公安社會管理創(chuàng)新的觀念與路徑

程金生

(廣東警官學院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

公安社會管理創(chuàng)新如何展開，是公安工作可持續(xù)發(fā)展的基本問題。在改革開放30年后的今天，公安社會管理創(chuàng)新已經(jīng)成為能否有效治理社會治安的基本內容，不僅如此，可以預言，在今后30－40年內公安社會管理創(chuàng)新仍將是能否有效進行社會治安治理的基本內容。道理非常簡單，在改革開放30年經(jīng)濟高速增長、政治民主化進程達到一定水平條件下，現(xiàn)代化向縱深推進，大規(guī)模的社會建設時代已經(jīng)到來。我們能否建立使社會治安得到有效治理的治理結構，使社會治安置于可控之中，取決于公安社會管理的成功創(chuàng)新。

公安社會管理創(chuàng)新無疑與體制和機制問題緊密相關，但是，由于體制與機制問題總是在特定的價值觀念與理論視角的深層制約下構建的，并最終決定社會治安治理的現(xiàn)實實踐模式，因而，公安社會管理創(chuàng)新可以從深層觀念、中介體制和機制、外在行動三者間的內在關聯(lián)的框架體系來理解和把握。其中深層觀念具有先導性的地位。事實上，時下，針對公安社會管理問題，盡管我們已經(jīng)做出了很多創(chuàng)新，但是在觀念上仍然存在著不少誤區(qū)，符合和諧社會建設的治安治理結構仍然處在形成過程中。正因為如此，討論體制與機制問題時，首先要解決公安社會管理創(chuàng)新最基本的觀念問題，然后才談得上通過科學的觀念來引導合理的體制與機制的創(chuàng)新，最后才有治理實踐模式的創(chuàng)新。對公安機關而言，說清楚公安社會管理創(chuàng)新的基本觀念不僅非常必要，而且也非常緊迫。說到底，到目前為止，我們對公安社會管理創(chuàng)新還沒有一攬子的設想。本文不求面面俱到，僅對影響公安社會管理創(chuàng)新的基本觀念作一探析，以引導公安社會管理創(chuàng)新整體架構的產(chǎn)出。

一、從國家中心論到多元治理論

公安社會管理創(chuàng)新最大的觀念迷誤是“國家中心論”。公安社會管理創(chuàng)新的國家中心論持有這樣一種基本觀念，公安社會管理即公安機關對社會治安的管理。公安機關管理社會治安是公安機關代表國家管理社會治安的活動。管理治安是公安一家的事情，而且只有公安機關才能管理社會治安。由于國家的權威性和對資源的壟斷性，使得公安機關成為天然的社會治安治理的主體，社會治安需要公安機關來管理，社會治安通過公安機關是可以治理的，公安機關是治理社會治安的唯一正式主體和全能主體。這一觀念也得到制度上支持。國家改造了社會，并且正在創(chuàng)建新的公民社會。從制度生產(chǎn)過程看，社會后于國家成長起來。國家不僅設定社會的地理邊界，并且劃定社會活動的合法性邊界。對于國家來說，公安社會管理就是在國家把社會有效地組織起來的基礎上，控制國家與社會以及社會內部的沖突，使治安達到治理狀態(tài)。這種觀念和制度背景直接影響著中國學者對公安社會管理的理解。許多理解都直接或間接把公安社會管理等同于“政府的社會管理”，即“公安機關的社會管理”。這樣，公安社會管理就是“公安機關運用法律、法規(guī)、政策直接或間接地對社會治安不同領域和各個環(huán)節(jié)進行服務監(jiān)督和控制的過程。”在這里，包含著三種內涵:一是良性的社會治安治理狀態(tài)是國家追求的價值目標。國家以安定為首要目標。這種治理狀態(tài)在性質上從屬于國家;二是，治安治理是政治任務，即治安治理是國家的政治職能，公安機關是國家機器;三是，國家是社會治安治理唯一合法的權威性和制度性主體。盡管無論是企業(yè)還是私人都無一例外地追求安定。由此，公安社會管理創(chuàng)新成為公安機關社會治安治理創(chuàng)新。

