同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持與土地復(fù)墾存在的問(wèn)題探討

牛光輝,陳紹宇,譚 曉

(欽州市水土保持監(jiān)測(cè)分站,廣西欽州535000)

1 我國(guó)水土流失及土地?fù)p毀現(xiàn)狀

我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一,水土流失已成為我國(guó)當(dāng)前頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題,嚴(yán)重威脅著國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、防洪安全[1]。根據(jù)中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察成果,目前我國(guó)仍有水土流失面積356.92萬(wàn)km2,占國(guó)土面積的37.18%;年均水土流失量45億 t,占世界水土流失量的20%。僅“十五”期間,全國(guó)各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)土地面積就達(dá)5.53萬(wàn)km2,棄土棄渣量92.1億t,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍,危害十分嚴(yán)重,恢復(fù)難度很大[2]。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2009年,我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害共損毀土地約1.3億多畝(15畝=1 hm2,下同),其中生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀約1億多畝,自然災(zāi)害損毀約2 000多萬(wàn)畝。目前已復(fù)墾面積約3 000多萬(wàn)畝,但還有約1億多畝尚未得到復(fù)墾。同時(shí),每年生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀的土地不斷增加,平均每年損毀幾百萬(wàn)畝,土地復(fù)墾面臨著“舊賬未還、新賬又欠”的嚴(yán)峻形勢(shì)。在耕地后備資源日益枯竭、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)不斷擴(kuò)展的背景下,我國(guó)的人地矛盾、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和耕地保護(hù)之間的矛盾將更加突出,堅(jiān)守18億畝耕地紅線也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

目前我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)不僅會(huì)造成大量新的水土流失,而且還不可避免地占用、損毀大量耕地,在此形勢(shì)下,我國(guó)的水土保持和土地復(fù)墾工作任重而道遠(yuǎn)。

2 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持及土地復(fù)墾工作的規(guī)定

面對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的水土流失和土地?fù)p毀現(xiàn)狀,對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持和土地復(fù)墾工作就顯得十分必要和迫切,為此我國(guó)也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定。

根據(jù)新水土保持法第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。第二十六條規(guī)定:依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。

《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2007]81號(hào))規(guī)定:凡已經(jīng)或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因?qū)ν恋卦斐善茐牡纳a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目(生產(chǎn)項(xiàng)目是指開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等項(xiàng)目,建設(shè)項(xiàng)目是指交通、水利、能源等項(xiàng)目),土地復(fù)墾義務(wù)人均應(yīng)編制土地復(fù)墾方案。新頒布的《土地復(fù)墾條例》第十三條規(guī)定:土地復(fù)墾義務(wù)人未編制土地復(fù)墾方案或者土地復(fù)墾方案不符合要求的,有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府不得批準(zhǔn)建設(shè)用地,有批準(zhǔn)權(quán)的國(guó)土資源主管部門(mén)不得頒發(fā)采礦許可證。

從以上可以看出,對(duì)于有編制水土保持和土地復(fù)墾方案任務(wù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,水土保持法和《土地復(fù)墾條例》都各自把是否編制水土保持和土地復(fù)墾方案作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目能否開(kāi)工的必要條件,從而確立了水土保持方案和土地復(fù)墾方案在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批立項(xiàng)和開(kāi)工建設(shè)中的前置地位,強(qiáng)化了水土保持和土地復(fù)墾方案的法律地位。這表明了國(guó)家對(duì)保護(hù)水土資源的高度重視,對(duì)于防治水土流失和緩解土地供需矛盾具有重要意義。

3 同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持和土地復(fù)墾方案中存在的問(wèn)題

3.1 表土剝離及保護(hù)問(wèn)題

表土是土壤剖面中最靠近地表的一個(gè)層次,該層土壤富含腐殖質(zhì),一般厚度20～30 cm,是泥土中含有最多有機(jī)質(zhì)和微生物的地方,有利于地力的快速恢復(fù)和植物的快速生長(zhǎng)[3]。由于表土的特殊性、稀缺性和重要性,因此對(duì)破壞土地進(jìn)行表土剝離是土地復(fù)墾的關(guān)鍵保障措施之一,它直接影響著土地復(fù)墾的方向和質(zhì)量,甚至關(guān)乎著土地復(fù)墾工作的成敗。

新水土保持法和新《土地復(fù)墾條例》都要求對(duì)表土進(jìn)行剝離,剝離表土作為后期土地復(fù)墾的土源。新水土保持法第三十八條規(guī)定:對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用,做到土石方挖填平衡,減少地表擾動(dòng)范圍。另外,《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》中也規(guī)定:主體工程動(dòng)工前,應(yīng)剝離熟表土并集中堆放,施工結(jié)束后作為復(fù)耕地、林草地的覆土[4]。

《土地復(fù)墾條例》第十六條規(guī)定:土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)首先對(duì)擬損毀的耕地、林地、牧草地進(jìn)行表土剝離,剝離的表土用于被損毀土地的復(fù)墾。另外,《土地復(fù)墾條例》對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人不進(jìn)行表土剝離的處罰措施也進(jìn)行了明確規(guī)定?！锻恋貜?fù)墾條例》第三十九條規(guī)定:土地復(fù)墾義務(wù)人未按照規(guī)定對(duì)擬損毀的耕地、林地、牧草地進(jìn)行表土剝離,由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的,按照應(yīng)當(dāng)進(jìn)行表土剝離的土地面積處每公頃1萬(wàn)元的罰款。

