我國小型水庫管理中的問題及對策

范連志，張小會，李俊輝

（1.水利部水利建設(shè)與管理總站，100038，北京；2.水利部綜合事業(yè)局，100053，北京；3.湖北省水利廳，430072，武漢）

水庫作為我國防洪保安工程體系與水利基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，多年來在防洪、灌溉、供水、發(fā)電、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大作用。截至2009年年底，我國共有86353座水庫，數(shù)量居世界之首，其中小型水庫81847座，約占全國水庫總數(shù)的95%。這些小型水庫大部分建于20世紀(jì)的50—70年代，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)水平、建筑材料、管理體制等方面的限制，絕大多數(shù)小型水庫存在著建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、工程質(zhì)量差、管理設(shè)施不配套等問題。1998年洪水過后，國家通過實(shí)施大規(guī)模的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程建設(shè)和水管體制改革，極大地改善了一部分小型水庫的硬件和軟件。然而，由于長期受“重建輕管”思想影響，再加上管理制度不健全、管理模式和手段落后等原因，小型水庫管理中存在著諸多問題，直接或間接影響到工程安全和工程效益的充分發(fā)揮。

一、小型水庫潰壩統(tǒng)計(jì)分析

小型水庫已成為我國防洪保安工程體系的薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1980—2006年期間，我國共有575座小型水庫發(fā)生潰壩。其中，小（1）型水庫88 座，?。?）型水庫 487 座，?。?）型水庫潰壩占小型水庫潰壩總數(shù)的84.7%。27年間，小型水庫平均潰壩為21.3座/a，其中 1980—1989 年、1990—1997年分別為29.2座/a和27.3座/a，1998—2006年降至7.2座/a。

1980—2006年期間，一些年份洪水災(zāi)害較嚴(yán)重，給水庫安全帶來很多不利影響。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)中《中國水災(zāi)年表》 記載，1980年、1981年、1982年是洪災(zāi)較重的年份，1991年長江流域和淮河流域發(fā)生局部洪災(zāi)，1994年松花江流域發(fā)生較大洪災(zāi)。以1981年和1994年為例，分析如下：

1981年小型水庫潰壩104座，其中?。?）型 18 座，?。?）型 86 座。

1994年小型水庫潰壩58座，其中小（1）型 4 座，?。?）型 54 座。

在1980—2006年期間已潰決的575座小型水庫中，有壩型數(shù)據(jù)的水庫是529座，其中土壩501座，土石混合壩7座，堆石壩5座，拱壩、重力壩及漿砌石壩共16座。

二、小型水庫存在的主要問題

1.水庫存在安全隱患

主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

（1）長期維修養(yǎng)護(hù)不到位、更新改造不及時(shí)，使水庫大壩、溢洪道、輸水洞等主體工程出現(xiàn)不同程度的損壞，裂縫、滲漏等問題突出；閘門、啟閉機(jī)等金屬結(jié)構(gòu)超期服役，銹蝕、變形、止水破壞、漏水嚴(yán)重等問題普遍存在。

（2）除險(xiǎn)加固項(xiàng)目建設(shè)未按設(shè)計(jì)完成、除險(xiǎn)加固設(shè)計(jì)方案漏項(xiàng)或不合理，致使水庫除險(xiǎn)加固不徹底，存在影響水庫安全運(yùn)行的遺留問題。

（3）為增加經(jīng)濟(jì)效益，在水庫工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)修建魚塘、房屋等違章建筑，從事采礦、采砂、種植等危害大壩安全的活動。

2.調(diào)度管理工作不規(guī)范

（1）水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程不健全。相當(dāng)一部分水行政主管部門和水庫管理單位對水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程的重要性認(rèn)識不到位，未編制水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程；有些水庫雖然編制了水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程，但內(nèi)容不全面，未上報(bào)上級主管部門審批；有些水庫在庫容、徑流量、泄洪能力、下游河道安全泄流量等特性指標(biāo)發(fā)生重大變化后未及時(shí)修訂水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程。