但是，這種理解的偏頗之處仍然很明顯。

從概念內涵分析，公安社會管理的治理對象是社會治安。在英文中“社會治安”為public order，直譯為“公共秩序”。顯然，這是一個充滿現(xiàn)代意義的概念。政治民主化已經(jīng)形成或正在形成;市場經(jīng)濟作為創(chuàng)造社會財富的最有效率的制度形式得到普及或正在得到普及;公民社會 (civil society)已經(jīng)形成或正在形成。這樣，在現(xiàn)代社會，國家、市場、社會三者間形成了一種互動的結構關系模式。現(xiàn)代國家、市場機制、公民社會相互協(xié)調又互為補充。這構成了把握社會治安問題的基本背景。

同國家一樣，以私人利益最大化為取向的市場與以血緣為基礎的家庭生活和以個人旨趣為取向的社會交往，都無一例外地追求治安安定，而且都有自己的運轉機制，這就使得社會治安問題不能歸結為單一的國家問題。本質上，社會治安與代表公共利益的社會秩序直接關切，即它以公共利益為出發(fā)點。國家、市場、社會在社會治安問題上的追求在這里交合一起，構成了我們所謂的“公共秩序”，這是一個共同生活的空間。是人們創(chuàng)造更好生活的起點。因而，社會治安的治理狀態(tài)既是人類共同生活的基本價值，也是普遍性價值，盡管在現(xiàn)代社會，國家在社會治安治理上的權威性、制度性和對公共資源的支配性地位無容置疑。但并不能因此把社會治安歸結為只能由國家管理，只從屬于國家。

上述分析表明，在社會治安的概念背景中內在地包含著“公域”與“私域”的分野和統(tǒng)一。國家、市場和社會的互動性的構成關系是把握社會治安治理的一個最為基本的視角。國家主體、市場主體和社會主體都關切于治安之治，都是治安治理的主體。恰當?shù)亩ㄎ辉谟冢瑖以谏鐣伟仓卫碇袚斨鲗灾黧w，但并非唯一主體，市場主體和社會主體是參與主體。事實上，在公共行政學的視野中，社會治安治理作為國家的職能，它既包含著國家作為公共利益的代理人，以公共利益的名義治理社會治安，也包含著國家吸納社會，通過社會主體參與而治理治安，由此，國家主體、市場主體和社會主體形成了合作的關系，公共資源和社會資源得以整合，形成了網(wǎng)絡化的治理格局。在此意義上，社會治安問題的處理并不應該僅僅局限在國家中心論的范疇之下，而應該置于多元主體參與的治理論的范疇之下。它既包含著國家管理社會治安的主導性地位，也包含著社會自主管理治安的內涵，還包含著國家與社會合作管理社會治安的內涵。既包含著公共資源的主導性，也包含著社會資源配置的參與性。

治理論中的治理概念無疑非常重要。治理概念是從域外引進的，它的核心內核在于多元主體合作起來共同管理，從而使對問題的處理達到理想狀態(tài)。近年來，隨著治理概念逐漸形成和清晰化，以治理范疇來處理治安問題成為官方和學界的共識。治安問題的處理走出國家中心論而步上“治理化”的道路，而治理論也必然成為處理治安問題應該持有的基本的觀念選擇。治安管理的治理化其實正如上述所申述的兩層基本含義。一是，社會治安管理的主體除了國家之外，還包括各類社會組織以及市場主體和公民個人。二是社會治安管理不僅包含著政府利用行政法律等強制性手段進行的管制、約束和規(guī)范，更包括著政府與其他社會組織提供的公共服務以及社會的自我管理。［1］47 －48

事實上，決策層已經(jīng)將這認識轉化為政策規(guī)定。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》提出治理格局的基本框架: “黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”。有了決策依據(jù)，關鍵是要對這一治理格局基本框架背后的觀念有清醒的認識。從上述分析中可能引出的基本的觀念變革的結論在于，從國家中心論走向多元主體共同治理論。這種觀念對于當前公安社會管理創(chuàng)新的意義在于，它突破了公安機關一家治理治安的局面，使公安社會管理創(chuàng)新有了更為開闊的視野。從體制與機制看，單一國家主體治理治安的格局是必須變革的。而運用行政強制手段通過單一的公共資源支持治安治理的機制在現(xiàn)代社會條件下是無法奏效的，也是必須變革的。以行政手段、市場手段和社會自治相互配置的治理機制來治理治安的治理論正是從中引出的結論。

