我國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)制度與礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益研究

萬 會(huì),萬貴龍,張德會(huì)

(1.國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心,北京 100035；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) ，北京 100083)

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有”。《礦產(chǎn)資源法》也規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”，這就決定了我國(guó)礦產(chǎn)資源的準(zhǔn)公共物品屬性。然而，我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)稅法中卻存在著許多不利于維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的規(guī)定，不但給國(guó)家造成了損失，還直接或間接地造成了資源開采中的浪費(fèi)，不利于資源的保護(hù)。在資源供給緊缺的今天，及時(shí)研究我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制存在的問題，對(duì)于保護(hù)礦產(chǎn)資源和維護(hù)其國(guó)家所有權(quán)益具有重要意義。

1 礦業(yè)權(quán)價(jià)款

1.1 礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收與其定義矛盾

根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》，探礦權(quán)價(jià)款是指“國(guó)家將其出資勘查形成的探礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人，按規(guī)定向探礦權(quán)人收取的價(jià)款”；采礦權(quán)價(jià)款是指“國(guó)家將其出資勘查形成的采礦權(quán)出讓給采礦權(quán)人，按規(guī)定向采礦權(quán)人收取的價(jià)款”。但現(xiàn)實(shí)中，各省(區(qū)、市)的做法并不統(tǒng)一，許多省(區(qū)、市)是對(duì)所有的礦業(yè)權(quán)不論國(guó)家是否出資勘查均收取價(jià)權(quán)，使得該費(fèi)目與探礦權(quán)價(jià)款定義不符。

1.2 礦業(yè)權(quán)價(jià)款的評(píng)估基礎(chǔ)不統(tǒng)一

從礦業(yè)權(quán)價(jià)款的評(píng)估基礎(chǔ)上來看，全國(guó)各省(區(qū)、市)的做法也不統(tǒng)一：有的省(區(qū)、市)是以通過評(píng)審備案的資源儲(chǔ)量為基礎(chǔ)，再通過搖號(hào)的方式交給礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估公司所評(píng)估的金額作為征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款的依據(jù)；有的省(區(qū)、市)則不經(jīng)過評(píng)估公司的評(píng)估，而是直接用通過評(píng)審備案的資源儲(chǔ)量乘以一個(gè)系數(shù)，直接得出礦業(yè)權(quán)價(jià)款金額。這種做法的不足之處是顯而易見的，因?yàn)橘Y源儲(chǔ)量的多少取決于礦體的體積、小體重值和品位。小體重值和品位的確定又取決于采樣的數(shù)量和代表性，在不同的位置采取不同數(shù)量的樣品，所求出的小體重值和平均品位顯然會(huì)有一定的誤差，再加之地質(zhì)規(guī)律本身就存在著諸多不確定性因素，評(píng)審?fù)ㄟ^的資源儲(chǔ)量只是一個(gè)估算的數(shù)，不可能太準(zhǔn)確。由于采樣及工程控制程度的不同，從普查、到詳查、再到勘探階段所估算的資源儲(chǔ)量自然會(huì)有差異。直接以評(píng)審?fù)ㄟ^的資源儲(chǔ)量作為礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估的依據(jù)，勢(shì)必會(huì)影響價(jià)款的真實(shí)可靠性。比如：某勘查區(qū)在普查階段估算的資源儲(chǔ)量為5億t，并依此評(píng)估的探礦權(quán)價(jià)款，隨著控制程度的提高，到勘探階段所估算的資源儲(chǔ)量可能是4.5億t，也可能是5.5億t，這種在10%以內(nèi)的資源儲(chǔ)量變化是符合地質(zhì)規(guī)律實(shí)際的，卻使探礦權(quán)價(jià)款金額相差巨大。這種以評(píng)審?fù)ㄟ^的資源儲(chǔ)量作為礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估依據(jù)的做法，影響了礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，也給廣大儲(chǔ)量評(píng)估師造成了很大的壓力。

1.3 采礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收的環(huán)節(jié)脫離實(shí)際

