浙江省基層防汛防臺體系建設管理的實踐與思考

張 曄,胡曉明

(浙江廣川工程咨詢有限公司,浙江 杭州 310020)

2007年以來,浙江省在認真總結以往防汛防臺經(jīng)驗教訓的基礎上,逐步加大了基礎防汛防臺非工程措施的建設力度,經(jīng)過3 a的實踐,浙江省基層防汛防臺體系建設取得了階段性成效,在防汛防臺中發(fā)揮了重要作用。本文從回顧基層防汛防臺體系建設的基本情況入手,認真分析體系建設的成效與存在的問題,并試圖就如何進一步加快基層防汛防臺體系長效管理提出對策建議。

1 浙江省基層防汛防臺體系建設的基本情況

2007年,浙江省正式啟動了基層防汛防臺體系建設工作。2008年,浙江省防指選擇臺州市作為試點,先行開展基層防汛防臺體系創(chuàng)建工作。通過調研和試點建設,提出以“組織體系、責任體系、預案體系、預警體系”為建設重點,逐步建立 “組織健全、責任落實、預案實用、預警及時、響應迅速、全民參與、救援有效、保障有力”的基層防汛防臺體系,使全省基層防汛防臺組織基本達到“鄉(xiāng)自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)”的目標要求,最大程度地保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。2009年,浙江省委辦公廳、省政府辦公廳專門印發(fā)了 《關于加強基層防汛防臺體系建設的意見》,進一步明確了健全組織體系、落實工作責任;完善預案體系、強化預警響應;配置必需設施、健全搶險隊伍;落實必要經(jīng)費、完善物質儲備;加強防汛防臺知識宣傳和業(yè)務培訓;強化檢查督促、嚴肅防汛紀律等6個方面的建設任務,省防指專門制定了具體實施方案,基層防汛防臺體系建設就此在全省全面展開。截止2010年4月,全省1 480個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、30 598個村 (社區(qū))已基本完成了建設任務。建成后的基層防汛防臺體系在防御2010年梅雨、臺風、持續(xù)陰雨和多次局地強降雨過程中經(jīng)受了考驗,發(fā)揮了重要作用,有效地減少了人員傷亡和財產(chǎn)損失。

2 浙江省基層防汛防臺體系建設取得的主要成效

通過基層防汛防臺體系建設,浙江省的基層防汛體系建設基本實現(xiàn)了網(wǎng)格化的構造和管理。從縱向來看,浙江基層防汛體系建設按照“組織健全、責任落實、預案實用、預警及時、響應迅速、全民參與、救援有效、保障有力”的要求,在內容結構上涵蓋了健全組織體系,落實工作責任,完善預案體系,配置必需設施,健全搶險隊伍,宣傳防汛防臺知識等各個方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成立了防汛防臺指揮部和辦事機構,村級成立防汛防臺工作組;防汛會商系統(tǒng)覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn),部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將系統(tǒng)延伸到村。通過會商系統(tǒng),一旦發(fā)生險情,省防指可以直接將命令傳達到鄉(xiāng)、到村。鄉(xiāng)級、村級分別制定防汛防臺應急預案,防汛制度一律上墻;鄉(xiāng)級配備沖鋒舟、救生衣、救生圈等救生設施、器材,并儲備必要的防汛搶險物資;村級配備警報器、銅鑼、喇叭等預警設施和必要的救生設施。

從橫向來看,以每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,將轄區(qū)內的自然村、居民區(qū)、企事業(yè)單位、水庫山塘、堤防海塘、山洪與地質災害易發(fā)區(qū)、危房、船只、公路和避災場所等劃分成若干防汛防臺責任區(qū)網(wǎng)格,實行網(wǎng)格化管理。每一個網(wǎng)格都有明確的責任人,每個責任人都有明確的防汛防臺任務。一旦發(fā)生險情,這些明確的水庫山塘巡查員、堤防海塘巡查員、山洪災害預警員、地質災害監(jiān)測員、房屋保安聯(lián)絡員、船只保安聯(lián)絡員等將擔當起 “上情下達”和 “下情上達”的紐帶作用,確保各自“網(wǎng)格”萬無一失。

