關于穩(wěn)定和完善農村土地承包經營制度的思考

王崇娟

黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣農業(yè)局經管站

關于穩(wěn)定和完善農村土地承包經營制度的思考

王崇娟

黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣農業(yè)局經管站

取消農業(yè)稅是黨中央惠民政策的一項重大舉措，極大地調動了其生產經營積極性，為農村經濟和社會發(fā)展帶來了巨大的動力和效應，化解了人地分離所帶來的突出問題和矛盾，對進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包經營制度提供了有力的支持和持久的保障，同時也對理順農村土地關系提出了更高的要求。

農村土地經營制度；突出問題；思考

自上世紀80年代初期，我國在農村就確立了以家庭承包經營為基礎，統(tǒng)分結合的農村基本經營制度，賦予農民充分的生產經營自主權，解放了農村生產力，使農戶真正成為獨立的市場主體。取消農業(yè)稅是黨中央惠民政策的一項重大舉措，極大地調動了其生產經營積極性，為農村經濟和社會發(fā)展帶來了巨大的動力和效應，化解了人地分離所帶來的突出問題和矛盾，對進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包經營制度提供了有力的支持和持久的保障，同時也對理順農村土地關系提出了更高的要求。

一、取消農業(yè)稅后，農村土地經營方面發(fā)生的新變化

（一）農民對土地的態(tài)度發(fā)生了變化。長期以來，由于農民經營土地負擔過重，農業(yè)生產成本高，農業(yè)效益低下，農民在土地上得到的收益寥寥無幾，甚至出現負效益。因此有些農民不愿意為土地注入更多的科技、資金，造成勞動效率低下和土地利用率不高，有些土地甚至被撂荒。但是近年來中央一系列惠農政策出臺后，廣大農民對土地經營的態(tài)度發(fā)生了明顯的變化，有些外出打工的農民返鄉(xiāng)要地，有些原來不愿意經營土地的也要地，有些長期被撂荒的土地也被重新“撿”了回來。農民也加大了對土地的投入，重視選用優(yōu)良品種和科學種田。

（二）減輕了種地農民的負擔。稅改前農民種地，除生產費用開支外，還承擔著大量的稅費負擔。實行免征農業(yè)稅政策后，農民經營土地已零稅賦。

（三）分配機制發(fā)生了變化。實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，農村收益分配的辦法是交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的。減免農業(yè)稅后，農村收益分配機制發(fā)生了變化。先是稅費改革，將給國家、集體上繳的稅費全部納入稅收管理，農民種地只需依法納稅；農業(yè)稅全部取消后，農民經營土地全部的收入都是自己的。分配機制的變化使農民對土地經營更有信心，從而極大地激發(fā)了他們的生產積極性。

二、當前農村土地經營體制存在的突出問題

（一）人地利益矛盾突出。一是在一輪農村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二輪土地延包時“小調整”工作做得不到位，國家相關法律法規(guī)的相繼出臺，規(guī)定了農村土地承包期30年不變，實行“增人不增地，減人不減地” 的政策，在承包期內不得隨意調整農民承包土地，造成當時農村多女戶現在耕地富余，管理困難，而當時多子戶后來娶妻生子后，土地緊缺。目前，為追求農村土地利益公平，土地較少戶要求從新調整承包地，主張實行“增人增地，減人減地”，而耕地較多戶，即便耕種和管理不過來，寧可粗放經營，廣種薄收，甚至棄耕拋荒，也不愿將自己難以耕種和管理的承包地交回讓集體另行發(fā)包。兩種不同利益觀點的分歧，嚴重制約了農村基本經營制度的穩(wěn)定和完善。二是取消農業(yè)稅后，許多地方都掀起了一輪“要地熱”，面對大量要地的農戶，集體基本上沒有耕地可給。由此引發(fā)的矛盾也日益突出，造成的土地糾紛和上訪案件不斷增加。

（二）土地承包零碎細化。各地在進行農村土地承包時，為了使承包利益均等化，把耕地按優(yōu)、中、劣三等搭配按人口平均分包到戶，導致耕地較多戶承包到的耕地過于零碎分散。承包地的不集中性，增加了農業(yè)的投入量和管理成本，制約著農業(yè)先進技術的推廣和農業(yè)機械化應用，已成為制約當前農業(yè)規(guī)?；洜I的一個主要瓶頸。

