我國礦業(yè)權市場要素研究

王玲玲，鄒曉明，馬 杰

(東華理工大學地質資源經濟與管理研究中心，江西 撫州 344000)

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的不斷推進，經濟社會發(fā)展對礦產資源的需求呈增長態(tài)勢。這就要求政府不僅要努力提高勘查開發(fā)能力，而且更為重要的是必須加快培育和規(guī)范礦業(yè)權市場，真正發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，促使探礦者、采礦者更加珍惜和節(jié)約利用資源，自覺提高資源利用效率和水平，進而提高對我國經濟社會發(fā)展的保障能力。

1 我國礦業(yè)權市場概況

礦業(yè)權市場，是礦業(yè)權這種特殊商品在交換和價值實現(xiàn)過程中發(fā)生的各種經濟關系的總和，是廣義的市場范疇。而礦業(yè)權則包括探礦權和采礦權，其中：探礦權是指在依法取得勘查許可證規(guī)定的范圍內，勘查礦產資源的權利；采礦權是指在依法取得采礦許可證規(guī)定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。雖然，我國的礦業(yè)權市場起步晚，但起點高，發(fā)展快，目前已經基本形成了由國家壟斷的礦業(yè)權出讓一級市場和市場化的礦業(yè)權流轉二級市場。

一級市場即國家有償、有期限地出讓探礦權采礦權的市場。其特征是：礦產資源國家所有、國家壟斷經營，由探礦權采礦權主管部門依法直接將探礦權采礦權出讓給探礦權采礦權人。交易主體，一方是礦產資源所有者—國家，一方是普通礦業(yè)權人。其交易在服從礦產資源規(guī)劃、管理和保護的前提下進行，國家通過授予、招標等方式將探礦權采礦權出讓。二級市場是探礦權采礦權在不同的礦業(yè)權人之間橫向依法轉讓市場。在二級市場中，探礦權采礦權的獲得或轉讓直接受價值規(guī)律的調節(jié)，因可變因素多，易產生投機行為，風險較大。一級市場的運作直接體現(xiàn)了國家的礦業(yè)政策，決定著能否真正建立探礦權采礦權市場；二級市場的發(fā)育和規(guī)范，則是探礦權采礦權市場健康發(fā)展的保證。

2 我國礦業(yè)權市場的要素及其存在的問題

礦業(yè)權流轉，必然形成礦業(yè)權市場。礦業(yè)權市場也由三個要素構成：市場主體、市場客體、市場中介。雖然我國的礦業(yè)權市場經過了近15年的快速發(fā)展，但總體看來，仍顯不發(fā)育和完善。主要原因，在于我國礦業(yè)權市場的要素發(fā)展尚不完善。

2.1 礦業(yè)權市場主體及其存在的問題

礦業(yè)權市場主體，是指在礦業(yè)權市場中享有權利和承擔義務的當事人，即礦業(yè)權人，包括礦業(yè)權市場中的礦業(yè)權出讓方與受讓方。其中，礦業(yè)權的出讓方，包括普通的探礦權權利人、采礦權權利人以及特殊的礦業(yè)權人(即國家的代理人，各級國土資源主管部門)；礦業(yè)權的受讓方，主要是各種礦業(yè)投資者(礦業(yè)公司、勘探公司及其他礦業(yè)投資主體)，國家有時也會因政策因素或礦產資源的戰(zhàn)略儲備而作為礦業(yè)權的購買方出現(xiàn)。

在礦業(yè)權市場主體方面，存在的主要問題是：政府作為礦業(yè)權市場主體具有雙重身份。一方面，政府以普通民事主體身份作為礦業(yè)權人出現(xiàn)，通過采取批準申請、招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓礦業(yè)權；另一方面，政府又是管理者，對礦產資源的開發(fā)利用、環(huán)境保護、生產安全等方面負有行政管理的職責。可見，政府與一般礦業(yè)權人之間具有一般意義上的橫向的、平等的民事權利義務關系，同時還具有政府與一般礦業(yè)權人之間縱向的、不平等的管理關系。正是由于政府這種既當運動員又當裁判的雙重身份，造成政府對市場的管理干預過多，監(jiān)管不夠有力，身份不清，利益不明，影響了礦業(yè)權市場的健康發(fā)展。

