山西煤炭資源開發(fā)整治與生態(tài)環(huán)境保護的法律問題研究

杜欣莉

（山西省環(huán)境保護技術(shù)評估中心，山西省太原市，030024）

山西煤炭資源開發(fā)整治與生態(tài)環(huán)境保護的法律問題研究

杜欣莉

（山西省環(huán)境保護技術(shù)評估中心，山西省太原市，030024）

分析了山西煤礦開采建設對生態(tài)環(huán)境造成的破壞和現(xiàn)行的煤炭開采生態(tài)環(huán)境保護法律制度。以此為基礎，提出了完善礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度的建議。

煤炭資源開發(fā) 生態(tài)環(huán)境 法律制度

1 山西煤炭開采造成的生態(tài)環(huán)境問題

我國是世界第一產(chǎn)煤大國，煤炭產(chǎn)量占世界的37%。煤炭是我國的主體能源，分別占一次能源生產(chǎn)和消費總量的77%和70%，在未來相當長的時期內(nèi)，我國仍將是以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。山西是全國的煤炭資源大省，山西煤炭累計查明資源量在全國各省 （區(qū)、市）居首位，占全國查明資源儲量的27.02%。在全省累計查明資源儲量中，保有資源儲量2652.84億t，含煤面積6.2萬km2，占其國土面積的40.4%。兼并重組后保留礦井1053座，生產(chǎn)能力為9.3億t。

長期以來，山西一直是以煤炭促發(fā)展，累計采煤120億t，在保障全國能源供應、促進山西經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，在其開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題嚴重制約著山西省的可持續(xù)發(fā)展。煤炭開采特別是露天開采破壞土地資源嚴重，采煤也誘發(fā)了區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題，如地表沉陷區(qū)域的植被被破壞，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)改變，導致生物量和生產(chǎn)力減??；煤系地層以上各個含水巖層及水資源系統(tǒng)的改變和破壞，導致地表水和地下水減少；礦井水排放及矸石堆放，對水環(huán)境、土壤和空氣環(huán)境造成了嚴重污染。

統(tǒng)計資料表明，山西各礦區(qū)因采煤形成的采空區(qū)為2萬km2，相當于山西省國土面積的1／8，發(fā)生次生環(huán)境地質(zhì)問題范圍涉及近2000個自然村，涉及人口95萬人。礦井工業(yè)場地、矸石堆放是造成土地侵占、植被破壞的又一原因，矸石淋溶、粉塵等對周圍環(huán)境造成了不同程度的污染。2009年山西省煤炭產(chǎn)量6.15億t。山西每開采1 t煤直接破壞2.48 t水資源。2010年山西省煤炭產(chǎn)量為7.41億t，破壞水資源達到18.37億t，遠大于山西省引黃工程的總水量。由于水資源的破壞，對周圍的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴重的影響。據(jù)估計，2010年山西省煤炭開采破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟損失至少可達700億元；2015年，年煤炭開采破壞生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟損失至少可達770億元；至2020年，每年煤炭開采破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟損失至少可達850億元，是2003年的2倍以上，即開采噸煤破壞生態(tài)環(huán)境形成的經(jīng)濟損失可達100元。森林植被破壞，影響當?shù)氐臍夂驐l件，對水土保持產(chǎn)生不利影響，更嚴重的是破壞了局部生態(tài)環(huán)境，改變原有物種的生活環(huán)境，使物種有滅絕的可能。生態(tài)環(huán)境惡化給當?shù)鼐用竦纳顜砭薮笸{，也擾亂了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐，嚴重制約社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，對煤礦開采所引發(fā)的生態(tài)問題提出相應的治理措施，不僅可以促進當?shù)刭Y源環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時也為社會發(fā)展提供有力保障。

2 現(xiàn)行煤炭開采的生態(tài)環(huán)境保護法律制度

經(jīng)過多年發(fā)展，已逐步建立了一系列關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護的法律制度。煤礦的環(huán)境保護法律制度多包含在礦產(chǎn)資源相關(guān)的法律體系中，《煤炭法》對此做了原則性規(guī)定，煤炭工業(yè)環(huán)保遵循污染者負擔和預防為主的綜合治理原則。

