對(duì)淮河流域水資源需求管理的認(rèn)識(shí)及建議

朱國(guó)勛 王啟猛

對(duì)淮河流域水資源需求管理的認(rèn)識(shí)及建議

朱國(guó)勛 王啟猛

水資源管理的基本目標(biāo)是以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，這個(gè)目標(biāo)一般通過兩方面工作予以實(shí)現(xiàn)：一是供給管理，二是需求管理。供給管理是通過對(duì)供給側(cè)的管理，增加供水量，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)水資源的需求。需求管理則是加強(qiáng)對(duì)需求側(cè)管理，抑制不合理的用水需求，實(shí)現(xiàn)供需平衡。水資源需求管理是基于水資源開發(fā)利用的資源態(tài)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)成本和生態(tài)環(huán)境影響而提出來的。隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源開發(fā)利用程度越來越高，代價(jià)越來越大，但仍然無法滿足不斷增長(zhǎng)的用水需求，同時(shí)出現(xiàn)了用水效率低下、水污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。因此，單純依靠增加供給并不能有效解決水資源問題，必須加強(qiáng)需求管理。

淮河流域人均水資源量不足500m3，屬缺水地區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源短缺、水生態(tài)與環(huán)境惡化等問題日益突出。流域必須加快推進(jìn)供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，提高用水效率和效益，遏制不合理的用水需求。

一、水資源需求管理

（一）水資源需求管理內(nèi)涵

結(jié)合工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為水資源需求管理內(nèi)涵為：管理部門綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技、宣傳、教育等措施，規(guī)范用水行為、提高用水效率，同時(shí)激發(fā)全社會(huì)的節(jié)水主動(dòng)性，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)、改變用水方式、降低用水需求，以實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡和可持續(xù)利用。

（二）水資源需求管理的框架

水資源需求管理框架的構(gòu)成基本可以歸結(jié)為兩個(gè)方面的要素：支撐保障和實(shí)施執(zhí)行。支撐保障層面主要有政策引導(dǎo)、法律規(guī)范、制度構(gòu)建、技術(shù)創(chuàng)新和文化教育等，它們組成水資源需求管理的社會(huì)背景、法制環(huán)境與技術(shù)條件，是需求管理理念、方法得以實(shí)施的支撐和依托；實(shí)施執(zhí)行層面主要有行政措施、經(jīng)濟(jì)杠桿和自我管理等，屬于需求管理的執(zhí)行能力和行動(dòng)方式，是水資源需求管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)、需求管理理念付諸實(shí)施的機(jī)制、方法和手段。

二、水資源需求管理與最嚴(yán)格水資源管理制度

（一）最嚴(yán)格的水資源管理制度

2009年全國(guó)水利工作會(huì)議上，回良玉副總理提出要從我國(guó)的基本水情出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2009年3月，全國(guó)水資源工作會(huì)議對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施進(jìn)行了全面部署，要求制定水資源開發(fā)利用紅線，控制用水總量；明確用水效率紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)；明確水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河排污總量。

（二）水資源需求管理與最嚴(yán)格的水資源管理制度的內(nèi)在聯(lián)系

最嚴(yán)格水資源管理制度是應(yīng)對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)而作出的重大戰(zhàn)略決策。最嚴(yán)格水資源管理制度以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全，著力推進(jìn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從水資源開發(fā)利用優(yōu)先向節(jié)約保護(hù)優(yōu)先轉(zhuǎn)變，從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從水資源粗放利用向高效利用轉(zhuǎn)變。其在實(shí)施層面的基本工作要求就是加強(qiáng)水資源的需求管理，促進(jìn)水資源的高效利用。

在水資源開發(fā)利用程度較高、水環(huán)境水生態(tài)問題嚴(yán)重、難以增加供給情況下，需求管理是最主要、最有效的管理措施。而水資源管理制度是針對(duì)不同時(shí)期、不同狀況水資源管理要求而作出的制度設(shè)計(jì)，在水資源承載能力不足情況下，就需要實(shí)行更為嚴(yán)格的管理。由此，水資源需求管理和最嚴(yán)格的水資源管理制度目標(biāo)是完全一致的。需求管理是最嚴(yán)格的水資源管理制度的內(nèi)在和必然要求，最嚴(yán)格水資源管理制度需要需求管理理念的推廣和應(yīng)用。需求管理是最嚴(yán)格水資源管理制度的主要實(shí)施手段，是“三條紅線”得以實(shí)現(xiàn)的手段保障。

三、水資源需求管理制度建設(shè)概況

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了水資源需求管理的基本制度，《水法》及相關(guān)水法規(guī)確立了我國(guó)水資源需求管理的基本框架：在宏觀的流域、區(qū)域、行業(yè)層面，開始建立用水總量控制制度，水量分配制度，年度水量調(diào)度制度，水功能區(qū)劃制度，限制高耗水產(chǎn)業(yè)和落后用水工藝、設(shè)備發(fā)展的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策等。在微觀的用戶層面，建立了取水許可制度、水資源費(fèi)有償使用制度、定額管理制度、計(jì)劃用水制度、計(jì)量收費(fèi)和超額累進(jìn)加價(jià)制度、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度、節(jié)水激勵(lì)制度和宣傳教育制度等。

