健全機(jī)制 深化改革切實(shí)加強(qiáng)水利預(yù)算執(zhí)行管理

李家祥

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

一、中央1號(hào)文件關(guān)于資金籌集使用管理的主要內(nèi)容

1.關(guān)于資金籌集

長(zhǎng)期以來(lái)，水利建設(shè)滯后的重要原因是水利投入機(jī)制不健全，水利投資規(guī)模不足，波動(dòng)性較大，成為制約水利發(fā)展的政策短板。2011年中央1號(hào)文件關(guān)于資金籌集有非常明確的表述，主要體現(xiàn)在第五部分，高度概括為建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，有明確的目標(biāo)，也有原則性措施。確定的目標(biāo)是今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍，主要措施包括3個(gè)方面。一是加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)，細(xì)化的政策措施有6項(xiàng)：提高水利建設(shè)在預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資比重、大幅度增加財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、延長(zhǎng)水利建設(shè)基金征收年限、土地出讓收益提取10%、合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、城市建設(shè)維護(hù)稅中劃出一定比例。二是加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持。三是廣泛吸引社會(huì)資金投資水利。

2.關(guān)于資金使用

中央1號(hào)文件中對(duì)水利資金使用雖沒(méi)有單獨(dú)的表述，但是其中第三和第四部分內(nèi)容其實(shí)就是講資金安排的重點(diǎn)和方向。突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)和全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這兩大建設(shè)既是預(yù)算資金安排的重點(diǎn)也是預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵。反映在預(yù)算里，就是一系列的具體項(xiàng)目，這些項(xiàng)目必須根據(jù)中央1號(hào)文件的精神按照輕重緩急進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化，精心組織，高效執(zhí)行。

二、強(qiáng)化水利預(yù)算執(zhí)行管理的重要意義

預(yù)算已經(jīng)批復(fù)，執(zhí)行便是關(guān)鍵。政府部門(mén)預(yù)算是政府政策的一面鏡子，預(yù)算是經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)管理工具。經(jīng)過(guò)精心編制、科學(xué)論證后的水利財(cái)政收支預(yù)算已經(jīng)充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)水利的投入及重點(diǎn)支出項(xiàng)目。所以，從中央1號(hào)文件戰(zhàn)略意義上講，水利資金預(yù)算執(zhí)行和管理工作，反映的是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于水利改革發(fā)展政策的落實(shí)情況，也是地方各級(jí)政府政策執(zhí)行的水平和能力，同時(shí)也反映了各級(jí)財(cái)政部門(mén)職能作用的履行情況和各項(xiàng)水利資金的使用效益情況、各級(jí)水利部門(mén)事業(yè)目標(biāo)任務(wù)完成情況。

三、水利預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問(wèn)題分析

水利財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理總的原則應(yīng)該是：收入預(yù)算做到應(yīng)收盡收，支出預(yù)算做到專(zhuān)款專(zhuān)用，矛盾和問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)協(xié)調(diào)解決，資金存放、使用安全高效。

1.收入預(yù)算執(zhí)行

收入預(yù)算的執(zhí)行，就是按照年度預(yù)算確定的收入任務(wù)，在預(yù)算執(zhí)行中組織實(shí)施。這是預(yù)算執(zhí)行的首要任務(wù)。只有及時(shí)足額實(shí)現(xiàn)收入任務(wù)，才能保證預(yù)算支出的及時(shí)供應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)1號(hào)文件確定的加快水利改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，必須堅(jiān)持按政策組織收入，必須堅(jiān)持按法律法規(guī)組織收入。

從部門(mén)角度看，政府部門(mén)收入預(yù)算主要包括財(cái)政補(bǔ)助和非稅收入資金預(yù)算兩部分。政府部門(mén)公共財(cái)政補(bǔ)助資金是按部門(mén)公共財(cái)政政策確定的，因此，政府部門(mén)收入預(yù)算的執(zhí)行應(yīng)該重點(diǎn)分析非稅收入資金預(yù)算。在中央1號(hào)文件中提及的水利資金投入、水利建設(shè)基金、土地出讓金收益提取、水資源費(fèi)等4項(xiàng)均屬于非稅收入。根據(jù)多年數(shù)據(jù)分析，這4項(xiàng)特別是土地出讓收益基數(shù)很高。