二、從公安管理服務并重論到社會權利論

第二個大的觀念誤區(qū)是治安管理服務并重論。建設服務型政府無疑是一個巨大的社會進步。對于正在向發(fā)達國家邁進的社會主義中國尤其如此。它走出了管制型政府的陳舊觀念，有利于塑造政府的嶄新形象。在這一宏觀背景下，公安社會管理創(chuàng)新在于從過去的治安管制走向管理與服務并重。但是，支持服務型政府的觀念并非政府管理服務并重論所能夠包含。

政府管理服務職能立足于政府的職能變革。其基本立場是政府，仍然是國家中心論的。治安管理服務并重可以更好地鞏固政府的權威和地位，更好地塑造公安機關新形象，并使多元主體參與治安治理有了可以依托的體制與機制。這當然是一個不錯的局面。然而，它與社會管理和社會建設的核心價值仍然有較大偏離。實際上，實現(xiàn)社會權利才是社會治安治理的價值歸宿或最終目標。這就將政府管理服務職能從政府立場轉向社會本位立場。在這一價值觀念之下，以及在現(xiàn)代國家和市場經(jīng)濟背景下，社會管理有兩個基本內容:一是實現(xiàn)和維護好公民的社會權利;二是把多元化的社會有效地組織起來，實現(xiàn)國家與社會互動的結構化。后者是以前者為前提的，前者的實現(xiàn)則以后者為條件。所謂社會建設，就是社會權利的實踐化與社會組織化、結構化的互動過程。［1］48換言之，服務型政府的支持性觀念背景是社會權利，這是一個社會本位立場上的觀點，它比之于立足政府立場，有更深刻和更深厚的觀念內涵及其相應的社會背景。

人類社會走到今天，把社會權利作為政府職能的立腳點，并以此作為構建服務型政府的基本依據(jù)和邏輯起點，無疑是人類社會文明進步積累起來的極其重要的成果。社會權利的概念的形成以及社會權利的實現(xiàn)都與一定的歷史條件緊密相關。但它同時也展示了人類社會進步的一般歷史過程。即以社會權利為導向，把社會組織起來，實現(xiàn)社會結構的優(yōu)化，保證公平公正得到落實。這構成了人類社會建設的寶貴經(jīng)驗，給我們很多啟示。

第一，社會權利是作為社會成員分享社會發(fā)展成果的資格和擁有文明生活條件的權利。它既使人作為平等的個體融入社會獲得公平的發(fā)展機會，也構成一個社會存續(xù)的基本內容和條件。它不僅促進全體社會成員形成基本的共識，而且基于此而創(chuàng)造了使社會成員之間相互交往與合作的基本的制度條件。一個社會中的社會成員基本的共同權利的實現(xiàn)，有助于緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾，加強社會團結，促進社會融合，反之，則形成社會排斥與社會分裂。在此意義上，社會權利幫助社會成員融入社會，更好的促進人的社會化的實現(xiàn)?！皵U展我們有理由珍視的那些自由，不僅能使我們生活得豐富和不受局限，而且能使我們成為更加社會化的人?！保?］10

第二，社會權利是在一定經(jīng)濟發(fā)展水平上形成的，又成為抗衡市場的力量。作為構成公共權利基本內容的公共教育、醫(yī)療保健、充分就業(yè)、科技進步、生態(tài)環(huán)境只有在現(xiàn)代經(jīng)濟水平下才能夠得到實現(xiàn)，同時，它可以幫助社會個體可以通過市場外的力量去改善自身的生活。就此而言，社會權利改變了公民作為“商品”的地位。在此意義上，社會權利的實現(xiàn)既促進了市場，也促進了社會，并因此而促進市場與社會之間的協(xié)調和均衡。社會權利實現(xiàn)的產(chǎn)出是社會結構的完善，并有助于實現(xiàn)社會公平公正。對市場而言，實現(xiàn)社會權利提高了人力資源的質量，儲備了大量的人才，節(jié)約了市場運行的成本，從而，構成市場經(jīng)濟的“生產(chǎn)性投資”。對于國家而言，實現(xiàn)了社會權利不僅培養(yǎng)了公民對國家的忠誠，而且也為社會成員創(chuàng)造了參與政治、進入市場和社會的基本條件，提高了公民參與能力和創(chuàng)造能力。