（2）年度調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃不全面，內(nèi)容缺乏針對性。尤其是水庫防汛調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃不夠細(xì)化，可操作性不強(qiáng)，沒有充分考慮工程安全狀況、水庫的蓄泄能力、水庫下游河道防洪工程系統(tǒng)及其保護(hù)對象、流域自然地理、水文氣象條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，導(dǎo)致調(diào)度方案不合理，當(dāng)水庫遭遇大洪水時(shí)，無法及時(shí)給調(diào)度決策提供科學(xué)合理的調(diào)度方案，導(dǎo)致防洪調(diào)度工作存在盲目性。

（3）水情雨情和洪水預(yù)報(bào)未進(jìn)行分析或分析不及時(shí)。一些水庫洪水預(yù)報(bào)工作滯后，對水庫流域內(nèi)的暴雨洪水和水庫蓄水情況分析不及時(shí)，不能及時(shí)提出在不同降雨量、不同洪水情況下的水庫洪水調(diào)度預(yù)案，導(dǎo)致水庫洪水調(diào)度工作比較被動。

（4）水庫調(diào)度工作無專人負(fù)責(zé)，工作總結(jié)不及時(shí)，技術(shù)資料和檔案不整理、不歸檔。

3.日常管理工作不到位

（1）工程巡視檢查工作不規(guī)范。部分水庫未制定巡視檢查制度，日常巡視檢查和年度巡視檢查的項(xiàng)目及內(nèi)容不全面，檢查頻次不符合要求；檢查記錄填寫不規(guī)范，隨意性大；檢查人員發(fā)現(xiàn)異常情況和重大問題時(shí)，沒有按要求進(jìn)行記錄并及時(shí)上報(bào)主管部門。

（2）大壩監(jiān)測和水情雨情自動預(yù)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)、防汛道路、備用電源和通信等管理設(shè)施設(shè)備不配套或老化、損壞嚴(yán)重，影響運(yùn)行和防洪安全。部分水庫雖然開展了部分監(jiān)測 （觀測）工作，但存在監(jiān)測（觀測）工作內(nèi)容開展不全面、過程不連續(xù)、頻次不滿足要求等問題，導(dǎo)致監(jiān)測（觀測）結(jié)果不連續(xù)、不完整；部分水庫未對監(jiān)測（觀測）資料進(jìn)行分析和整編，或存在分析深度不夠、整編內(nèi)容不全面等問題，從而導(dǎo)致監(jiān)測（觀測）工作不能為工程管理提供可靠的技術(shù)參數(shù)。

（3）對工程巡視檢查、安全監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題，未及時(shí)進(jìn)行處置和維修養(yǎng)護(hù)。

4.水庫管理單位安全應(yīng)急管理意識薄弱

大部分水庫管理單位對大壩安全應(yīng)急管理的重要性認(rèn)識不足，重視不夠，缺乏必要的安全應(yīng)急管理意識，存在麻痹僥幸心理，未編制水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案或編制不完善，也未報(bào)請有關(guān)部門進(jìn)行審批。應(yīng)急管理培訓(xùn)、宣傳工作不到位，未開展突發(fā)性安全事件應(yīng)急演練。安全管理人員應(yīng)急管理知識匱乏，保障工程安全、維護(hù)公共安全和防范與處置水庫突發(fā)性安全事件的能力較差。

5.水庫管理技術(shù)力量薄弱，人員素質(zhì)偏低

大多數(shù)水庫工程地處山區(qū)，工作條件和生活條件較為艱苦，福利待遇差，經(jīng)過長期培養(yǎng)、鍛煉成長起來的業(yè)務(wù)骨干紛紛外流。一些不具備水庫管理專業(yè)知識的人員進(jìn)入水庫管理隊(duì)伍，致使部分水庫管理單位長期存在人員結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)素質(zhì)偏低、管理和責(zé)任意識不強(qiáng)等問題。

6.水庫運(yùn)行管理制度不健全

各地或各水庫管理和專業(yè)技術(shù)水平差別較大，制定的水庫運(yùn)行管理制度廣度和深度參差不齊。相當(dāng)一部分水庫存在規(guī)章制度不健全和內(nèi)容不完整、可操作性差等問題。