2.1 煤炭開采生態(tài)環(huán)境保護制度

制定和實施礦區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃的目的是為了保證煤炭資源的合理開發(fā)利用、保護生態(tài)環(huán)境，并作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分參與綜合平衡，發(fā)揮規(guī)劃的指導和宏觀調(diào)控作用，強化環(huán)境資源管理，推動污染防治和自然資源保護，促進環(huán)境資源與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?！兜V產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》 （國土資發(fā) 〔1999〕356號）中規(guī)定，礦山生態(tài)環(huán)境保護主要任務是對礦區(qū)開發(fā)建設的生態(tài)環(huán)境保護、礦區(qū)開發(fā)利用的 “三廢”處理、礦區(qū)土地復墾與土地保護利用、礦區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦區(qū)地質(zhì)災害監(jiān)測與防治進行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實施。

2.2 環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價制度貫徹預防為主的原則，是我國環(huán)境管理的重要手段。煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評和煤礦項目環(huán)評工作的實施，對預防環(huán)境污染，平衡環(huán)境、社會、經(jīng)濟的關(guān)系都起到了很大的作用。

2.3 礦山建設項目竣工環(huán)境保護驗收制度

建設項目竣工環(huán)境保護驗收制度即為 “三同時”制度，“三同時”制度是指對建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)保部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用?！叭瑫r”制度是在中國出臺最早的一項環(huán)境管理制度，是中國環(huán)境管理的一項基本制度?！伴_發(fā)利用煤炭資源，應當遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護生態(tài)環(huán)境。煤礦建設應當堅持煤炭開發(fā)與環(huán)境治理同步進行。煤礦建設項目的環(huán)境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時投入使用。”這是 《中華人民共和國煤炭法》中對煤炭資源開發(fā)環(huán)境保護的 “三同時”制度的規(guī)定。《水土保持法》中規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設項目，應當編制水土保持方案，生產(chǎn)建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設項目不得投產(chǎn)使用，即必須遵循水土保持方案 “三同時”制度。這對建設項目建成后減輕周圍環(huán)境資源破壞，以及保護和改善生態(tài)環(huán)境有重要意義。

2.4 土地復墾制度

根據(jù) 《土地復墾條例》（國務院令第592號），土地復墾是指對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。我國在礦山生態(tài)環(huán)境保護中對土地復墾十分重視，礦山企業(yè)應當在辦理建設用地申請或者采礦權(quán)申請手續(xù)時，隨有關(guān)報批材料報送土地復墾方案。礦山企業(yè)應當按照土地復墾方案開展土地復墾工作，礦山企業(yè)還應當對土地損毀情況進行動態(tài)監(jiān)測和評價。《土地復墾條例》中也都提出了 “誰破壞，誰復墾”、“誰投資，誰受益”的土地復墾原則，并對不按照規(guī)定實施土地復墾的土地復墾義務人，規(guī)定了嚴格的處罰措施。

《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定，耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費。

2.5 污染防治制度

《環(huán)境保護法》規(guī)定，排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家標準繳納超標準排污費，并負責治理。煤礦企業(yè)排放污染物是在開采期間，但是地表沉陷、矸石堆放所造成的土地占用和生態(tài)環(huán)境破壞問題延伸至服務期滿后，因此在污染防治中應考慮煤礦企業(yè)服務期滿后生態(tài)恢復治理。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定 “礦山企業(yè)應當采取科學的開采方法和選礦工藝，減少尾礦、矸石、廢石等礦業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量和貯存量。尾礦、矸石、廢石等礦業(yè)固體廢物貯存設施停止使用后，礦山企業(yè)應當按照國家有關(guān)環(huán)境保護規(guī)定進行封場，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞?！薄端帘３址ā分幸?guī)定 “其生產(chǎn)建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。對生產(chǎn)建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用，做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍；對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施。生產(chǎn)建設活動結(jié)束后，應當及時在取土場、開挖面和存放地的裸露土地上植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾”。