第三，社會權利的實現(xiàn)與相應的制度安排相配套才是可能的。例如，福利國家正是這樣一種制度安排。它通過保障公民基本的、最低限度的福利而明確了政府的責任。它不僅賦予公民一定的權利，而且這些權利的實現(xiàn)有助于社會成員融入社會，促進了國家與社會之間的互動結構關系的形成，社會權利因此才真正成為“具有社會意義”的權利。

社會權利構成了“社會本位”的基點，也提供了觀察社會治安問題產(chǎn)生和治理的視角。我們通常所說的產(chǎn)生社會治安問題的根源在社會，其實從社會權利的角度看更為清楚，因為，社會治安問題根源于社會權利受到損害。

犯罪學的研究表明，社會治安是諸多社會矛盾和消極因素的綜合反映。最主要的社會治安問題就是犯罪問題。在當前條件下，從犯罪類型看，侵財性犯罪在所有犯罪中占有比例最大。在一些發(fā)達地區(qū)，如廣東、浙江、上海等地，這類犯罪占到所有犯罪的85%以上。侵財性犯罪的原因主要是由財富分布的不均衡所導致的。我國目前的基尼系數(shù)已接近0.5，已經(jīng)遠遠超過警戒線。從犯罪主體看，流動人口仍然是犯罪中比例最大的群體 (當然他們也是受到犯罪侵害最大的群體)。流動人口以農(nóng)民工為主體。由于體制原因，他們大部分人已進城，但身份仍然未能融入城市。對于城市福利，他們?yōu)轶w制所排斥。在社會生活上，他們也沒有被城市市民所接受。在城市生存的困難是造成他們成為犯罪主體的深層次原因?？梢灶A言，隨著城市化進程的加速，流動人口所引起的諸多問題，尤其是社會治安問題，還會長期困擾我們。而實現(xiàn)流動人口的社會權利雖然并非公安機關所能夠解決，但是，尊重他們的權利，為他們提供以安全為基本內容的公共服務仍然是他們融入城市的基本條件，也是公安機關責無旁貸的責任和義務。

社會權利概念的提出意味著，社會治安治理是整個社會的責任和義務，更是政府的責任和義務，只有改善引起犯罪的社會條件和體制環(huán)境，社會治安的狀況才能得到根本的好轉。這是使社會治安得到良性治理的背景建構。而對于公安社會管理創(chuàng)新而言，它意味著，應尊重社會權利，提供安全保障，改變被動反應型的治理模式，主動深入社會中，使公民參與治理中來，真正回應公民的安全需要。以公民的安全需求為導向才有可能真正做好社會治安工作。

三、從單一的專業(yè)控制論到綜合性社會化治理論

很顯然，多元主體參與治理需要建構合作型的治理框架，實現(xiàn)社會權利則意味著合作型的治理框架以社會治安治理的價值理念、體制機制原則、治理戰(zhàn)略構想為引導，公安社會管理創(chuàng)新最終要落實到實踐的層面。在當代中國境遇中，在重塑治理結構、價值理念、治理戰(zhàn)略的背景下，公安社會管理創(chuàng)新以何種思維在實踐層面展開呢?這涉及到的問題即是公安社會管理創(chuàng)新的實踐模式問題。其思維的軸心是什么呢?我們認為，它需要處理構成治安治理框架的各個環(huán)節(jié)之間的關系。