此外，國有地勘單位作為探礦權轉讓的主體仍存在政、企、事不分的情況，地勘單位的真正獨立市場主體資格始終沒有到位，依賴政府的慣性尚在。這些都影響礦業(yè)權市場的公平競爭。

2.2 礦業(yè)權市場客體及其存在的問題

礦業(yè)權市場的客體，是指礦業(yè)權市場上交易或轉讓的礦業(yè)權人權利和義務共同指向的標的物，即礦業(yè)權。2011年1月6日，我國全面完成了全國147248個礦業(yè)權的實地核查工作，其中包括36755個探礦權和110493個采礦權的單礦業(yè)權成果編制。這意味著，我國目前已全面查清了全國礦業(yè)權現(xiàn)狀，夯實了礦政管理的數(shù)據基礎，礦業(yè)權實地核查數(shù)據庫管理信息系統(tǒng)已初步建立。然而，我國在礦業(yè)權方面、依舊存在以下問題：

一是礦業(yè)權布局不合理，調控力度不夠。按照現(xiàn)行礦產資源法律法規(guī)的規(guī)定，探礦權是由登記管理機關按照申請人的要求設置的，也就是說，探礦權的設置是處于被動地位的。在某些省區(qū)，由于未執(zhí)行有力的礦產資源開發(fā)規(guī)劃，依然存在礦產資源規(guī)劃和地質勘查專項規(guī)劃不能與探礦權設置相對接的問題，導致了礦業(yè)權的設置出現(xiàn)不合理的情況。此外，部分地區(qū)對礦業(yè)權的投放調控力度不夠，無法進行有計劃地出讓礦業(yè)權。由于對市場上礦產品的需求狀況預測不準確，以及礦業(yè)權的收儲機制不健全，導致無法準確地按照市場需求和經濟發(fā)展需要，適時開展“招拍掛”等方式出讓礦業(yè)權的工作，礦業(yè)權的出讓難以進行有計劃地投放。

二是在二級轉讓市場，一些礦業(yè)權人為了規(guī)避繳納礦業(yè)權價款，進行私下非法轉讓或暗地交易。由于轉讓礦業(yè)權受到多種限制，部分礦業(yè)權人和投資者，為了逃避監(jiān)管和繳納價款，違規(guī)操作，私下進行非法轉讓；還有一些礦業(yè)權人，采取承包、托管、股權轉讓、委托經營、出讓坑口等經營方式進行暗地交易，以規(guī)避礦業(yè)權轉讓的審批和監(jiān)管，造成了國家礦業(yè)資產的巨大損失。

三是礦業(yè)權流轉制度有待進一步完善。在礦業(yè)權出讓制度方面，個別地方尚未出臺規(guī)范礦業(yè)權“招、拍、掛”出讓范圍、程序的具體規(guī)定，出現(xiàn)“招、拍、掛”工作的組織自行其是、制度和措施不健全、信息公告不夠、文件制作不嚴密等問題。在礦業(yè)權轉讓制度方面，缺乏對礦業(yè)權的轉讓原則、方式、條件等的規(guī)范，礦業(yè)權價格形成機制也不合理。

2.3 礦業(yè)權市場中介及其存在的問題

中介是市場經濟中必不可少的組成部分，在市場主體之間起著橋梁的作用，其作用是減少交易費用，提高交易效率。礦業(yè)權市場中介包括：礦業(yè)權交易所、礦業(yè)權管理和交易咨詢機構、礦產儲量認定機構、礦業(yè)權價值評估機構等。我國的礦業(yè)權市場中介，自1998年礦業(yè)權評估業(yè)誕生以來，經歷了十多年的建設和發(fā)展，雖然取得了一定的成就，但其服務體系仍很不健全，嚴重制約了我國礦業(yè)權市場的發(fā)展。

在我國，礦業(yè)權中介機構數(shù)量少，缺乏綜合性礦業(yè)權中介機構，專業(yè)中介組織的建設有待完善。經調研發(fā)現(xiàn)，我國礦業(yè)權市場中除了礦業(yè)權的評估業(yè)務外，其他中介業(yè)務尚未開展，礦業(yè)權市場中介要素明顯“缺位”。另外，我國缺乏全國性的礦業(yè)權交易場所或者信息發(fā)布平臺，礦業(yè)權出讓轉讓和可供勘查開采的礦產地信息量少、覆蓋面小、渠道不暢、透明度不高。這些問題的存在，也顯示了我國的礦業(yè)權中介機構缺乏信息咨詢服務能力。

