關(guān)于推進(jìn)黃河立法工作的思考

李肖強(qiáng)

（水利部黃河水利委員會(huì)，450003，鄭州）

一、黃河立法的必要性

黃河在我國歷史發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程中占有十分重要的地位，黃河的治理與開發(fā)，既要有效地控制洪水、妥善處理泥沙，又要合理配置和保護(hù)水土資源，還要特別重視和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)。但因開發(fā)目標(biāo)不一和利益之爭，造成上下游、左右岸、地區(qū)之間、部門之間以及與相鄰流域之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，如果處理不好，將嚴(yán)重制約兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此亟須制定相應(yīng)的法律予以調(diào)整解決。

1.依然嚴(yán)峻的黃河防洪形勢(shì)需要法律手段來保障

黃河泥沙問題在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)難以根本解決，下游地上懸河的形勢(shì)將長期存在，這就要求黃河河道和堤防工程建設(shè)的規(guī)劃、審批應(yīng)當(dāng)有特殊規(guī)定，遇特大洪水，要從統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度權(quán)衡，進(jìn)行防洪調(diào)度。黃河防洪與減淤對(duì)上中下游統(tǒng)籌提出了特別要求，需要協(xié)調(diào)好防洪、水土保持與控制性樞紐工程調(diào)度運(yùn)用之間的關(guān)系。黃河下游防洪體系中，堤防、控導(dǎo)等防洪工程由流域機(jī)構(gòu)管理，而灘區(qū)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)以地方政府為主負(fù)責(zé)，需要規(guī)定流域機(jī)構(gòu)和地方政府的職責(zé)分工和在防汛統(tǒng)一指揮中的關(guān)系。黃河洪水災(zāi)害涉及范圍跨黃、淮、海三個(gè)流域的廣大地區(qū)，需要按受益和承擔(dān)義務(wù)相結(jié)合的原則建立防洪投入保障體系。黃河入海流路仍將長期維持“淤積—延伸—改道”的局面，河口治理與開發(fā)涉及地方、油田、軍隊(duì)等部門，缺乏協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、有效的管理，需要相應(yīng)的法律予以調(diào)整、規(guī)范。

2.日趨尖銳的黃河水資源供需矛盾和日益加劇的水污染問題需要法律手段來調(diào)整解決

目前黃河河川徑流開發(fā)利用率已達(dá)80%以上，不斷擴(kuò)大的供水范圍和持續(xù)增長的用水需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過黃河水資源的承載能力，造成上中下游之間、地區(qū)之間供水矛盾加劇，工農(nóng)業(yè)和城市用水與河道輸沙、防洪防凌、生態(tài)環(huán)境用水之間矛盾日趨突出。加上入黃廢污水排放量從20世紀(jì)80年代的20億m3增加到現(xiàn)在的42億m3，造成水質(zhì)惡化、水體功能降低或喪失，對(duì)黃河供水區(qū)的用水安全和資源的可持續(xù)利用構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。造成黃河水資源供需矛盾尖銳和水污染加劇的原因，除自然因素外，還突出存在缺乏合理開發(fā)、優(yōu)化配置及法規(guī)不健全、監(jiān)督管理不力、水價(jià)機(jī)制不完善和節(jié)水意識(shí)淡薄等問題。隨著流域和沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，黃河流域?qū)㈤L期面臨水資源供需矛盾尖銳的嚴(yán)峻局面，需要從全流域的高度建立完善黃河水資源分配、水權(quán)及水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水量調(diào)度機(jī)制、入河排污許可制度，以及征計(jì)收黃河水資源費(fèi)、水費(fèi)、水污染補(bǔ)償費(fèi)等經(jīng)濟(jì)調(diào)控和補(bǔ)償機(jī)制，并以法律的形式進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)黃河水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù)。

3.水土流失尚未得到有效遏制，需要法律手段來強(qiáng)化

黃河的治理難在泥沙，無論是治理黃土高原的水土流失還是進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須對(duì)水土資源進(jìn)行綜合治理與管理。黃河流域礦產(chǎn)資源豐富，資源開發(fā)與水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的矛盾尖銳，預(yù)防監(jiān)督和管理力度不夠，邊治理邊破壞、一方治理多方破壞的問題在一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重，特別是20世紀(jì)80年代以來由于掠奪式地大規(guī)模開采露天煤礦和淘金等人為因素，造成本流域嚴(yán)重的水土流失問題，因此需要盡快制定專門法律，依法調(diào)整各方面的關(guān)系。