7.“兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”不能足額落實(shí)到位

部分省份財(cái)政比較困難，資金缺口大，人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)難以按批復(fù)的數(shù)額足額落實(shí)到位。有些地方水利建設(shè)任務(wù)重，建設(shè)資金缺口大，不愿意調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，調(diào)劑部分水利建設(shè)資金用于工程維修養(yǎng)護(hù)，影響“兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的落實(shí)，無法滿足水庫的正常運(yùn)行需要。

8.水庫確權(quán)劃界工作進(jìn)展緩慢

水庫管理范圍跨行政區(qū)域、水庫周邊土地權(quán)屬復(fù)雜、缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，使水庫確權(quán)劃界工作進(jìn)展緩慢。部分水庫雖然已完成管理范圍和保護(hù)范圍的勘界工作，但一直未能取得土地使用證，導(dǎo)致工程管理難度加大。

三、加強(qiáng)小型水庫管理的對策

1.強(qiáng)化小型水庫安全管理

明確責(zé)任主體，全面落實(shí)安全管理責(zé)任制。應(yīng)采取有力措施，確保落實(shí)小型水庫安全管理責(zé)任制，逐級、逐庫簽訂安全管理責(zé)任書，落實(shí)責(zé)任主體和安全職責(zé)。小型水庫責(zé)任主體可為縣級水行政主管部門成立的專職機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，真正落實(shí)專職機(jī)構(gòu)管理、專職人員管理的要求。

全面開展小型水庫注冊登記和安全鑒定工作。全面開展小型水庫注冊登記工作，對小型水庫的基本情況、產(chǎn)權(quán)歸屬、安全管理狀況等進(jìn)行普查，建立技術(shù)檔案，登記發(fā)證；全面開展安全鑒定工作，對三類壩水庫和安全管理不到位的水庫，采取汛期控制蓄水、限制運(yùn)用和其他應(yīng)急管理措施，確保水庫安全。

2.加強(qiáng)小型水庫管理隊(duì)伍的能力建設(shè)，全面提高管理人員素質(zhì)

要大力開展全方位、多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織對水庫管理人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高水庫管理人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力。推行小型水庫管理崗位資格準(zhǔn)入制度。制定資格準(zhǔn)入條件，逐步實(shí)行小型水庫管理人員持證上崗制度。

3.加強(qiáng)小型水庫調(diào)度運(yùn)用和應(yīng)急管理工作

加強(qiáng)水庫調(diào)度管理。水庫管理單位應(yīng)制定并不斷完善防洪預(yù)案，及時(shí)編制水庫調(diào)度規(guī)程和年度調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃，認(rèn)真執(zhí)行上級主管部門的調(diào)度指令，保證水情雨情信息和通信的及時(shí)、暢通。各級水行政主管部門要嚴(yán)格水庫調(diào)度規(guī)程和調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃的審批，保證調(diào)度工作的科學(xué)性和有效性，加強(qiáng)對水庫調(diào)度工作的監(jiān)督檢查，對違反調(diào)度規(guī)則的管理單位和相關(guān)責(zé)任人要依法嚴(yán)肅處理。

加強(qiáng)水庫應(yīng)急管理工作。水行政主管部門應(yīng)督促水庫管理單位，制定和完善水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案，定期進(jìn)行培訓(xùn)、宣傳和演練。建立可靠的通信聯(lián)絡(luò)和預(yù)報(bào)預(yù)警機(jī)制，確保水庫應(yīng)急管理工作及時(shí)有效。

4.鞏固水管體制改革成果，狠抓“兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”落實(shí)

應(yīng)采取措施，繼續(xù)加大落實(shí)小型水庫水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的力度，鞏固水管體制改革的成果。如開展水管體制改革“回頭看”、專項(xiàng)抽查等活動，摸清現(xiàn)狀；調(diào)整水利資金使用結(jié)構(gòu)，保證一定比例的資金用于小型水庫工程維修養(yǎng)護(hù)；加強(qiáng)與政府和財(cái)政部門的溝通，創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入渠道，爭取財(cái)政予以補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付等。

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[3]宋惠蘭.以隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)水庫管理與發(fā)展[J].河北水利，2010（1）.