目前，礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收的環(huán)節(jié)問題突出。比如采礦權(quán)價(jià)款，多數(shù)省份是要求在辦理采礦許可證時(shí)一次性繳清。首先，礦山的服務(wù)年限一般都是幾十年，有的長(zhǎng)達(dá)上百年，讓企業(yè)一次性上繳所有的采礦權(quán)價(jià)款，會(huì)使企業(yè)背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響正常運(yùn)營(yíng)；其次，當(dāng)屆政府把幾十年、甚至上百年的采礦權(quán)價(jià)款一次性收齊了，在當(dāng)時(shí)是為財(cái)政創(chuàng)收，有良好的業(yè)績(jī)，但這種吃子孫后代口糧的做法必然會(huì)影響未來的政府財(cái)政來源；再次，近年來礦業(yè)市場(chǎng)并不穩(wěn)定，礦產(chǎn)品價(jià)格一路走高，提前按當(dāng)時(shí)的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格一次性收齊了采礦權(quán)價(jià)款，在未來礦業(yè)市場(chǎng)波動(dòng)的條件下，已不能再體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)益。根據(jù)礦產(chǎn)資源賦存的特點(diǎn)及地質(zhì)規(guī)律，應(yīng)把采礦權(quán)價(jià)款征收環(huán)節(jié)后置，在開采過程中實(shí)現(xiàn)。如果把實(shí)際采出量作為采礦價(jià)款評(píng)估的依據(jù)，逐年征收，不但可以避免資源儲(chǔ)量估算誤差及不確定因素造成的偏差，還可以適應(yīng)礦業(yè)市場(chǎng)的變化，更符合可持續(xù)發(fā)展的理念。

2 資源稅

2.1 資源稅的性質(zhì)與征收方法相悖

1984年財(cái)政部發(fā)布的《資源稅若干問題的規(guī)定》指出，資源稅主要是為了調(diào)節(jié)資源開采中的級(jí)差收入、促進(jìn)資源合理開發(fā)利用而對(duì)資源產(chǎn)品開征的。是以實(shí)際銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，對(duì)銷售利潤(rùn)率大于等于12%的單位和個(gè)人進(jìn)行征稅，按照礦山企業(yè)的利潤(rùn)率實(shí)行超率累進(jìn)征收，這符合調(diào)節(jié)礦山企業(yè)的級(jí)差收益的目的。1986年的稅費(fèi)改革，財(cái)政部分別發(fā)布了《關(guān)于對(duì)煤炭實(shí)行從量定額征收資源稅的通知》和《關(guān)于對(duì)原油、天然氣實(shí)行從量定額征收資源稅和調(diào)整原油產(chǎn)品稅稅率的通知》。在1994年稅制改革，資源稅全部改成了從量計(jì)征的方法，不再考慮礦床的質(zhì)量或品級(jí)，背離了調(diào)節(jié)級(jí)差收益的初衷。

2.2 資源稅的征收范圍狹窄

1984年征稅范圍僅限于“原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品資源”，對(duì)礦產(chǎn)資源的征收范圍較窄；在1994年稅制改革以后，將資源稅的征收范圍擴(kuò)大到了所有礦種，根據(jù)所開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源狀況適用區(qū)別稅率。并且，課稅對(duì)象局限于礦產(chǎn)品，對(duì)大部分非礦資源沒有征稅。這就不能有效保護(hù)自然資源，使大量非稅自然資源遭受掠奪和破壞。

2.3 計(jì)稅依據(jù)存在的漏洞

現(xiàn)行資源稅的應(yīng)納稅額計(jì)算公式為：應(yīng)納稅額=課稅數(shù)量×單位稅額；課稅數(shù)量為：“納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷售的，以銷售數(shù)量為課稅數(shù)量。納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅數(shù)量?！边@就意味著，在沒有銷售或使用之前是不能對(duì)企業(yè)征稅的，在礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上升的情況下，就有可能造成囤積居奇。鼓勵(lì)了企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源的無序開采，造成大量資源的積壓。應(yīng)及時(shí)彌補(bǔ)這一漏洞，把已開采的資源均應(yīng)視為應(yīng)稅產(chǎn)品。

