信息公開制度的同時，頒布了《隱私權(quán)法》，有效地消解了政府在信息公開過程中侵犯公民隱私的可能性，實(shí)現(xiàn)了政府信息公開與公民隱私保護(hù)之間利益沖突的平衡。

加拿大；信息公開；隱私權(quán)；《信息獲取法》；《隱私權(quán)法》

政府信息公開是現(xiàn)代民主政治的一個重要內(nèi)容。信息公開的本質(zhì)就是保障公民的知情權(quán)，由于知情權(quán)和隱私權(quán)是一對對立的法學(xué)范疇，政府信息公開與公民隱私權(quán)保護(hù)之間的緊張與沖突在所難免。加拿大較好地解決了這一問題，建立起了一套便捷有效的信息公開制度，同時注重對個人隱私權(quán)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了政府信息公開與公民隱私保護(hù)之間利益沖突的平衡。

一、政府信息公開制度

加拿大是較早建立信息公開制度的國家之一。保障公眾的信息資源的獲取權(quán)和公民的知情權(quán)，已經(jīng)成為加拿大人核心價值觀念的重要內(nèi)容。他們認(rèn)為，知情權(quán)是主權(quán)在民的必然要求。所有的公共信息都屬于全加拿大人民，權(quán)力和信息應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇V泛的共享，國家必須建立信息公開制度，以保障人民充分享有和使用信息資源，同時客觀地評價和監(jiān)督政府行為。為此，加拿大政府相繼頒布了多部法規(guī)。其中，最有代表性也是最重要的是《信息獲取法》（Access to Information Act）。

《信息獲取法》由加拿大財政委員會于1982年頒布，并于次年開始實(shí)施。作為規(guī)定信息公開的一部重要法律，該法賦予每一個加拿大公民和加拿大永久居民除了有限的限制和特殊情況以外查閱政府機(jī)構(gòu)控制下的任何檔案記錄或得到其復(fù)印件的權(quán)利。該法的目的是保障公眾獲取政府信息的權(quán)利，鼓勵公眾通過多種方式獲得信息。為達(dá)此目的，它采用獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的信息披露決定復(fù)審制度。該法適用于聯(lián)邦政府、議會以及其他公共機(jī)構(gòu)，其主要內(nèi)容有四個方面：

第一，信息公開的范圍?！缎畔@取法》規(guī)定：聯(lián)邦政府檔案記錄中所載的信息，除該法明確規(guī)定免予公開者外，都應(yīng)向公眾公開。這些檔案記錄的形式包括信件、備忘錄、書籍、計劃、地圖、照片、膠卷、縮微膠片、錄音帶以及機(jī)讀數(shù)據(jù)。根據(jù)該法，政府在大約700個圖書館和2700個郵局備有《信息獲取登記冊》并及時更新內(nèi)容以保持準(zhǔn)確。《信息獲取登記冊》逐一介紹聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)；政府各機(jī)構(gòu)控制的各類信息詳情；政府工作人員為執(zhí)行計劃或開展活動而使用的各種工作手冊的說明；有關(guān)行政官員（包括受理申請的官員）的職務(wù)和通信地址以及迅速準(zhǔn)確地索取信息的方法，如何取得政府機(jī)構(gòu)專門提供的免費(fèi)幫助等。

第二，豁免公開的信息。為保護(hù)特殊種類的信息，《信息獲取法》明確規(guī)定了豁免公開條款（Exemption）。向未經(jīng)授權(quán)的人披露這種信息會被認(rèn)為是危害他人或違反法律的行為。豁免條款分為強(qiáng)制性豁免和自由裁量豁免兩類。一是強(qiáng)制性豁免，符合這一標(biāo)準(zhǔn)的信息一概不予披露。例如，從外國政府、國際組織、地方政府及其分支機(jī)構(gòu)秘密獲取的信息，國家騎警隊在執(zhí)行地方治安工作時獲得的秘密信息，會明顯地侵犯個人隱私權(quán)的人事或醫(yī)療案卷等個人信息，商業(yè)秘密，法律規(guī)定禁止披露的其他信息等。二是自由裁量豁免，即具備豁免公開的條件，但披露與否可由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人斟酌確定的信息。例如，其披露可能妨礙政府事務(wù)處理的信息，其披露可能妨礙國際事務(wù)處理、威脅本國及盟國的防備、影響偵察和鎮(zhèn)壓敵對活動的信息，受律師和當(dāng)事人特權(quán)保護(hù)的信息等。