2.1 基層防汛防臺的組織動員能力明顯提升

截止2010年汛前,全省各地均以鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、村(社區(qū))為單位,以自然村、居民區(qū)、企事業(yè)單位、水庫山塘、堤防海塘、山洪與地質災害易發(fā)區(qū)、危房、公路危險區(qū)、船只、避災安置場所等責任區(qū)為網(wǎng)格,普遍建立了鄉(xiāng)級防汛防臺指揮機構,并落實了專門的辦公場所,配套了相應的辦公設備 (如電腦、傳真機等),配備了專兼職人員,承擔日常工作,明確了鄉(xiāng)、村2級相關防汛責任人崗位職責和水利工程巡查員、山洪災害預警員、地質災害監(jiān)測員、人員安全轉移避險責任人等責任區(qū)網(wǎng)格責任人崗位職責,規(guī)范了監(jiān)測預警程序,統(tǒng)一實行上墻公布。

3級基層防汛防臺組織的建立和相應責任人制度的落實,較好地解決了體制內組織的缺失問題,在組織設置上初步實現(xiàn)了縱向到底、橫向到邊的基本構架,鄉(xiāng)自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)的能力明顯提升,全省基層防汛防臺的組織動員能力,由此躍上了新臺階。

2.2 基層防汛防臺的監(jiān)測預警能力明顯提升

監(jiān)測預警能力,是基層防汛防臺的基礎能力,是實現(xiàn)響應及時”的基本前提。3年來,全省各地按照基層防汛防臺體系建設的要求,普遍加大了監(jiān)測預警能力的建設力度。進一步健全了預警信息的發(fā)布機制,確保能及時將災害性天氣預報和水雨情等預警信息傳遞到村級防汛防臺負責人和各網(wǎng)格責任人。不少地區(qū)利用并整合防汛 (水利)、氣象、海洋、國土等部門預警系統(tǒng)資源,建立防汛防臺預警信息發(fā)布共享機制和平臺,進一步規(guī)范了預警信息發(fā)布的主體、途徑和對象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村還在預警方式上大膽創(chuàng)新,各地根據(jù)自身防御特點和需要,突破了傳統(tǒng)的電話、手機、短信預警方式,配備了防空警報裝置、手搖警報器、無線語音預警系統(tǒng)等,一些村還配備衛(wèi)星電話等聯(lián)系裝置。全省基層監(jiān)測、預警能力得到大幅提高。

2.3 基層防汛防臺的搶 (避)救援能力明顯提升

全省各級基層防汛防臺組織結合當?shù)貙嶋H,從規(guī)范物資儲備、建立儲備標準入手,通過直接儲備、委托儲備等方式建立防汛物資儲備體系,并實行即用即補制度,隨時補充防汛物資。同時,對轄區(qū)內可調用的搶險救災設備和物資登記造冊,確保需要時可調用。全省有99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合或建立了防汛搶險隊,93%防汛任務的村級防汛小組也在轄區(qū)內組建防汛搶險小分隊。通過該項建設,提高全省搶險救援和抗災救災的整體能力。

按照 “安全可靠、合理方便”的原則,全省鄉(xiāng)、村2級合理選擇了一些安全狀況良好的學校、村部等為避災安置場所。各避災場所標識牌、避災人員守則、避災場所管理制度、管理人員職責等相關制度上墻明示。群眾轉移安置期間,各避災點食品儲備充足,日常生活用品準備充分,一些避災點還配備了電腦、電視、書籍等。

2.4 基層防汛防臺的群眾基礎明顯加強

全省基層防汛防臺組織,按照全民參與的要求,積極開展各類活動,宣傳群眾、教育群眾、訓練群眾,全省基層防汛防臺體系的群眾基礎明顯加強。

(1)群眾參與防汛防臺工作的意識明顯增強。在一些地區(qū)群眾主動充當志愿者,自發(fā)組織成立各類搶險救援隊伍,如出租車司機救援隊、海上自愿者救援隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)木船救援隊等,積極參與搶險救援,收到了良好效果,這也從客觀上為社會化搶險救援機制探索出新的路子。

(2)群眾參與防汛防臺的能力明顯提高。通過反復的演練,各地群眾在遇到緊急情況時,普遍能按預案有序轉移,合理避險;自發(fā)搶險、自覺救援的風氣開始形成,群眾的自救能力,互救意識、服從大局意識有了較大的提升。