3 對完善礦山生態(tài)環(huán)境保護制度的建議

我國環(huán)境立法和礦產(chǎn)資源立法對此有所規(guī)制，但還不健全，需進一步完善。

3.1 加強礦山環(huán)境保護方面的相關(guān)立法

目前關(guān)于礦山環(huán)境保護方面的相關(guān)法律條款分散，沒有一套完整的體系。我國現(xiàn)行的有關(guān)礦區(qū)環(huán)境保護制度散列于不同的法律中，例如 《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、 《環(huán)境保護法》、 《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》，條款眾多但環(huán)境保護內(nèi)容不完善，不能形成有機統(tǒng)一的體系，可操作性差，不利于環(huán)境保護措施的落實。另外，由多個法律法規(guī)構(gòu)成的礦區(qū)環(huán)境保護法律，存在多個執(zhí)法主體和主管部門，職權(quán)交叉，責任模糊，對執(zhí)法責任追究制和違法處罰責任追究制的監(jiān)管不到位。因此，需加強礦山環(huán)境保護方面的相關(guān)立法，制定完善的專門政策。在礦山環(huán)境保護方面，要結(jié)合礦山環(huán)境自身的特點，在已有法律條款的基礎上制定系統(tǒng)的有針對性的礦山環(huán)境保護法律規(guī)章，建立符合礦山環(huán)境保護的法律法規(guī)體系，組織相關(guān)部門擬定關(guān)于礦山環(huán)境保護方面的法律條款，使有關(guān)問題在實際操作中有章可循，為礦山環(huán)境治理提供法律依據(jù)。

3.2 完善公眾參與制度

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價中的公眾參與提出了明確要求，國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價；除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。

原國家環(huán)境保護總局發(fā)布了 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對環(huán)評公眾參與的范圍、程序和組織形式等內(nèi)容提出了原則性要求，無法過多涉及公眾參與的具體細節(jié)和操作方法，例如沒有對公眾參與的人員數(shù)、職位以及不同職業(yè)所占的比例等提出具體的要求。

建設項目環(huán)境影響評價過程中積極有效地實行公眾參與，使公眾了解建設項目及其環(huán)境影響，一方面滿足了公眾知情權(quán)的需要，另一方面增進與公眾的相互理解，使有關(guān)措施能順利實施。建設項目在環(huán)境影響評價中實行了公眾參與，在環(huán)境影響報告書中也有公眾參與篇章，但在具體操作時，各地和各環(huán)評機構(gòu)存在深度和廣度上的差異，在一定程度上影響了公眾參與的有效性。因此，應盡快完善公眾參與技術(shù)導則等制度。

3.3 強化礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評、規(guī)范煤礦開發(fā)項目環(huán)境影響評價制度

礦區(qū)總體規(guī)劃是我國煤炭工業(yè)基本建設程序的一個重要環(huán)節(jié)，在煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃的編制和決策過程中，應充分考慮所擬定的規(guī)劃可能涉及的資源、環(huán)境問題，預防和減輕規(guī)劃實施后可能造成的不良影響，從源頭控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的關(guān)系。

隨著我國環(huán)境管理工作的逐步加強和環(huán)境影響評價技術(shù)及相關(guān)科學技術(shù)的不斷發(fā)展，《環(huán)境影響評價技術(shù)導則》存在的 “行業(yè)特點不突出”問題逐漸顯現(xiàn)。依據(jù) 《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和 《煤炭法》，以及國家環(huán)境保護、自然資源保護的各項法律法規(guī)、技術(shù)政策、環(huán)境標準和環(huán)境影響評價規(guī)范性文件，盡快制定 “煤炭行業(yè)環(huán)評導則”顯得極其必要。應強化煤炭開發(fā)規(guī)劃和建設項目環(huán)境影響評價工作，具體制定煤炭開發(fā)環(huán)境影響評價的內(nèi)容、標準和規(guī)范。從區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全角度出發(fā)，合理確定煤炭生產(chǎn)規(guī)模、布局、開采時段，劃定禁采、限采區(qū)。要嚴格禁止有可能誘發(fā)嚴重生態(tài)衰退和環(huán)境災難的采礦活動，建立起長期有效的防范和規(guī)避機制。

3.4 建立煤炭開采生態(tài)環(huán)境恢復補償機制

為建立生態(tài)環(huán)境恢復補償機制和煤炭城市轉(zhuǎn)型、重點煤炭接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助機制，從而促進煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進產(chǎn)煤地區(qū)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，國務院批復同意對山西省境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，并設立礦山環(huán)境治理恢復保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。

