公共治理理論對構(gòu)建老年體育組織服務(wù)體系的啟示

丁一飛,于可紅

(浙江大學(xué)教育學(xué)院體育系,浙江杭州 310028)

公共治理理論對構(gòu)建老年體育組織服務(wù)體系的啟示

丁一飛,于可紅

(浙江大學(xué)教育學(xué)院體育系,浙江杭州 310028)

文章基于公共治理理論,就組織服務(wù)體系的重要性、我國老年體育組織建設(shè)現(xiàn)狀進行了分析,得到對構(gòu)建老年體育組織服務(wù)體系的三點啟示:吸納老年體協(xié)、體育俱樂部等社會組織和私營機構(gòu)共同管理,調(diào)整政府與社會組織、私營機構(gòu)等其他治理主體之間的關(guān)系,形成自治網(wǎng)絡(luò)管理體系。

公共治理;體育組織;服務(wù)體系

Abstract:Based on public governance theory,analyzing the importance of the organization service system and the current situation of the construction of sports organization for the old in China,this paper gets three lessons for constructing the service system of sports organization for the old.Absorb sports association for old age,sports clubs and other social organizations and private sector for co-management.Adjust the relationship between the government and other governance body.Develop autonomous network management system.

Key words:public governance;sports organization;service system

0 前 言

在世界“銀色浪潮”中,我國也已快速進入了老齡化社會,且社會老齡化程度還在進一步加深。根據(jù)全國老齡辦7月13日在京發(fā)布的《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2009年,全國60歲以上老年人口達到1.6714億,占總?cè)丝诘?2.5%,80歲以上高齡老年人口達到1 899萬,今后每年以100萬速度增加,“十二五”期間將超過2 600萬。全國老齡辦2006年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》也顯示,我國會在2020年之前快速進入老齡化社會,出現(xiàn)2.48億老年人群;到2050年,老年人口更將加速突破4億。顯然,人口老齡化已成為我國當(dāng)前一個重大的社會問題,如何面對日趨嚴重的社會人口老齡化,提高老年人的生活品質(zhì)、給予老年人一個美滿的晚年已成為擺在眼前亟待解決的重要課題。越來越多的調(diào)查與研究證實充足的睡眠和積極、適當(dāng)?shù)腻憻捇顒訉夏耆说慕】禃a(chǎn)生積極的作用。著名的麥克阿瑟研究也肯定了體育運動和鍛煉身體的重要性,認為身體鍛煉可能最有助于減少冠心病的發(fā)生率和降低患高血壓的風(fēng)險。

但從目前關(guān)于老年人健身服務(wù)體系調(diào)查研究結(jié)果看,組織機構(gòu)數(shù)量少、組織松散、組織形式單一、組織權(quán)責(zé)不明確等一系列組織管理層面的問題阻礙著老年體育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。因此,如何有效地進行資源配置,集社會力量構(gòu)建高效的老年人多元化體育組織服務(wù)體系對動員廣大老年人參與體育活動、對老年人實現(xiàn)高質(zhì)量的生活目標(biāo)具有重要作用。把公共治理理論引入到老年體育組織服務(wù)體系的構(gòu)建中,強調(diào)通過合作伙伴模式來調(diào)整各體育服務(wù)主體之間的關(guān)系,以優(yōu)化社會資源配置,共同解決老年體育事業(yè)發(fā)展問題,是具有借鑒意義的。

1 公共治理理論及其核心理念

公共治理理論形成于20世紀70年代,其內(nèi)涵與治理概念的基本含義有著密切的聯(lián)系。公共治理是指政府、社會組織、私人部門、國際組織等治理主體,通過協(xié)商、談判、洽談等互動的、民主的方式共同治理公共事務(wù)的管理模式。與傳統(tǒng)的公共行政相比,公共治理不再是自上而下,依靠政府的政治權(quán)威,通過發(fā)號施令,制訂和實施政策,對公共事物進行單一化管理。它強調(diào)的是主體多元化、方式民主化、管理協(xié)作化的上下互動的新型治理模式(胡正昌,2008)。