而且，礦業(yè)權中介機構的行為缺乏規(guī)范，其服務質量、服務范圍和經營效果與市場要求還有很大差距。我國的各個礦業(yè)權交易中心的管理制度存在明顯差異，相關管理制度建設比較滯后，如交易服務費用標準、交易信息發(fā)布、交易統(tǒng)計數(shù)據等缺乏規(guī)范。在實際工作中，某些地方反映，出現(xiàn)了倒賣礦業(yè)權的現(xiàn)象，國家利益難以保障，礦業(yè)權交易秩序混亂。

另外，我國的評估機構制度也不夠健全，在市場應用中出現(xiàn)了很多問題。例如：礦業(yè)權評估定價受多種因素影響，目前實行的評估方式，不能適應市場發(fā)展的需要；礦業(yè)權評估機構行業(yè)規(guī)范不健全，對礦業(yè)權評估師等資質人的法律約束不夠，導致弄虛作假行為的產生等。

3 完善我國礦業(yè)權市場要素的建議

3.1 培育合格的礦業(yè)權市場主體

首先，明確政府在礦業(yè)權市場中的職能。為了促進礦業(yè)權市場規(guī)范有序地發(fā)展，當前政府必須明確在礦業(yè)權市場中的職能，加強對礦業(yè)權市場的監(jiān)管和宏觀調控。形成一種新型的政府、企業(yè)和市場的關系與礦業(yè)權市場運行模式。一方面，國家必須對礦業(yè)權一級市場實行壟斷經營，在此基礎上，要放開搞活二級市場。另一方面，為規(guī)范礦業(yè)權市場秩序，政府必要加強市場監(jiān)管，尤其是二級市場的監(jiān)管。為此，各級政府主管部門應該盡快建立相應的執(zhí)法機構，加強礦業(yè)權市場監(jiān)管的隊伍建設，實現(xiàn)礦產資源的有效配置，改善礦業(yè)秩序，理順礦產品價格，促進礦業(yè)經濟繁榮，實現(xiàn)礦業(yè)乃至整個國民經濟的可持續(xù)發(fā)展。

其次，推進地勘單位的企業(yè)化改革。通過加快地勘單位的市場化改革，把地勘隊伍推向市場，建立統(tǒng)一、協(xié)調、有序、高效的管理體制；逐步轉變事業(yè)機制，建立健全企業(yè)機制，使得地勘單位同其他企業(yè)一樣，以盈利為目標，積極參與市場競爭，進而確保地勘單位的自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體地位。

最后，提升礦業(yè)權人的職業(yè)素質。為了培育一個競爭、有序、市場化的礦業(yè)權市場，作為礦業(yè)權交易雙方的礦業(yè)權人，要通過不斷學習政策法規(guī)、評估市場趨勢，做到適應國家宏觀調控、符合市場監(jiān)管、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、強化企業(yè)內部管理，從而成為一個合格的礦業(yè)權市場主體，促進礦業(yè)權市場的持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 規(guī)范礦業(yè)權市場客體。

為加快礦業(yè)權市場化的進程，針對礦業(yè)權市場客體——礦業(yè)權存在的問題，需要從以下幾個方面著手解決：

其一，科學編制礦產資源規(guī)劃，調整礦業(yè)權布局。充分利用當前的全國礦業(yè)權實地核查工作的成果，加強礦業(yè)權布局的宏觀管理和調控，按照科學規(guī)劃、分區(qū)管理、按需出讓、分期實施、適時調整、持續(xù)利用的原則，科學編制礦產資源總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃。繼而，以規(guī)劃為依據，根據經濟和社會發(fā)展的要求合理調整布局，進行資源整合，因地制宜編制礦業(yè)權設置方案，合理設置礦業(yè)權。