4.建立新型流域統(tǒng)一管理體制迫切需要加快黃河流域立法

黃河的治理開發(fā)不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部署，具有明顯的整體性、綜合性和關(guān)聯(lián)性。因此，必須兼顧防洪、水資源合理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從戰(zhàn)略高度制定黃河治理開發(fā)的長期目標(biāo)和中期目標(biāo)，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分步推進(jìn)；必須在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策下，實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的制度，保證黃河治理開發(fā)各項(xiàng)措施的實(shí)施和總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從目前黃河流域管理的現(xiàn)狀看，流域統(tǒng)一管理相對(duì)于區(qū)域管理還比較薄弱，流域立法滯后，黃河治理開發(fā)缺乏統(tǒng)一的行為規(guī)則；作為黃河流域統(tǒng)一管理主體的黃河水利委員會(huì)，在處理地區(qū)之間、部門之間的關(guān)系時(shí)，法律地位不明確，職能授權(quán)不到位，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，缺乏有效的行政監(jiān)督、處罰和經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在履行職能時(shí)困難重重，難以協(xié)調(diào)、解決黃河治理開發(fā)中遇到的諸多問題。而地方立法往往超前于流域立法，在統(tǒng)籌考慮流域管理需要上存在難以擺脫的局限性，客觀上制約了流域的統(tǒng)一管理。

因此，亟須通過黃河立法，依法建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、事權(quán)劃分明晰、分級(jí)管理、職責(zé)明確的新型流域管理體制。

5.現(xiàn)有水法規(guī)不能完全解決黃河存在的特殊問題

自《中華人民共和國水法》頒布以來，國家相繼出臺(tái)了水土保持法、水污染防治法、防洪法等法律，為我國依法治河、依法管理奠定了基礎(chǔ)。但是，我國現(xiàn)行的水法律都是針對(duì)全國普遍情況而制定的，從協(xié)調(diào)流域整體水事關(guān)系的角度，尤其是黃河流域的統(tǒng)一管理和解決黃河治理開發(fā)中的許多特殊問題，都存在很大局限性。考慮到我國重要江河的自然特性和流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面存在的較大差異，制定一部普遍適用的流域管理法較為困難，從立法的必要性、可行性和緊迫性看，黃河立法是適宜的。

二、黃河立法的可行性

1.社會(huì)廣泛關(guān)注，具有良好的立法環(huán)境

黃河立法作為我國法制體系建設(shè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，得到黨和國家的高度重視以及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

近年，全國人大代表，全國政協(xié)委員，中國科學(xué)院、中國工程院院士以及國家有關(guān)部門、許多社會(huì)組織和團(tuán)體、新聞媒體等，都呼吁加快黃河立法進(jìn)程，運(yùn)用法律手段解決黃河的問題。沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)）也都要求通過立法加強(qiáng)黃河水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度，調(diào)整規(guī)范黃河治理開發(fā)有序進(jìn)行。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黃河水利委員會(huì)將推進(jìn)黃河立法作為一件大事來抓，完成了黃河立法前期工作16個(gè)專題研究和亞行技術(shù)援助項(xiàng)目。2005年3月十屆全國人大三次會(huì)議上有關(guān)代表提出的黃河立法議案引起了許多代表的共鳴。全國政協(xié)會(huì)議也提出了黃河立法的建議。