（1）非稅收入的特點(diǎn)

與稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性相比，非稅收入具有靈活性、不穩(wěn)定性、非普遍性和使用上的特殊性等特點(diǎn)。這些特性無(wú)疑會(huì)影響水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)、土地出讓金等計(jì)算、征收、入庫(kù)和管理，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算收支平衡的波動(dòng)。因此，需要政府及財(cái)政、水行政主管部門(mén)進(jìn)一步研究制定配套政策。

①靈活性。非稅收入靈活性體現(xiàn)在：一是形式多樣，既可按受益原則采取收費(fèi)形式收取，又可為特定項(xiàng)目籌集資金而采取各種基金形式收??；二是時(shí)間靈活性，有的非稅收入是為了政府某一特定活動(dòng)的需要，特殊條件下出臺(tái)的過(guò)渡性措施，一旦完成既定目標(biāo)就相應(yīng)取消；三是收取標(biāo)準(zhǔn)靈活，各地可以根據(jù)不同時(shí)期本地實(shí)際情況制定不同的征收標(biāo)準(zhǔn)。

②不穩(wěn)定性。由于非稅收入針對(duì)特定行為和特定管理對(duì)象征收，一旦該行為對(duì)象發(fā)生變化，通常非稅收入也會(huì)隨之消失或減少。

③非普遍性。非稅收入總與政府社會(huì)管理職能結(jié)合在一起，有特定的管理對(duì)象和征收對(duì)象。對(duì)政府有關(guān)管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，收費(fèi)對(duì)象相對(duì)比較固定。雖然收費(fèi)對(duì)象可能存在項(xiàng)目上重疊交叉，但收費(fèi)項(xiàng)目不具有普遍性。

④資金使用上特殊性。非稅收入主要用于補(bǔ)償有關(guān)部門(mén)和單位開(kāi)展特定管理和社會(huì)服務(wù)，不以營(yíng)利為目的。

（2）土地出讓收入預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)中央1號(hào)文件規(guī)定，土地出讓收益中10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。這一條規(guī)定的本質(zhì)是中央政府要求地方政府承擔(dān)起更多的農(nóng)田水利建設(shè)責(zé)任。土地出讓收益本應(yīng)成為地方水利投入中最穩(wěn)定的收入來(lái)源，但且不論能否確保專(zhuān)款專(zhuān)用，僅在收入預(yù)算執(zhí)行方面，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，其將是最難啃的硬骨頭。具體分析，目前有以下問(wèn)題仍未厘清：

①成本計(jì)算。目前對(duì)土地出讓收益中成本范圍沒(méi)有統(tǒng)一界定，各地不一樣，有些地方很可能做大成本，影響提取額度。例如，是否剔除相關(guān)地塊的拆遷、安置等成本等。

②控制手段。土地收入主要集中在區(qū)縣級(jí)政府，中央和省對(duì)縣區(qū)級(jí)政府能否足額提取沒(méi)有什么有效的控制手段。農(nóng)業(yè)已是第八年成為中央1號(hào)文件內(nèi)容，其實(shí)前面七次也提出從土地出讓收益中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)。根據(jù)有關(guān)資料的信息顯示，其實(shí)施結(jié)果，沒(méi)有幾個(gè)地方足額提取，或者根本沒(méi)有提取。

③預(yù)算均衡性。在資金使用的區(qū)域分配上，也存在著“多的更多，少的更少”的馬太效應(yīng)。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2008年土地出讓收入中，東部地區(qū)占66.7%，中西部地區(qū)僅占33.3%，且主要集中在大中城市，而農(nóng)田水利建設(shè)資金的需求東部占30%，中西部占70%，存在土地出讓收益與農(nóng)田水利建設(shè)資金需求不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。

2.支出預(yù)算執(zhí)行

水利支出預(yù)算大體上包括行政事業(yè)類(lèi)支出預(yù)算、政府基金支出預(yù)算和基建類(lèi)項(xiàng)目支出預(yù)算。其中前兩類(lèi)占比金額較小，程序制度比較完善，不作進(jìn)一步分析。