3 浙江省基層防汛防臺體系建設存在的主要問題

當前,浙江省的基層防汛防臺體系剛剛建成,還存在一些問題和薄弱點,許多方面還需進一步完善。主要存在的問題有:

3.1 不平衡性

(1)認識上的不平衡。干部和群眾的防災認識有著較明顯的差距。體系建設雖然在一定程度上提高了群眾自救意識和防災意識,但這種提高依然是初步的,不全面的,從總體上講,群眾的避災意識還有待加強,越到基層,群眾的意識越淡薄,這個問題還有待進一步解決。

(2)建設進度不平衡。目前,全省鄉(xiāng)級基層防汛防臺體系已經(jīng)基本完成建設,但村級總體建設則相對來說較為薄弱。部分地方對基層防汛能力建設的重要性認識還不到位,推進力度不夠,還有一些基層組織存在等待撥款建設的消極想法,缺乏建設的主動性。

(3)建設質量不平衡。有些地區(qū)組織機構、責任制度等框架已建立起來,但是防災減災意識還未深入貫穿到基層體系中去。有些地區(qū)建設流于形式,重視試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設,但與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設相比,質量差距大。

3.2 不完整性

(1)重預案輕演練。由于體系建設任務重,時間相對較緊,各地對預案的編制普遍較為重視,但部分地區(qū)對預案的規(guī)范性、實效性、可操作性還缺乏評估,更缺乏必要的演練和實踐檢驗。

(2)重組織輕運行。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設立了基層防汛組織,但防汛辦與農(nóng)辦往往合署辦公,防汛辦職能意識有待增強,當職人員編制有待進一步落實;防汛工作能力和素質有待進一步提高;各項防汛管理制度和崗位職責雖已制訂,但要全面規(guī)范執(zhí)行仍需深入進行制度建設和人員教育培訓。

(3)重農(nóng)村輕社區(qū)。就目前建設情況而言,各地基層防汛防臺體系建設重點主要集中在農(nóng)村,體系覆蓋城鎮(zhèn)社區(qū)、企事業(yè)單位的相關工作尚需進一步加強。一些城鎮(zhèn)的河網(wǎng)排澇能力低,一旦遭受強降雨受淹致災,經(jīng)濟損失巨大,如何做好城鎮(zhèn)社區(qū)的防汛防臺體系建設,應是今后亟待解決的問題。

3.3 非長效性

重建設輕管理是當前基層防汛防臺體系存在的一個十分突出的問題,有些地方存在著驗收時上牌、驗收后下牌的形式主義走過場現(xiàn)象,防汛防臺非工程措施建管并重,建立起體系長效運行的制度保障、資金保障和人員保障等長效機制是當務之急。

4 提升浙江省基層防汛防臺體系管理的對策

4.1 夯實2個基礎

(1)思想基礎。要夯實思想基礎,努力形成干部群眾一致的基層防汛防臺體系運行共識。加強基層防汛防臺人員培訓,努力提升基層防汛防臺組織各級領導、各類責任人的防汛防臺意識、防汛防臺的指揮能力和防汛防臺的專業(yè)水準。同時要進一步加強對群眾進行防汛防臺減災知識宣傳。要通過發(fā)放宣傳冊、明白卡,張貼宣傳圖、宣傳標語,播放宣傳片,舉辦專題講座等多種方式,普及防汛防臺減災法律法規(guī)和防災避災知識。努力提高廣大群眾服從指揮、參與防汛的認知與能力。

(2)組織基礎。夯實組織基礎,努力形成3級聯(lián)動的基層防汛防臺組織,及時、科學地調整相關防汛防臺組織,確保3級基層組織的設置橫向到邊,縱向到底,并能實現(xiàn)動態(tài)化管理,不斷適應當?shù)胤姥捶琅_的實際需要。

4.2 構建5項制度

(1)建立全面責任管理制度?；鶎臃姥捶琅_體系要實現(xiàn)長效運行,必須建立起以行政首長負責制、責任人制度、督查考核制和責任追究制為主要內容的全面責任管理制度。

(2)建立年度預案演練修正制度?？h級防指應按照預案實用”的要求,每年組織基層各級防汛防臺組織開展預案的全面演練或專項演練,科學評估預案的實效性與可操作性,及時修訂完善預案,使預案通俗、簡練、有效、可操作。