2.4 稅收優(yōu)惠政策單一

現(xiàn)行資源稅沒有對(duì)開采未達(dá)工業(yè)品位礦產(chǎn)資源的減免稅實(shí)行減免規(guī)定，優(yōu)惠政策也僅有“減稅、免稅”的形式，沒有更多優(yōu)惠政策，缺乏有效的環(huán)保優(yōu)惠和高新技術(shù)鼓勵(lì)機(jī)制。致使堅(jiān)持貧富兼采、綜合利用的企業(yè)稅負(fù)沉重，鼓勵(lì)了礦山企業(yè)采富棄貧，浪費(fèi)資源。應(yīng)及時(shí)制訂相應(yīng)的高新技術(shù)鼓勵(lì)政策和貧礦開采獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)采、選、冶技術(shù)研究，提高采礦的回采率和選礦的回收率，提高綜合回收利用水平，充分利用資源。

現(xiàn)行的資源稅的稅收政策存在諸多因素，不利于合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，不利于保護(hù)礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)益。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)改委《2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中明確提出了“研究制訂并擇機(jī)出臺(tái)資源稅改革方案”，但目前的資源稅收政策改革遲緩不前，建議有關(guān)部門提高認(rèn)識(shí)，有力地推進(jìn)這一改革的步伐。

3 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

3.1 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的定義與實(shí)際用途不一致

國(guó)際上，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)主要是以權(quán)利金的形式實(shí)現(xiàn)的，一般權(quán)利金全部上交國(guó)家財(cái)政，不用于礦產(chǎn)勘查，也不用于征管部門。根據(jù)1994年《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第2l條，“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，這種界定，雷同于礦業(yè)權(quán)價(jià)款。2001年的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》規(guī)定，“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護(hù)支出及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”。從法律上對(duì)資源補(bǔ)償費(fèi)的界定，不能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)益。

3.2 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率過低

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算公式為：征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)金額=礦產(chǎn)品銷售收入×補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率×開采回采率系；數(shù)開采回采率系數(shù)=核定開采回采率/實(shí)際開采回采率。首先，開采回收率系數(shù)僅適用于固體礦藏的開采，而油氣資源是儲(chǔ)藏于地下巖石空隙中的，每個(gè)開發(fā)單元都是不可分割的整體，在開采期間是無法確定實(shí)際采收率的。因此，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)管理規(guī)定》所列礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算公式不適用于油氣資源，不能維護(hù)國(guó)家對(duì)油氣資源的所有權(quán)益；再次，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第l條規(guī)定，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是“為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，在性質(zhì)上相當(dāng)于國(guó)外的權(quán)利金。國(guó)外固體礦產(chǎn)的權(quán)利金費(fèi)率一般為2%～8%，石油天然氣一般為8%～12.5%。我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按礦種分別以銷售收入的0.5%～4%的費(fèi)率計(jì)征，起步費(fèi)率低，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均費(fèi)率，甚至低于眾多發(fā)展中國(guó)家[2]。因此，有必要重新審視我國(guó)的有償開采制度，明確礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的主體地位。

3.3 一成不變的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率不符合市場(chǎng)規(guī)律

我國(guó)目前礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率是相對(duì)穩(wěn)定的。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，權(quán)利金率是可調(diào)的。如美國(guó)規(guī)定的權(quán)利金征收標(biāo)準(zhǔn)只是聯(lián)邦和州政府按礦山生產(chǎn)礦產(chǎn)品的產(chǎn)值百分率征收礦產(chǎn)使用費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)招標(biāo)和投標(biāo)中礦產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)行情、礦產(chǎn)資源條件的不同而變化。正因?yàn)榇耍?954年至1979年美國(guó)實(shí)現(xiàn)的權(quán)利金數(shù)額占礦業(yè)產(chǎn)值的14.22%，超過其最高的征收標(biāo)準(zhǔn)12.5%[3]。同樣，澳大利亞的礦產(chǎn)使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也只是各州規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)值，實(shí)際要隨著礦山生產(chǎn)條件和工程投標(biāo)而浮動(dòng)。而我國(guó)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)也應(yīng)隨著礦產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)行情、礦產(chǎn)資源條件的改變而改變。隨著近年來國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格的不斷上漲，固定的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率已經(jīng)嚴(yán)重侵犯了我國(guó)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)益。