（1）中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付

目前，農(nóng)村飲水安全、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、重點(diǎn)區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)等水利重點(diǎn)投入均通過(guò)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排，不納入水利部部門(mén)預(yù)算。這是一種專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金，不包括在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，在每年預(yù)算編制時(shí)列中央財(cái)政支出，預(yù)算執(zhí)行中劃給地方，由地方按規(guī)定使用。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往與國(guó)家出臺(tái)的政策有關(guān)，所以，中央1號(hào)文件出臺(tái)后，在今后5～10年內(nèi)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目與規(guī)模將會(huì)增加。

有3個(gè)問(wèn)題需要加以關(guān)注并采取相應(yīng)措施。一是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力化。在地方財(cái)力緊張的情況下，預(yù)算執(zhí)行中被擠占挪用，部分資金成了地方政府的“吃飯”錢(qián)。二是地方配套問(wèn)題。這些水利專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)到地方后，不僅不能增加地方政府可支配財(cái)力，而且地方政府還需要額外增加配套資金，不利于地方財(cái)政良性運(yùn)行。有的為了配套資金，暫停其他水利項(xiàng)目。三是水利與財(cái)政脫節(jié)。由于水利建設(shè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的計(jì)劃和預(yù)算下達(dá)不通過(guò)水利部門(mén)，造成水利部門(mén)難以及時(shí)掌握資金撥付、使用和管理情況，不利于加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督。

（2）年初預(yù)算到位率

年初預(yù)算到位率指的是根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算體制程序，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)占全年預(yù)算數(shù)的比例，我國(guó)有關(guān)政策規(guī)定這一比例應(yīng)該不低于75%。但是，大量統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，資本性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目年初預(yù)算實(shí)際到位率不到10%，絕大部分是在下半年甚至年底的時(shí)候通過(guò)所謂 “追加預(yù)算”的方式才能到位。盡管如此，“追加預(yù)算”中還包括大量的可研尚未批復(fù)和“打捆”未細(xì)化到部門(mén)單位的項(xiàng)目。

年初預(yù)算到位率過(guò)低的原因比較復(fù)雜，涉及財(cái)政管理和基建管理體制機(jī)制方面，也和發(fā)展改革部門(mén)與財(cái)政部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限劃分有關(guān)。年初到位率過(guò)低給財(cái)政部門(mén)資金調(diào)度計(jì)劃造成不利，影響資金使用效率，同時(shí)給項(xiàng)目法人年底突擊花錢(qián)帶來(lái)主觀(guān)上的沖動(dòng)和客觀(guān)上的條件。

（3）支出過(guò)程與會(huì)計(jì)控制

按照現(xiàn)行體制分工，水利部門(mén)負(fù)責(zé)支出管理、支出會(huì)計(jì)控制，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金、銀行賬戶(hù)和會(huì)計(jì)政策制度安排。應(yīng)該說(shuō)，水利部門(mén)和財(cái)政部門(mén)之間的責(zé)任劃分是清晰明確的，但是除了大型水利樞紐工程外，農(nóng)村飲水安全、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固等項(xiàng)目，各地普遍做法是納入隸屬于財(cái)政系統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算中心實(shí)行集中報(bào)賬制，由此產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題。

①會(huì)計(jì)集中核算后使會(huì)計(jì)責(zé)任的認(rèn)定不明確。我國(guó)會(huì)計(jì)法規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。會(huì)計(jì)集中核算在一定程度上改變了項(xiàng)目法人的核算權(quán)和會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)，也相應(yīng)地改變了會(huì)計(jì)責(zé)任主體資格。如會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處理出現(xiàn)差錯(cuò)，項(xiàng)目法人會(huì)計(jì)信息失真，貪污挪用建設(shè)資金，責(zé)任難以確定。

②會(huì)計(jì)集中核算加大了會(huì)計(jì)監(jiān)督的力度,同時(shí)增加了會(huì)計(jì)監(jiān)督的難度。在會(huì)計(jì)監(jiān)督方面,由于核算中心的會(huì)計(jì)人員獨(dú)立于項(xiàng)目法人,不了解項(xiàng)目法人的實(shí)際情況,對(duì)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的“知情度”較以前降低了。所以,對(duì)項(xiàng)目法人費(fèi)用開(kāi)支的真實(shí)性審核受到一定的限制,審核的難度要比以前大得多。因此,單純從會(huì)計(jì)監(jiān)督角度看,集中核算前是會(huì)計(jì)有心監(jiān)督卻無(wú)力做到,因?yàn)樗痪邆浔O(jiān)督應(yīng)有的獨(dú)立地位。集中核算會(huì)計(jì)有獨(dú)立的監(jiān)督條件卻不知道業(yè)務(wù)的真實(shí)性而難以很好地實(shí)施監(jiān)督。如果這個(gè)問(wèn)題不解決好,無(wú)疑也會(huì)影響到核算單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。