由于水土保持法和《土地復(fù)墾條例》都要求進(jìn)行表土剝離,因此在編制同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持和土地復(fù)墾方案時(shí),都會(huì)牽涉到表土剝離及在表土堆放場(chǎng)設(shè)計(jì)擋土墻、截排水溝和撒播草籽等保護(hù)措施。但是由于兩個(gè)方案在編制過(guò)程中大多都沒(méi)有進(jìn)行銜接,結(jié)果導(dǎo)致表土剝離的時(shí)間和厚度、剝離表土堆放的位置和面積、擋土墻及截排水溝的設(shè)計(jì)尺寸和長(zhǎng)度、草籽撒播的密度和種類等可能都會(huì)有很大的差異。

兩個(gè)方案中的表土剝離及保護(hù)的工程設(shè)計(jì)不同,最終導(dǎo)致其工程量及工程概算也必定不同,這樣就存在著矛盾設(shè)計(jì)及重復(fù)投資問(wèn)題。矛盾設(shè)計(jì)對(duì)施工人員造成困惑,重復(fù)投資對(duì)業(yè)主造成不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.2 棄渣場(chǎng)的復(fù)墾問(wèn)題

新水土保持法第二十八條規(guī)定:依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,其生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用;不能綜合利用,確需廢棄的,應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門(mén)存放地,并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。這個(gè)專門(mén)存放地可能是棄土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)、排矸場(chǎng)或尾礦庫(kù),因廢棄物的不同而叫法不同,為便于說(shuō)明可統(tǒng)稱之為棄渣場(chǎng)。第三十八條規(guī)定:在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)在存放地(棄渣場(chǎng))的裸露土地上植樹(shù)種草,恢復(fù)植被。棄渣場(chǎng)植樹(shù)種草的過(guò)程本身就是一個(gè)復(fù)墾的過(guò)程,而在土地復(fù)墾方案編制中,仍會(huì)對(duì)棄渣場(chǎng)進(jìn)行復(fù)墾,并且復(fù)墾方向可能與水土保持的復(fù)墾方向有差異。

《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2006]225號(hào))規(guī)定:被破壞的土地要優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地,用于種植、林果、畜牧、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。編制人員根據(jù)這一要求,在復(fù)墾時(shí)優(yōu)先把棄渣場(chǎng)復(fù)墾為耕地,若原來(lái)破壞土地類型為耕地且土源豐富的,則要求盡量復(fù)墾為耕地。水土保持方案中要求對(duì)棄渣場(chǎng)進(jìn)行植樹(shù)種草,而在土地復(fù)墾方案中對(duì)棄渣場(chǎng)要求盡量復(fù)墾為耕地,這就出現(xiàn)了矛盾復(fù)墾。如果不能復(fù)墾為耕地,則要復(fù)墾成林草地,而在水土保持方案中已經(jīng)植樹(shù)種草,這就又出現(xiàn)了重復(fù)復(fù)墾。

在編制同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持及土地復(fù)墾方案過(guò)程中,還會(huì)有更多類似的矛盾和重復(fù),必須重視起來(lái),尋找合理解決的辦法,來(lái)理順?lè)桨钢g的關(guān)系,更好地發(fā)揮土地復(fù)墾和水土保持的作用。

4 建議和對(duì)策

4.1 開(kāi)展土地復(fù)墾工程界定

對(duì)于同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在的表土剝離及保護(hù)和棄渣場(chǎng)的復(fù)墾問(wèn)題,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)工程界定問(wèn)題。由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的土地復(fù)墾方案編制工作剛剛起步,還沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的土地復(fù)墾工程體系,導(dǎo)致水土保持和土地復(fù)墾工程之間的混淆,因此有必要組織水利和國(guó)土部門(mén)的專家進(jìn)行討論研究,做一個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的土地復(fù)墾工程界定。只有進(jìn)行工程界定,才能避免在水土保持和土地復(fù)墾方案中出現(xiàn)重復(fù)設(shè)計(jì)和重復(fù)投資問(wèn)題。

4.2 做好水土保持和土地復(fù)墾方案的銜接

土地復(fù)墾工程界定之后,下一步就要從編制順序、編制主體及編制能力三個(gè)方面做好水土保持和土地復(fù)墾方案的銜接工作。在編制順序上,兩個(gè)方案應(yīng)該做到同步編制,互相參考。在編制主體上,盡量由同一家單位來(lái)編制水土保持和土地復(fù)墾方案。在編制能力上,編制人員盡量有水土保持和土地復(fù)墾兩方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。這樣才能保證兩方案的銜接,提高兩方案的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和合理性。

4.3 互相設(shè)立專章

為了理順?biāo)帘３趾屯恋貜?fù)墾的關(guān)系,使相關(guān)人員對(duì)水土保持和土地復(fù)墾工作的理解更清晰,建議在水土保持方案中設(shè)立土地復(fù)墾專章,專門(mén)用于闡述屬于土地復(fù)墾工程且水土保持方案必須要進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)的內(nèi)容;在土地復(fù)墾方案中設(shè)立水土保持專章,專門(mén)用于闡述屬于水土保持工程且土地復(fù)墾方案必須要進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)的內(nèi)容。

[1]陳雷.深入貫徹落實(shí)水土保持法 努力開(kāi)創(chuàng)水土保持工作新局面[J].中國(guó)水土保持,2011(3):1-3.

[2]周英.統(tǒng)一思想 深入領(lǐng)會(huì)新水土保持法[J].中國(guó)水土保持,2011(3):4-6.

[3]黃昌勇.土壤學(xué)[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2001:7.

[4]GB 50433—2008,開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范[S].