談到治安治理的實際工作，人們不免指出，治安治理是知識蘊含和技術蘊含都非常豐富的工作，具有強烈的專業(yè)色彩。在現(xiàn)代條件下，治安治理的專業(yè)性也越來越突出。正因為如此，社會治安的專業(yè)控制論也相應地成為治安治理在實踐層面的重要觀點。有人據(jù)此認為，公安社會管理創(chuàng)新就是在專業(yè)控制的方維上的創(chuàng)新。公安工作就是操作性的實戰(zhàn)工作。這種觀點和思維不僅代表了當前社會治安治理的主流觀點，也反映了當前社會治安治理的現(xiàn)實。無論是在理論方面還是在實踐方面，專業(yè)化治理社會治安占據(jù)優(yōu)勢地位。這種優(yōu)勢地位的獲得是有依據(jù)的。由行政授權、具有特定法律責任的公安工作，如刑事執(zhí)法、治安行政執(zhí)法、消防管理、道路交通管理、特種行業(yè)管理，等等，是專業(yè)化的工作，也是公安工作的核心工作，這些工作是社會力量無法替代的。其專業(yè)化發(fā)展一方面是社會分工的必然產(chǎn)物;另一方面，其專業(yè)化的發(fā)展可以大大提高其運行效率。然而，專業(yè)化并不能從根本上解決社會治安治理存在的問題。公安社會管理創(chuàng)新的旨趣在于探尋一種從根本上解決治安治理的方略與實踐模式。社會治安治理的辯證法在于，專業(yè)化以社會化為基礎，專業(yè)化是社會發(fā)展到一定水平的結果，它深深地嵌在社會的變動脈絡之中。在多元主體參與、以實現(xiàn)社會權利為價值導向的公安社會管理創(chuàng)新框架體系中，公安社會管理創(chuàng)新的實踐模式構建需要專業(yè)化和社會化有機結合的新思維。只有在這一新思維下，公安社會管理創(chuàng)新的各個要素、各個環(huán)節(jié)才能構成有機的統(tǒng)一體。

實際上，黨的十六屆五中全會所提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局已經(jīng)給出了公安社會管理創(chuàng)新的路徑。如果建構以社會為本位、以實現(xiàn)社會權利為價值導向的體制與機制背景，并以專業(yè)化和社會化有機結合的新思維，來構建社會管理的實踐模式，那么我們可以認為，黨委領導、公安主導、社會協(xié)同、公眾參與的治理格局是一個理想的結構框架。這是一個公域、私域、第三部門相互協(xié)作、共同治理的實踐模式，也是一個以強政府與強社會互動結構關系之形成為基本目標的治理模式。

黨委領導是我國基本政治制度的內在要求。也是我國的政治優(yōu)勢所在。在我國，一切改革都不能脫離黨的核心價值觀。在這里，黨委領導體現(xiàn)為黨對社會治安治理的領導，這種領導就是制定科學的治安治理的政策，供給治安治理的公共財政保障。

公安主導有兩層意思，一是指公安機關是政府專門治理社會治安的職能部門，是社會治安治理的責任主體。二是指公安機關是主導公安社會管理創(chuàng)新的主體。公安機關從全局上予以謀劃，主導社會管理創(chuàng)新的框架體系和實踐展開。從而使“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的治理格局在社會治安治理領域成為現(xiàn)實。

大致說來，公安主導作用體現(xiàn)在四個方面:一是做好政策建議工作。公安機關要當好黨委的參謀，根據(jù)社會治安的現(xiàn)狀和發(fā)展趨向，通過向黨委提出政策建議，推動政府主導社會治安治理大局的構成。二是推動社會治安治理法律保障體系建設，明確各社會組織、企業(yè)各自的治安責任，建構社會性治安防控體系。三是引導并組織社會力量參與治安。公安機關要通過義務分擔、市場服務等方式，積極引導社會力量 (市場主體、第三部門與公民個人)在社會治安治理中發(fā)揮作用，形成公安機關的專門力量與社會力量整合的局面。使社會協(xié)同與公民參與成為可能。四是主動把公安工作自覺地融入到大社會之中。政治民主化、經(jīng)濟市場化、社會生活自治化構成了現(xiàn)代社會國家、市場與社會的互動結構關系，公安機關要從社會的外部轉變?yōu)檎蚊裰骰?、?jīng)濟市場化和社會生活自治化構成的社會秩序的內在力量，成為社會秩序的一個有機組成部分。

［1］楊雪冬．社會權利與社會治理 ［M］．北京:國家行政學院出版社，2009．

［2］阿瑪?shù)賮啞ど宰杂煽创l(fā)展 ［M］．任賾，于真，譯．北京:中國人民大學出版社，2002．