(3)建立物資儲備年度查驗制度?？h級防指要及時掌握轄區(qū)內防汛物資儲備情況,建立大型防汛搶險設備和物資調用機制。

(4)建立監(jiān)測預警系統(tǒng)年度校核制度。縣級防指要不斷完善基層防汛防臺各類監(jiān)測預警設施,針對監(jiān)測預警網(wǎng)絡薄弱環(huán)節(jié),及時補充監(jiān)測預警點,并落實管護措施,確保設施完好。每年汛前,縣級防指應組織鄉(xiāng)級防指對監(jiān)測預警設施進行一次全面檢查、校核,確保汛時正常運行。

(5)建立搶險救援能力年度點驗制度。每年汛前,縣級防指應加強對防汛安全避險的指導,根據(jù)各項避險、轉移責任制的內容,做好各類避險轉移項目的點驗工作。

各級防指應按照“救援有效”的要求,加強防汛防臺搶險隊伍建設和搶險物資設備的儲備管理。鄉(xiāng)級防指應不斷加強防汛防臺搶險隊伍建設,村級防汛防臺工作組應落實專人,保管好防汛防臺搶險物資,并不斷完善以青壯年為主體的防汛搶險小分隊。每年汛前,縣級防指要組織鄉(xiāng)級防指、村級防汛防臺工作組對防汛防臺搶險隊伍的完整性進行全面檢查,確保隊伍整齊、素質優(yōu)良。

4.3 強化2個保障

(1)技術保障。各級防指要建立健全防汛防臺專家?guī)熘贫?要根據(jù)實際需要,及時組織專家到基層開展服務指導,確?；鶎蛹毙璧募夹g服務保障到位。

(2)資金保障。資金保障是確?；鶎臃姥捶琅_體系實現(xiàn)長效運行的最關鍵的節(jié)點?；鶎臃姥捶琅_體系建設和長效管理經(jīng)費應作為剛性支出列入省、市、縣及鄉(xiāng)級財政預算,并安排一定的補助資金。各級基層組織也要開拓籌資渠道積極自籌防汛防臺經(jīng)費,確?；鶎臃姥捶琅_體系建設與管理建立在可靠的資金支撐基礎上。

4.4 形成一股合力

科學整合縣級防辦與縣級防指成員單位的力量,形成縣級防辦統(tǒng)籌協(xié)調,成員單位各司其職、力量統(tǒng)合格局是加強基層防汛防臺體系建設與管理的基礎,為此應重點抓好2件大事。

(1)進一步加強縣級防辦的能力建設?？h級防辦是基層防汛防臺體系建設與管理的領導者、組織者、協(xié)調者,加強縣級防辦能力建設刻不容緩。省、市防指辦應按照有機構、有編制、有人員、有制度、有場所、有設備、提級別的要求,在加強縣級防指辦規(guī)范化建設的指導,不斷提高縣級防指辦日常工作水平和洪澇臺旱災害應急處置能力,真正把縣級防指辦建設成為基層防汛防臺體系建設與管理的核心力量和中堅力量。

(2)進一步落實縣級防指成員單位在基層防汛防臺中的責任。縣級防指成員單位應進一步整合技術指導力量,努力形成基層防汛防臺體系長效運行、高效運作的強大合力。水文部門應做好實時水雨情監(jiān)測和洪水預測預報;氣象部門應加強災害性天氣特別是短時強降雨的監(jiān)測和預測預報;國土資源部門應做好地質災害防治工作的組織協(xié)調和監(jiān)督指導,加強對地質災害易發(fā)區(qū)的調查和地質災害隱患點排查工作,加強對隱患點的監(jiān)測預警;建設部門應組織開展農(nóng)居房建設監(jiān)督檢查,指導農(nóng)房建設避險;民政部門應做好基層避災場所的建設和管理,其他成員單位應按照預案規(guī)定,認真履行職責,做好服務于基層的技術指導工作。

5 結 語

基層是防御洪澇臺災害的第一線,是整個防汛防臺工作的終端執(zhí)行者,基層防汛防臺能力的高低直接關系到防汛防臺抗旱的成效。只有不斷地完善基層防汛防臺體系,加強基層防汛防臺能力,真正做到“鄉(xiāng)自為戰(zhàn)”、“村自為戰(zhàn)”,最大程度地減少洪澇臺災害給人民群眾造成的生命財產(chǎn)損失。