研究治理理論的權(quán)威格里·斯托克(Gerry Stoker)對各種治理概念作了一番梳理后指出,作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點,包括:①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),認為政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。②治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊。它表明,各種私人部門和公民自愿性團體正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。④治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)力。

不難看出,公共治理意味著政府已經(jīng)不是唯一的治理主體,治理主體呈現(xiàn)多樣化、多元化趨勢,政府與社會組織、市場以及公民個人都可以成為公共治理的主體。而且,治理權(quán)力也呈現(xiàn)多中心化,政府不再是唯一的權(quán)力中心,市場、第三部門等其他主體都參與管理,組成自主的管理網(wǎng)絡(luò),形成多中心治理模式。強調(diào)自愿、平等合作是公共治理的重要手段,是治理過程中資源共享、組織協(xié)調(diào)、有效溝通、伙伴關(guān)系形成的內(nèi)在道德基礎(chǔ)。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,因此吸納各種利益相關(guān)者進入治理過程是及其重要的,同時也要求政府改變直接發(fā)號命令、運用權(quán)力等傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式,更多地做好“掌舵”、“領(lǐng)航”作用。

2 老年體育組織服務(wù)體系的現(xiàn)狀

2.1 我國各種老年體育組織數(shù)量不斷增加,但仍無法滿足需求

在縱向上,我國老年體育治理的載體大都有各級政府的行政組織、各種體育事業(yè)單位組織構(gòu)成。政府作為老年體育治理的主要實體部分,既是老年體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者,也是大部分政策的具體議定者和執(zhí)行者;體育事業(yè)單位主要通過協(xié)會或活動小組等,規(guī)劃老年體育發(fā)展,開展多種多樣的體育活動等。在橫向上,參與老年體育組織服務(wù)的不僅有政府組織、非政府組織,而且還包括眾多的各類社會組織等。

據(jù)相關(guān)文件和調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國老年體育組織機構(gòu)正在日趨健全。2006年的《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書(全文)指出,至2005年底,全國縣以上各級行政區(qū)劃、70%的城市社區(qū)和50%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建立了老年人體育協(xié)會,全民健身工程(點)已建成3萬多個。一些省市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明我國老年體育機構(gòu)的隊伍在不斷壯大。比如,浙江省,至2005年,全省各地區(qū)由街道辦事處、居委會牽頭成立的各級老年體協(xié)已有8 109個,在11個地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級老年體協(xié)已有1 113個,占全部行政村總數(shù)的87.09%[10];至2009年,全省老年體協(xié)已達到15 240個;老年體育團隊21 086個(《浙江省2009年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計年報》,2009)。廣西省,2006年《廣西老年人體育協(xié)會關(guān)于發(fā)展基層老體協(xié)組織的意見》就建議在2006年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分村老體協(xié)和輔導(dǎo)站外,同時應(yīng)建立村一級的老體協(xié)50%～80%,2008年全部建立村級老體協(xié)和健身輔導(dǎo)站70%～90%,2009年全區(qū)行政村一級全部建成。廈門市,2002年的《關(guān)于進一步加強老年人體育工作若干意見》中明確指出,城市的街道、社區(qū)居委會和農(nóng)村的鎮(zhèn)、村要在5年內(nèi)有計劃、有步驟、分批分期地建立老年體協(xié)組織,以完善全市老年人健身體育組織網(wǎng)絡(luò),充分發(fā)揮老年體協(xié)組織的作用。

同時,我國政府也不遺余力地推動老年群體健身活動,努力增強老年人體質(zhì),提高老年人健康水平。國家通過實施“全民健身工程”,加大老年體育協(xié)會隊伍建設(shè),加強公益性體育健身場地和設(shè)施建設(shè),為老年人開展體育健身活動提供場所。從總體上看,雖然各級各類的老年體育組織為老年人參加體育健身活動創(chuàng)造了良好的條件,但是城鄉(xiāng)老年體育組織的數(shù)量和所提供的活動條件,與老年人日益增漲的體育健身活動的需求相比,還存在較大的差距。