雖然《信息獲取法》明確規(guī)定了豁免公開條款，但決不意味著凡是豁免公開的信息，政府一律不予提供。因為該法規(guī)定了“可分割性”原則，即凡是可以從豁免公開的材料中分離出來的非保密信息，都應(yīng)毫無保留地予以公開。

第三，信息公開的程序?！缎畔@取法》規(guī)定：任何身在加拿大的人都可以請求獲取在加拿大政府機(jī)構(gòu)控制下的信息記錄。申請人應(yīng)向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)提出書面申請，并繳納5加元申請費(fèi)以及使用電腦和復(fù)制的附加費(fèi)。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到申請后的30日內(nèi)作出答復(fù)，如果申請內(nèi)容較多或者需要與其他機(jī)構(gòu)協(xié)商，可以推遲15日答復(fù)，并應(yīng)書面通知信息獲取申請人。如果政府機(jī)構(gòu)拒絕提供信息，必須給出具有法律依據(jù)的書面說明，并告知申請人有向聯(lián)邦信息專員（The Information Commissioner of Canada）申訴的權(quán)利。

第四，監(jiān)督救濟(jì)制度?！缎畔@取法》規(guī)定：設(shè)立聯(lián)邦信息專員署以幫助聯(lián)邦法院處理信息獲取過程中的糾紛。信息專員（Information Commissioner）由議會議長在取得參眾兩院同意后任命，相當(dāng)于副部級，配有一名助手，任期7年，可以連任。信息專員免費(fèi)受理公眾對行政機(jī)關(guān)拒絕公開、拖延公開以及費(fèi)用等方面的書面申訴，有權(quán)進(jìn)行獨(dú)立的、秘密的調(diào)查，召集和強(qiáng)行要求涉案人員到場、提供文件，任何機(jī)構(gòu)和人員都不得以任何理由拒絕。調(diào)查結(jié)束時，信息專員根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出不具約束力的建議，并書面通知申訴人或其他利害關(guān)系人。如果行政機(jī)關(guān)仍然拒絕公開信息，信息專員可以將案件交由聯(lián)邦法院進(jìn)行司法復(fù)議，或者告知申訴人有權(quán)向聯(lián)邦法院提起上訴。如果法院認(rèn)為信息被不適當(dāng)?shù)胤怄i，會向政府機(jī)構(gòu)發(fā)出強(qiáng)制公開信息的命令。信息專員對議會負(fù)責(zé)，每年要向議會呈交報告。

二、公民隱私權(quán)的保護(hù)

任何信息的公開都要以公民隱私不受侵犯為前提。這是對公民人權(quán)的一種尊重，也是民主社會健康發(fā)展的必要條件。加拿大在保障信息公開和公民知情權(quán)的同時，特別注重對公民隱私權(quán)的保護(hù)。為此，加拿大政府在頒布《信息獲取法》的同時，頒布了《隱私權(quán)法》（Privacy Act）。

《隱私權(quán)法》與《信息獲取法》同時通過，由加拿大財政委員會頒布，于1983年7月生效。作為《信息獲取法》的補(bǔ)充，該法的宗旨是為確保政府信息公開中的個人信息安全提供法律依據(jù)。