四、淮河流域水資源需求管理的實(shí)踐及存在的問題

（一）水資源需求管理的實(shí)踐

在國(guó)家水資源需求管理基本制度框架下，淮河流域需求管理工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一是基本完成取水許可總量控制指標(biāo)體系編制。二是用水總量控制工作全面推進(jìn)，初步完成流域各省用水總量控制指標(biāo)分解。三是開展河湖水量分配方案研究編制，主要骨干河流水量分配方案取得初步成果。四是定額管理全面加強(qiáng)，流域各省均發(fā)布了用水定額，為微觀層面需求管理的量化提供了可能。五是不斷強(qiáng)化取水許可監(jiān)督管理。六是全面實(shí)施水資源有償使用制度。七是用水效率顯著提高，流域萬元工業(yè)增加值用水量從2003年的186m3降低到2009年的62m3。八是通過建設(shè)項(xiàng)目水資源論證等工作促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置、合理利用。九是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

（二）存在的主要問題

1.水資源需求管理基礎(chǔ)工作薄弱。對(duì)需求管理及相關(guān)問題缺乏專門、深入的研究。作為重要支撐的水資源監(jiān)控系統(tǒng)，計(jì)量設(shè)施等必要的硬件設(shè)施不到位。

2.對(duì)需求管理重視不夠。長(zhǎng)期以來供水和用水管理不相協(xié)調(diào)，供水部門主要偏重于開發(fā)水源，盡可能多供水。一些管理部門對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用水需求的客觀規(guī)律沒有深刻認(rèn)識(shí)，工作基本放在供給管理上。

3.水資源管理措施沒有完全得到落實(shí)?；春恿饔蛞呀?jīng)建立了基本的水資源需求管理制度及框架，但從實(shí)施情況來看，有些管理制度并沒有得到很好落實(shí)。另外，還沒有完成主要河流的水量分配方案，水資源論證沒有在宏觀領(lǐng)域全面展開，水資源費(fèi)經(jīng)濟(jì)杠桿作用尚未充分發(fā)揮。

4.管理手段偏重于行政，其他手段采用不夠。受傳統(tǒng)影響，更多地采用以行政管理為主的水資源需求管理手段，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、自主管理等功能沒有充分發(fā)揮。

五、水資源需求管理下一步工作建議

（一）加強(qiáng)對(duì)水資源需求管理的研究

結(jié)合流域?qū)嶋H，研究不同需水對(duì)象的水資源需求特性以及相應(yīng)的有效管理手段、技術(shù)和制度，研究需水管理能力建設(shè)對(duì)策措施等。分析不同對(duì)象需水的季節(jié)或時(shí)段提出最優(yōu)調(diào)度方案；研究不同水質(zhì)需求以確定用水單元之間的合理銜接；根據(jù)區(qū)域水資源條件統(tǒng)籌多種水源的綜合利用；研究不同需水的供水成本和用水效益，從而確定合理的工程措施等。

（二）完善并全面實(shí)施定額管理制度

按照最嚴(yán)格水資源管理的要求，修訂、補(bǔ)充、擴(kuò)展、完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)年度用水計(jì)劃管理，通過用水計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證等措施嚴(yán)格執(zhí)行定額標(biāo)準(zhǔn)。

（三）實(shí)行流域和區(qū)域用水總量控制

建立覆蓋流域和省、市、縣三級(jí)行政區(qū)的用水總量以及取水許可總量控制指標(biāo)體系，制定主要河湖的水量分配方案，作為需求管理的硬約束。

（四）建立與最嚴(yán)格水資源管理制度和水資源需求管理相適應(yīng)的監(jiān)控體系

主要河流省界斷面應(yīng)實(shí)現(xiàn)全監(jiān)控，地方應(yīng)逐步建設(shè)市界、縣界監(jiān)控站網(wǎng)。

（五）嚴(yán)格水資源費(fèi)征收，大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

依法擴(kuò)大征收范圍；建立合理的水價(jià)形成機(jī)制；全面實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度；用水矛盾突出的地方，建議試點(diǎn)實(shí)行豐枯水價(jià)。探索不同水資源條件、不同發(fā)展水平地區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的模式與途徑，不斷提高用水效率和效益。加強(qiáng)水資源知識(shí)、水憂患意識(shí)的宣傳教育，提高全社會(huì)對(duì)節(jié)約用水的認(rèn)識(shí)。

（六）積極引導(dǎo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

從單純?cè)黾由a(chǎn)要素投入的粗放型增長(zhǎng)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的集約式發(fā)展轉(zhuǎn)變；根據(jù)水資源條件，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低耗用水量。

（七）完善水資源管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

盡快制定當(dāng)前亟需的節(jié)約用水、地下水管理等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善水資源管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)制度體系，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

（八）創(chuàng)新水管理機(jī)制體制，提高公眾水資源管理參與程度

探索建立利益各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制和高效執(zhí)行機(jī)制，推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，開展水資源綜合管理試點(diǎn)。選取典型地區(qū)試點(diǎn)，積極引導(dǎo)、推進(jìn)用水者協(xié)會(huì)、節(jié)水志愿者組織等社團(tuán)建設(shè)，提高自主管理能力，提高公眾對(duì)水資源管理的參與意識(shí)

水利部淮河水利委員會(huì) 233001）