（三）農村耕地向減少趨勢蔓延。由于農村土地耕種效益比較低，土地違法成本不高，導致農村土地被隨意征占用，加之農民對耕地保護意識淡薄，擅自改變耕地的用途，隨意在承包地上建房、取土，導致農村耕地流失嚴重。

（四）農業(yè)投入不足。近年來，隨著大量的農村青壯年勞動力外出務工經商，留在農村的主要為老人、婦女、兒童，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒，致使對土地的勞動力投入不足；雖然國家對農民種糧給予了補貼，但一些地方因財力有限，對農業(yè)基礎設施建設投入比較少，對一些農業(yè)領域的重大項目投入力度不夠，尤其是對水利等農業(yè)基礎設施建設投入力度嚴重不足，使原有的一些壩塘、管道、灌溉溝渠等設施老化，毀損嚴重；一些水毀農田、河道得不到及時修復，降低了農民抵御自然災害的能力。

（五）土地流轉行為不規(guī)范。從調查的情況看，農民的土地流轉法律意識淡薄，自我保護意識不強。農戶間的土地流轉幾乎是自發(fā)流轉，私下交易，都沒經過發(fā)包方同意。在土地流轉的過程中，往往沒有簽訂書面協(xié)議，只是通過口頭約定，同時也未辦理登記備案手續(xù)，雙方權利義務不明確，致使流轉行為不受法律保護。

三、對完善農村土地承包經營制度的幾點思考

（一）進一步完善農村土地承包管理制度，強化農村集體經濟組織的管理權。認真落實土地承包期的延長政策，抓緊解決土地承包中的遺留問題，確保承包土地面積、承包合同、承包經營權證書到戶，穩(wěn)定農戶的承包權。農村集體經濟組織必須加強農村土地的管理，監(jiān)督承包方依照合同約定的用途合理利用和保護土地，不能強迫農民流轉土地，更不能隨意出讓、買賣土地。農村集體經濟組織還要承擔土地承包生產經營的服務和協(xié)調工作，幫助農戶發(fā)展生產。認真貫徹落實《農村土地承包法》，在長期堅持土地承包經營制度的前提下，鼓勵土地合理流轉，適度擴大經營規(guī)模。

（二）切實保障農民的土地承包經營權

1、依法保護農民的土地承包經營權?！掇r村土地承包法》賦予了農民長期而有保障的土地經營權，以法律的形式對土地的承包期限、承包方的義務、土地承包經營權的流轉、土地承包經營權爭議的解決以及法律責任等問題做出了明確的規(guī)定。認真貫徹和深刻領會《農村土地承包法》的實質，讓廣大農民群眾真正了解和熟悉農村土地承包政策，依法保護自己的合法權益。

2、換發(fā)、變更土地承包經營權證，保護農民的土地承包經營權?！掇r村土地承包經營權證》是農戶享有的土地承包經營權的法律憑證，要根據目前農村土地的變化情況，及時換發(fā)、變更，對農民經營的土地、承包的費用進行核實，使證書與實際內容相符，這也是保障農民土地經營權的有效方法。

3、完善農村土地糾紛的調處機制，保護農民的土地承包經營權。土地糾紛是目前農村土地承包管理工作中純在的主要問題，在糾紛的處理中，要以法律和政策為依據，以維護廣大人民群眾的利益為核心，對農民反映的問題要及時調處，化解矛盾，消除對立情緒，充分發(fā)揮協(xié)商、調解、仲裁等多種方式，加大糾紛調處力度。

（三）建立健全農民的保障機制

1、加強耕地保護。耕地是農民最大的保障，加強耕地保護，控制征地規(guī)模，減少非農業(yè)性生產占地。

2、妥善安置失地農民。失地農民的安置應保證被征地農民原有生活水平不降低，改變單一的、一次性的貨幣補償辦法，探索建立留地安置、入股安置、土地換社保安置等辦法，也可以建立統(tǒng)一的失地農民安置基金，實行?？顚Ｓ?。

3、建立失地農民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障機制。應盡快把失地農民納入城鎮(zhèn)社會保障機制，建立失地農民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，解決失地農民的后顧之憂。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.07.045