2.2 組織之間橫向聯(lián)系少,組織服務(wù)體系的多元化主體特征不明顯

目前,組織松散、組織形式單一、組織權(quán)責(zé)不明確等一系列組織管理層面的問題阻礙著老年體育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。伴隨我國努力構(gòu)建多元化的全民健身服務(wù)體系的步伐,我國的老年體育組織機構(gòu)也正在努力朝構(gòu)建多元化組織服務(wù)體系的方向前進,基本上形成了一個以各級政府、體育事業(yè)單位為主導(dǎo),以街道社區(qū)老年體育協(xié)會為核心,以老年群體單項和老年群體協(xié)會、企事業(yè)單位的老年體育協(xié)會等為基礎(chǔ)的條塊結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)組織。但從目前的情況看,由于我國協(xié)會組織本身對政府的依賴性,在這個系統(tǒng)中,政府的主體意識仍然過分嚴重,其它組織“等、靠、要”的思想依然存在。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,目前老年體育干部的以兼職為主,專職為輔。一方面,老年體育基層組織管理者以及大多數(shù)基層政府(街道辦事處)還不懂得或不習(xí)慣向社區(qū)老年體協(xié)、居委會體育小組、體育活動點這些居民自治組織進行政策上的指導(dǎo)。而正由于這種橫向聯(lián)系的缺失,造成了組織管理的漏洞,以至于無法真正體現(xiàn)老年體育的需求。另一方面,各種社會自治組織也不習(xí)慣或不善于與政府進行合作以及其本身之間聯(lián)系也不多,影響了組織管理的有效性。

在市場經(jīng)濟和老齡化社會雙重背景下,單靠政府投入的傳統(tǒng)方式已經(jīng)行不通了,必須吸納廣大的社會力量,將社會體育服務(wù)組織整合起來,共同承擔(dān)我國老年體育事業(yè)的建設(shè)。那么,就老年體育組織建設(shè)來說,要重視社會組織的自治,加強政府與社會的合作。

3 公共治理理論對構(gòu)建老年體育組織體系的啟示

公共治理理論倡導(dǎo)的是多元、民主及合作的公共行政。它將政府、社會與市場三個部門看成一個合作的互動過程,為老年體育組織體系的構(gòu)建提供了新的理論視角。

3.1 強調(diào)治理主體多元化,積極吸納老年體協(xié)、體育俱樂部等社會組織和私營機構(gòu)共同管理

治理主義認為,政府組織在整個社會中依然充當(dāng)著非常重要的角色,但是,它不再是實施社會管理功能的唯一權(quán)力核心。這意味著,非政府組織、非營利組織、社區(qū)組織等第三部門和私營機構(gòu)將與政府一起共同承擔(dān)管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任和權(quán)力。當(dāng)前,非營利性社會體育組織在組織開展群眾體育活動方面發(fā)揮了重要作用,已成為我國群眾體育活動開展的重要主體。老年體協(xié)、全民健身工程(點)就為老年體育的穩(wěn)定開展提供了重要保障。但非營利性社會體育組織的發(fā)展往往受制于資金不足等問題,尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。老年體育組織的發(fā)展也不例外。因此,一方面,充分發(fā)揮群眾體育組織的作用,進一步健全老年體育組織的機構(gòu)設(shè)置,擴充組織機構(gòu)的數(shù)量;另一面,對居委會、志愿者組織和業(yè)主委員會等居民自治組織要加強引導(dǎo),發(fā)揮其自治、自立功能,對企事業(yè)單位、私營機構(gòu)等要加大政府政策誘導(dǎo),積極吸引更多社會組織加入老年體育治理主體行列。