煤炭開采生態(tài)環(huán)境恢復治理的內(nèi)容主要包括：地表沉陷治理、煤矸石治理、水資源保護、土地復墾、水土保持、礦區(qū)造林綠化、植被恢復、生物多樣性保護、煤場和集運站除塵、污水處理和中水回用、礦區(qū)居民環(huán)境條件改善、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設等。

2010年，山西省成為國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)，先行先試為修復治理生態(tài)帶來重大政策機遇。煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點在山西實施以來，噸煤平均征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金24元，提取礦山環(huán)境恢復治理保證金10元，共計34元，但這不足以補償每噸煤開采所造成的73.05元資源和環(huán)境損耗成本的新賬，至于漸還 “因長期開采煤炭等資源造成約4000億元的環(huán)境歷史舊賬”則成為無源之水。

為此建議：一是完善資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補償機制。建議國家財政部、稅務總局等相關(guān)部門允許山西在煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點基礎上，根據(jù)資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)幕疽嘏c類型，建立包括法律約束機制、市場運行機制、行政管理機制、政策制度運行機制在內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償機制，按照資源、生態(tài)、環(huán)境、礦區(qū)或區(qū)域四類補償進行先行先試。二是設立中央財政支持生態(tài)環(huán)境補償恢復治理專項資金，加大對生態(tài)環(huán)境修復治理的財政轉(zhuǎn)移支付力度，真正實現(xiàn)不欠新賬，漸還舊賬。三是全額返還污染費罰沒收入，專項用于生態(tài)環(huán)境修復治理。

3.5 礦山環(huán)境監(jiān)管制度

建立煤炭企業(yè)環(huán)境監(jiān)理制度，加強對煤炭開采活動的環(huán)境監(jiān)理，預防和減少環(huán)境污染與生態(tài)破壞。新建和已投產(chǎn)各類煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須提交規(guī)范的環(huán)境影響報告書，作為發(fā)放生產(chǎn)許可證的條件。新建和已投產(chǎn)各類煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須按照環(huán)境影響評價批復要求，制定礦山生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理方案，并經(jīng)環(huán)保部門審批后實施。煤礦生態(tài)保護建設、環(huán)境保護工程要與生產(chǎn)設施同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。煤礦閉坑時，必須提交生態(tài)環(huán)境恢復治理評估報告書，經(jīng)環(huán)保部門驗收合格后，方可辦理有關(guān)手續(xù)。

強化礦區(qū)生態(tài)環(huán)保能力建設，完善煤炭開采生態(tài)環(huán)境恢復治理保障體系。加強煤礦開采生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)理能力建設。加強礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測與科學研究，重視生態(tài)環(huán)境恢復治理項目可行性研究、投資及工程實施效果的技術(shù)審核與評估。建設以遙感和地面觀測站相結(jié)合，野外核查與室內(nèi)糾正相補充的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測體系。將生態(tài)監(jiān)測和生態(tài)質(zhì)量評價納入環(huán)保等有關(guān)部門的日常監(jiān)管工作中，全面及時掌握煤炭開采生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及動態(tài)變化情況。

［1］王金南.山西省煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究［C］.生態(tài)補償機制與政策設計國際研討會論文集.北京：中國環(huán)境科學出版社，2006

［2］張智玲，王華東，礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補償收費的理論依據(jù)研究 ［J］.重慶環(huán)境科學，1997（1）

［3］時紅.山西煤礦的生態(tài)環(huán)境問題及其對策 ［J］.重慶環(huán)境科學，2002（2）

［4］何衛(wèi)東，周忠.地方性環(huán)境與資源保護立法的幾個問題 ［J］.法學評論，1995（1）

［5］黃德林，汪琳.我國礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度完善問題的研究 ［J］.中國人口，2008（5）

Research on legal issues of Shanxi coal resources developing and ecological environment protection

Du Xinli
（Assessment Center of Shanxi Province Environment Protection Technology，Taiyuan，Shanxi 030024，China）

The ecological environment damage caused by Shanxi coal mining and the actual ecological environment protection system of coal mining are analyzed in this paper.On the basis，the complete propose of mine ecological environment protection legal system is raised.

coal resources developing，ecological environment，legal system

X705

B

杜欣莉 （1971-），女，高級工程師，長期從事環(huán)境管理與技術(shù)評估工作。

（責任編輯 張大鵬）