《隱私權(quán)法》對加拿大150個聯(lián)邦政府部門以及中介機(jī)構(gòu)收集、利用、公布個人信息的行為作出了限制。該法規(guī)定：非屬當(dāng)前任務(wù)所必需，政府機(jī)構(gòu)不得采集個人信息；除個別情況外，應(yīng)向信息關(guān)系人直接采集，并同時向其通報采集信息的目的；個人信息只可用于既定目的并只許在限定條件下披露；政府機(jī)構(gòu)必須為含有個人信息的數(shù)據(jù)庫編制索引并至少每年修訂一次。該索引介紹有哪些政府機(jī)構(gòu)控制著哪些個人信息以及個人信息的使用目的，供公眾查詢。

《隱私權(quán)法》還賦予個人有查閱以及更正本人信息的權(quán)利。規(guī)定對于書面申請獲取本人信息的公民，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到申請后30日以內(nèi)給予答復(fù)。信息獲取申請只能根據(jù)豁免披露的條款予以拒絕。

該法對政府機(jī)構(gòu)披露個人信息進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，規(guī)定只有在下列情況下政府機(jī)構(gòu)才可以不經(jīng)信息關(guān)系人許可向申請查詢的其他個人或組織提供個人信息：有議會法律條款的授權(quán)；依據(jù)法院等的授權(quán)、命令或規(guī)定；國家司法部長在法律程序中使用；為執(zhí)行國家法律向調(diào)查機(jī)構(gòu)披露；根據(jù)協(xié)議或合同向外國政府或國際組織披露；向?qū)I(yè)研究人員披露，等等。

同《信息獲取法》一樣，《隱私權(quán)法》也有豁免條款，用來保護(hù)特殊種類的個人信息。一是強(qiáng)制性豁免，即一概不予披露的信息，包括：從外國政府、國際組織、地方政府及其下設(shè)機(jī)構(gòu)秘密獲取的信息，國家騎警隊在執(zhí)行地方治安工作時獲得的秘密信息等等。二是自由裁量豁免，即具備豁免公開的條件，但披露與否可由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人斟酌確定的信息，包括：其披露可能妨礙政府事務(wù)處理的信息，其披露可能妨礙國際事務(wù)處理、威脅本國及盟國的防備、影響偵察和鎮(zhèn)壓敵對活動的信息，最近20年由政府部門或其他分支機(jī)構(gòu)在對特定活動進(jìn)行調(diào)查時所用的信息，其披露可能不利于國家或地方的法律實(shí)施與調(diào)查活動的信息，其披露可能危害執(zhí)法機(jī)構(gòu)安全的信息，正在服刑者要求得到的關(guān)于本人的信息，其披露可能危害人身安全的信息，受律師或其他特權(quán)人特別保護(hù)的信息（如律師意見等），向本人披露會有損此人利益的載有此人健康狀況的醫(yī)療記錄，等等。

此外，《隱私權(quán)法》還將主要內(nèi)容與國際事務(wù)、國防或法律調(diào)查、執(zhí)法活動相關(guān)的個人信息宣布為“豁免信息庫”（Exempt Banks），進(jìn)行最大限度地保護(hù)。

根據(jù)《隱私權(quán)法》，加拿大聯(lián)邦設(shè)立加拿大隱私專員辦公室作為個人信息保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，同時各省也設(shè)立隱私專員辦公室或類似機(jī)構(gòu)，但各省隱私專員與聯(lián)邦隱私專員之間并沒有隸屬關(guān)系。聯(lián)邦隱私專員（Privacy Commissioner）是由加拿大總督與參、眾兩院的各政黨領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商后提名，并經(jīng)兩院批準(zhǔn)任命的，任期7年。隱私專員的職責(zé)主要是受理和調(diào)查個人信息侵權(quán)投訴、對私營部門和政府機(jī)構(gòu)的個人信息保護(hù)政策措施進(jìn)行審計、向加拿大政府機(jī)構(gòu)和私營部門就個人信息保護(hù)問題提供咨詢、開展個人信息保護(hù)政策措施的研究、向加拿大議會提交個人信息保護(hù)情況的年度報告和特別報告等。