其二，加強礦產資源宏觀調控，控制可出讓的礦業(yè)權數(shù)量。一方面要明確礦業(yè)權關系，建立中央政府和地方政府分別代表國家行使礦產資源所有權的分級所有、分類管理新辦法，通過對礦業(yè)權的登記管理，建立礦業(yè)權儲備庫制度，對礦產資源儲量進行管理，強化礦業(yè)權投放數(shù)量和重要礦產開采總量的宏觀調控。另一方面，國家應對礦業(yè)權出讓的合理規(guī)模實行數(shù)量控制。礦政管理部門應根據礦產資源供給和市場需求情況，對一定時期內各種礦種礦業(yè)權的可出讓總量進行科學的測算，嚴格控制礦山總數(shù)和重要礦種年度開采總量。在此基礎上，制定年度出讓計劃方案，合理確定各年度的礦業(yè)權出讓規(guī)模和資源開采量，從而進行有序的投放。

其三，完善礦業(yè)權流轉制度。對礦業(yè)權的流轉原則、方式、條件等予以規(guī)范，簡化其流轉的程序和審批層級，完善礦業(yè)權市場價格形成機制，以此堵住非法轉讓礦業(yè)權的漏洞，使客體要素全部進入礦業(yè)權市場，杜絕礦業(yè)權流轉無序導致的礦產資源浪費、越界開采、亂挖濫采，從而形成公平多元的礦業(yè)勘查與開采市場，實現(xiàn)所有者權益。

3.3 完善礦業(yè)權市場中介

針對礦業(yè)權市場中介存在的問題，為了進一步發(fā)展礦業(yè)權市場的中介服務機構，促進中介管理制度建設，建立健全礦業(yè)權中介服務體系，提出以下幾點建議：

第一，培育各類礦業(yè)權中介機構，完善礦業(yè)權市場中介服務體系。大力培育礦業(yè)權市場所需的多種經濟成分的社會化中間機構，例如發(fā)展社會化的礦業(yè)權評估、信息服務、代理、法律咨詢、經紀等中間機構，以滿足礦業(yè)權市場健康發(fā)展的需求。同時，積極推動綜合性服務組織的建設，形成一個系統(tǒng)的中介服務體系?？山⒁粋€全國性的礦業(yè)權交易市場信息平臺。通過該平臺，及時發(fā)布礦業(yè)權交易信息以及中介組織地勘單位、礦山企業(yè)、礦產勘查地等信息，及時跟蹤并發(fā)布國家有關礦業(yè)權管理及流轉的政策信息，為礦業(yè)權市場交易提供一個快速、便捷的信息交流平臺，實現(xiàn)礦業(yè)信息在全國范圍內的共享。

第二，積極建立礦業(yè)權市場中介行業(yè)規(guī)范，提升其服務質量。政府要通過建立礦業(yè)權中介行業(yè)規(guī)范、道德準則、合同示范文本、議價通則、信譽評估體系和制度、執(zhí)業(yè)資格認證等制度，加強對地勘單位、從業(yè)人員的資質管理以及礦業(yè)權市場的中介機構的行為規(guī)范。另外，還須完善礦業(yè)權市場中介服務信譽評估體系和中介行業(yè)自律、責任追究制度，杜絕假礦業(yè)權評估報告、假礦山儲量報告和假地質資料充斥市場，提升礦業(yè)權市場中介機構的服務質量。

第三，加強和完善礦業(yè)權評估制度。首先，在專業(yè)性礦業(yè)權中介服務中引入“資格人”制度，完善中介機構包括進入市場的法律許可制度、市場主體、市場監(jiān)督、維護市場公平及秩序的管理制度等，加快礦權評估與國際慣例接軌。其次，堅持礦業(yè)權價款由評估確價的原則。針對儲量極小的零星分散小礦點或小型礦點，完善評估方法、詢價、類比并結合集體會商等方式確定采礦權價款。最后，切實加強評估師隊伍建設。在加強技術教育，提高評估各領域的技術水平的同時，還必須加強道德誠信教育，使評估師成為既有技術又有誠信的隊伍。

4 結論

目前，我國的礦業(yè)權市場雖然已經初步建立，但由于受到我國長期計劃經濟體制的影響，仍然存在一些急需研究和解決的問題。為了進一步規(guī)范礦業(yè)權市場，從礦業(yè)權市場的三個要素來說，我們要培育合格的礦業(yè)權市場主體、規(guī)范礦業(yè)權市場客體、完善礦業(yè)權市場中介，以促進我國礦業(yè)經濟的發(fā)展。

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