③由于會(huì)計(jì)監(jiān)督難度增加，致使部分項(xiàng)目法人開(kāi)具虛假發(fā)票套取資金或部分收入不報(bào)賬實(shí)行體外循環(huán)。

四、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理建議

①建議水利部、財(cái)政部制定配套政策。中央1號(hào)文件是宏觀(guān)層次上的水利改革發(fā)展大政方針，其中的內(nèi)容基本屬于原則性、方向性和全局性的定位，要在全國(guó)不同地區(qū)和部門(mén)貫徹落實(shí)下去還有很多艱苦繁重的細(xì)化工作。各級(jí)水利部門(mén)有必要緊緊圍繞中央1號(hào)文件精神在目前制度層面進(jìn)行認(rèn)真梳理。僅就加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與管理而言，當(dāng)務(wù)之急，建議水利部、財(cái)政部制定配套政策，就進(jìn)一步落實(shí)“建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制”細(xì)化具體措施，明確土地出讓金成本扣除范圍，中央財(cái)政將各地土地出讓金上收，按照因素法計(jì)算規(guī)則重新分配。鑒于土地出讓收入對(duì)于水利投入的重要性，目前這項(xiàng)收入還沒(méi)有納入政府的公共財(cái)政預(yù)算，僅僅在預(yù)算草案的文字部分中簡(jiǎn)單地給予說(shuō)明是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。建議盡快將土地出讓收入納入預(yù)算“籠子”，盡快獨(dú)立編制土地出讓收支預(yù)算。

②加強(qiáng)水利財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)防控。對(duì)各地具體明確國(guó)庫(kù)集中支付有關(guān)制度，設(shè)立資金存儲(chǔ)開(kāi)戶(hù)銀行的選擇底線(xiàn)，實(shí)行互相牽制的第三方的對(duì)賬辦法。

③有關(guān)部門(mén)建立信息聯(lián)通機(jī)制。建立水行政主管部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和審計(jì)監(jiān)察部門(mén)的投資計(jì)劃、資金預(yù)算、土地出讓金和水資源費(fèi)及水利基金收入收繳入庫(kù)等信息聯(lián)通機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步達(dá)到以下目標(biāo)：確保按照法律法規(guī)授權(quán)權(quán)限執(zhí)行水利預(yù)算，做到應(yīng)收盡收，專(zhuān)款專(zhuān)用；及時(shí)解決水利預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題；有效管理和使用國(guó)家對(duì)水利的公共財(cái)政資金，確保水利預(yù)算執(zhí)行按照法律制度規(guī)范運(yùn)作，防止水利預(yù)算執(zhí)行中的各種腐敗行為。

④深化水利預(yù)算執(zhí)行改革。以進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算追加與調(diào)整、加強(qiáng)預(yù)算結(jié)余資金管理為突破口，深化水利預(yù)算執(zhí)行改革。

⑤建立健全新的考核機(jī)制。水利事業(yè)具有公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，提供的是特殊的公共產(chǎn)品。這和地方政府高度重視的招商引資有很大差別，不能增加地方稅收，不能為城市制造“亮點(diǎn)”，不能為政府官員帶來(lái) “政績(jī)”，當(dāng)?shù)卣畠?nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足。為了充分調(diào)動(dòng)各方積極性，根據(jù)公共管理和公共政策的一般要求，建立政策利益相關(guān)者協(xié)商機(jī)制，使水利改革發(fā)展與各級(jí)政府自身利益保持基本一致，最低要求不能使兩者相互抵觸，因此，必須抓緊建立新的考核辦法。

[1]劉有寶.政府部門(mén)預(yù)算管理[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[2]中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心.財(cái)政金融文摘[J]， 2011（1）.

[3]中國(guó)社科院.中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2005/2006[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[4]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革與發(fā)展的決定[J].中國(guó)水利，2011（4）.