三、政府信息公開與公民隱私權(quán)保護(hù)之間的平衡

一般情況下，政府信息公開的基本形式有兩種：一是主動公開，即政府主動在公開出版物上公開政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。二是被動公開，即政府根據(jù)申請人的請求，允許申請人通過查詢、閱讀、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式依法利用政府部門所掌握的有關(guān)信息，或政府根據(jù)申請人的請求，將政府信息以通告、告示、布告、公告等方式公開。從《信息獲取法》這一法規(guī)的名稱及其相關(guān)內(nèi)容來看，加拿大政府的信息公開側(cè)重被動公開的方式。這種方式是從公民的角度出發(fā)看待問題的一種結(jié)果。與此相聯(lián)系，相關(guān)法律的制定把怎么樣才有利于公民更好地獲取信息作為基本出發(fā)點(diǎn)，充分體現(xiàn)了主權(quán)在民的政治理念。

《信息獲取法》對于政府信息公開的內(nèi)容并沒有逐條列出，只是把豁免公開的信息種類逐條列出，然后規(guī)定除此之外的信息都應(yīng)該是可以公開的。再有，“可分割性”原則意味著政府有義務(wù)盡可能多地將可以從豁免公開部分分離出的信息予以披露，有助于提高政府信息的利用率，提高政府的可信度。除了《信息獲取法》中對信息公開內(nèi)容做出規(guī)定之外，政府還援引了其他法律或者規(guī)章作為信息公開內(nèi)容的補(bǔ)充，規(guī)定了除公共信息外的哪些私人信息也是允許公開的，這樣一來，使得信息公開的范圍更加廣泛和全面。上述規(guī)定充分體現(xiàn)了“公開是原則，不公開是例外”的國際通行的信息公開立法指導(dǎo)思想。

《隱私權(quán)法》通過詳細(xì)的規(guī)定，對公民隱私權(quán)進(jìn)行了最大限度的保護(hù)，有效地消解了在政府信息公開過程中侵犯公民隱私的可能。同時，該法也體現(xiàn)了利益制衡的原則。按照該法，只要政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為披露個人信息是公共利益的需要，而且這種利益明顯超過由此而產(chǎn)生的對信息關(guān)系人隱私權(quán)的侵害，或者披露個人信息對信息關(guān)系人明顯有利，就可以披露。這說明，公民隱私權(quán)的保護(hù)不是無條件、無限制的，個人隱私權(quán)只有在符合國家利益、公共利益的范圍內(nèi)才會受到保護(hù)。當(dāng)個人隱私涉及公共利益、政治利益時，法律就要偏向于后者。也就是說，當(dāng)公共利益與人個隱私發(fā)生矛盾時，應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益。因為它符合大多數(shù)人的需要，從長遠(yuǎn)來看也符合隱私權(quán)主體的利益。同樣，當(dāng)公民的最大利益與個人隱私權(quán)發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先考慮最大利益。這是平衡政府信息公開與公民隱私保護(hù)利益沖突的一條重要原則。

加拿大通過《信息獲取法》和《隱私權(quán)法》這兩部重要的法規(guī)，在知情權(quán)與隱私權(quán)之間劃清了界限，平衡了政府信息公開與公民隱私之間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)了二者的良性互動。其中體現(xiàn)的主權(quán)在民、尊重人權(quán)的政治理念及國家和公共利益高于個人利益的制衡原則，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。更重要的是，從加拿大政府信息公開制度的建立過程來看，政府信息公開是與個人隱私權(quán)保護(hù)緊密相關(guān)的。無論采取何種立法形式，公民隱私權(quán)的保護(hù)都是政府信息公開的題中應(yīng)有之義，是建立政府信息公開制度的基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：楊 東

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1002－0519（2011）06－0069－03

2011－08－23

杜玉芳（1969－），女，中央社會主義學(xué)院民族宗教教研室副教授，博士，中共中央黨校政治學(xué)博士后。