3.2 強調(diào)平等合作關(guān)系,積極調(diào)整政府與老年體協(xié)、私營機構(gòu)等其他治理主體之間的關(guān)系

沒有哪個機構(gòu),無論其為公有或私營,都不可能擁有知識和資源兩個方面的充足能力來獨自解決一切問題;既然如此,從治理的視角來看,統(tǒng)治也就總是一個互動的過程(庫伊曼,1993)。因此,公共治理下的政府和各個公共機構(gòu)、個人之間是一種權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。這種相互協(xié)調(diào)合作的關(guān)系要求政府部門改變傳統(tǒng)的控制管理的方式。政府部門在整個網(wǎng)絡(luò)治理行動體系中,不僅要樹立為民服務(wù)的意識,而且要樹立為整個網(wǎng)絡(luò)行動體系服務(wù)的意識,發(fā)揮行政部門的引導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)的作用,改善網(wǎng)絡(luò)中組織之間的互動關(guān)系。具體而言,在管理實踐中,要將傳統(tǒng)的“控制”管理方式轉(zhuǎn)化為“平等”的服務(wù)方式,強調(diào)以民眾為中心,樹立為民服務(wù)、為社會服務(wù)的思想;要進一步強化體育行政部門制定發(fā)展規(guī)劃、完善相關(guān)規(guī)章制度、進行宏觀調(diào)控等職能。對于體育治理來說,要將“辦體育”的工作進一步“放權(quán)”給體育事業(yè)單位、體育社會團體和其它社會體育組織,引導(dǎo)更多的社會力量共同參與全民健身體系構(gòu)建當(dāng)中。同時,對少數(shù)未健全的體育行政部門,當(dāng)前最主要的任務(wù)就是加快其組織機構(gòu)的完善和人員配備到位。對于老年體育組織來說,一方面要強化服務(wù)型管理的理念,根據(jù)老年體育的特殊性,從實際出發(fā),進一步完善老年體育的相關(guān)規(guī)章制度,保障老年人享受體育的權(quán)力;另一方面,積極發(fā)展老年體育協(xié)會、老年活動中心、全民健身點等社會體育組織,吸引更多的老年人參與到體育鍛煉中來。

3.3 優(yōu)化資源整合,積極形成自治網(wǎng)絡(luò)管理體系

體系可以界定為“非正式然而相對穩(wěn)定的群體,能夠獲得體制化的資源,使之得以在統(tǒng)治決策中發(fā)揮持久的作用”(斯通,1989)。治理理論認為有生命力的體系之形成便是最終的權(quán)力行為。建立體系,在有些政策領(lǐng)域要比在其他領(lǐng)域容易些。若是與富有資源的行為者相聯(lián)系,或是目標(biāo)的實現(xiàn)要比其他目標(biāo)少一點困難或問題,也較易于建立體系。

顯然,老年體育組織服務(wù)體系的構(gòu)建不僅需要政府提供資源,第三部門和私營機構(gòu)更是重要的資源來源。對于公共物品和服務(wù)的供給可以通過政府與非營利性部門以及營利性部門的合作來共同實現(xiàn)。目前,實現(xiàn)多元化主要有2條途徑:一是政府推行競爭招標(biāo)投標(biāo)制,與其他部門合作共同實現(xiàn)公共服務(wù)的供給。即政府先確定某種公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準,然后向執(zhí)行機構(gòu)、營利性部門或非營利性部門招標(biāo),再由中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同來執(zhí)行供給項目,提供公共服務(wù)(這不僅包括通過當(dāng)前的政府采物品,更重要的是通過與其他部門的合作來提供有形和無形的公共服務(wù));另外一種就是政府通過吸納社會力量和民間資源來共同從事公共基礎(chǔ)建設(shè),一起承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。我國自2000年10月1日起,就頒布了個人所得稅優(yōu)惠政策,規(guī)定個人通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)的捐贈,在繳納個人所得稅前準予全額扣除。通過政府部門與其它部門的合作,有助于提高公共物品供給的經(jīng)濟效率,彌補政府供給能力的不足。目前,由于投入大、回報慢等原因,我國對于老年體育服務(wù)的供給基本上由政府承擔(dān)。但隨著體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,老年人體育意識的增強,如“花錢買健康”等思想的滲透,相信市場機制的作用會越來越凸顯。

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The Enlightenment of Constructing Service System of Sports Organization for the Old with Public Governance Theory

DING Yi-fei,YU Ke-hong

(PE Department,College of Education,Zhejiang University,Hangzhou 310028,China)

G80-05

A

1004-3624(2011)01-0007-03

2010-11-15

丁一飛(1986-),女,浙江慈溪人,碩士,研究方向為老年體育.