3.4 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)管理體制不能體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)益

根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同財(cái)政部門征收，征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上繳，并按照下款規(guī)定的中央與省、自治區(qū)、直轄市的分成比例分別入庫(kù)，年終不再結(jié)算。中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為4∶6。實(shí)際上，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是通過各地地礦部門征收，由財(cái)政部門監(jiān)管。中國(guó)地礦管理體制，省級(jí)以上基本上是條條管理，市、縣級(jí)以下是塊塊管理，造成政出多門，資源多頭管理，勢(shì)必導(dǎo)致礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的截留和挪用，不能夠體現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)益。

4 稅(費(fèi))目繁多影響了國(guó)家所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)在勘查、開采礦產(chǎn)資源,除了交納各種流轉(zhuǎn)稅和所得稅外,還要交納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)及勘查登記手續(xù)費(fèi)、開采登記手續(xù)費(fèi)等，稅費(fèi)并存，名目繁多[4]。對(duì)于作為納稅人的礦業(yè)企業(yè)來說，他們只關(guān)心實(shí)際上繳的金額，并不關(guān)心是什么稅或費(fèi)，也不關(guān)心上繳款項(xiàng)的原因及用途。名目繁多的稅費(fèi)科目造成了納稅人對(duì)稅費(fèi)的不理解和不支持，收費(fèi)單位隨意立項(xiàng)收費(fèi)，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)?；靵y的稅費(fèi)并存制度致使各項(xiàng)稅額零散，形不成規(guī)模，影響了礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

5 忽略了環(huán)境破壞和地質(zhì)災(zāi)害的價(jià)值評(píng)估

我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)稅收政策的制定沒有考慮到采掘業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)采礦導(dǎo)致的環(huán)境污染和破壞，沒有征收稅費(fèi)用于治理，沒有通過稅收政策落實(shí)環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害責(zé)任制。比如：我國(guó)現(xiàn)行的鐵礦勘查規(guī)范推薦的一般工業(yè)指標(biāo)是磁鐵礦的邊界品位為TFe20% (mFe15%)，隨著鐵礦石價(jià)格的上漲，我國(guó)某省的超貧磁鐵礦邊界品位甚至降到mFe6%。這種做法明顯增加了我國(guó)鐵礦石資源儲(chǔ)量，對(duì)提高鐵礦資源國(guó)內(nèi)供給率是一件好事。然而，這是以環(huán)境破壞為代價(jià)的，邊界品位的論證并沒有考慮到環(huán)境治理成本。應(yīng)盡早完善相關(guān)法律制度，把環(huán)境成本客觀地計(jì)入礦山開采成本，真正實(shí)現(xiàn)綠色礦業(yè)。

總之，我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)稅費(fèi)制度與礦業(yè)稅費(fèi)的實(shí)現(xiàn)過程中都存在著諸多問題，既影響了礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，又影響著礦山的正常運(yùn)營(yíng)。盡快完善礦業(yè)稅費(fèi)制度，建立遵循客觀實(shí)際、行之有效的制度體系，是我國(guó)礦業(yè)健康發(fā)展的基本保障，也是更有效地實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的法律依據(jù)。

[1] 朱振芳.對(duì)我國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)制度的思考[J].中國(guó)地質(zhì)，2000(8):24-26.

[2] 鮑榮華,楊虎林.我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收存在的問題及改進(jìn)措施[J].地質(zhì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理,1998,20(4):20-23.

[3] 關(guān)鳳峻.礦業(yè)權(quán)出讓的幾個(gè)問題[J].中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì),2002(3):4-7.