2.國內(nèi)外流域立法實(shí)踐為黃河立法提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

通過立法加強(qiáng)流域管理，是國內(nèi)外流域管理成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一。1995年國務(wù)院制定的《淮河流域水污染防治暫行條例》，開創(chuàng)了我國關(guān)于大江大河流域管理立法的先例；浙江、新疆等省（自治區(qū)）制定的《浙江省錢塘江管理?xiàng)l例》《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，為轄區(qū)內(nèi)的河流管理提供了法制保障，表明在我國開展流域立法是可行的。從國外流域立法情況看，流域立法有多種形式，美國、澳大利亞、新西蘭等國家主要采取單一河流立法，如美國《田納西流域管理局法案》《特拉華河管理協(xié)定》《下科羅拉多河管理局法》，澳大利亞《墨累—達(dá)令河協(xié)議》，新西蘭《懷卡托流域管理局法》等；法國、西班牙等國家是通過水法對(duì)流域管理作出統(tǒng)一規(guī)定。國內(nèi)外關(guān)于流域立法的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，對(duì)于黃河立法具有很好的借鑒作用。近日，國務(wù)院出臺(tái)實(shí)施的《太湖流域管理?xiàng)l例》，更為加快黃河立法工作提供了動(dòng)力。

3.黃河已有的管理經(jīng)驗(yàn)和政策、法規(guī)，為黃河立法奠定了基礎(chǔ)

黨和國家歷來重視黃河治理開發(fā)的規(guī)劃和政策、規(guī)定的制定工作。尤其是2006年國務(wù)院頒布了《黃河水量調(diào)度條例》，這是我國第一部大江大河水量調(diào)度行政法規(guī)，為緩解黃河流域水資源供需矛盾，確保黃河不斷流，提供了法律依據(jù)；沿黃各省（自治區(qū)）圍繞黃河治理與開發(fā)出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和規(guī)章；黃河水利委員會(huì)也制定了一系列規(guī)范性文件。這些經(jīng)驗(yàn)及法規(guī)、政策、文件規(guī)定，在黃河治理開發(fā)中，都發(fā)揮了積極的作用，為黃河立法奠定了基礎(chǔ)。

三、黃河立法的基本原則與法律制度框架

1.基本原則

（1）可持續(xù)發(fā)展原則和協(xié)調(diào)發(fā)展原則

黃河流域管理應(yīng)當(dāng)從保護(hù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境和維持水文的完整性等方面確保流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，為當(dāng)代和后人提供最大程度的利益。

黃河流域管理要正確處理和協(xié)調(diào)黃河流域環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，特別是發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展旅游、城鄉(xiāng)建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)保障流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

（2）綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則

在開發(fā)、利用、保護(hù)、治理和管理黃河時(shí)，要從黃河流域整體觀的要求出發(fā)，綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，將對(duì)黃河資源環(huán)境的開發(fā)、利用與保護(hù)、治理結(jié)合起來，協(xié)調(diào)解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和防治生態(tài)系統(tǒng)退化的關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多元利益的共生和共進(jìn)，促進(jìn)人與人、人與自然的和諧相處。

（3）損害防范原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

從事對(duì)黃河有環(huán)境影響的規(guī)劃和工程建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，事前應(yīng)當(dāng)采取措施避免或減少其對(duì)黃河流域造成的污染和生態(tài)破壞。從事經(jīng)過主管行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的有可能給黃河帶來環(huán)境損害的活動(dòng)，應(yīng)采用最佳的、可行的技術(shù)，將環(huán)境損害降到最低程度。

（4）共同但有區(qū)別的責(zé)任原則與合作原則

黃河流域的所有單位和個(gè)人都有合理利用、節(jié)約利用、保護(hù)黃河流域資源環(huán)境，以及防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責(zé)任；大量利用黃河水、土、礦產(chǎn)資源和風(fēng)景名勝資源的單位，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市的單位，直接造成和可能直接造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源耗損的單位和個(gè)人，應(yīng)該承擔(dān)更多的防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責(zé)任。依法承擔(dān)黃河流域管理職責(zé)的各級(jí)政府及其行政管理部門，應(yīng)該認(rèn)真履行其行政責(zé)任，同時(shí)應(yīng)實(shí)行公務(wù)合作，共享信息，互相配合，共同做好流域管理工作。黃河流域的各級(jí)政府、各種組織、企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人要合作搞好黃河流域的綜合開發(fā)、利用、保護(hù)、治理及其管理工作。

（5）共享和合理分配黃河利益原則，特別是水資源的有序、有效和公平分享原則

在開發(fā)、利用、保護(hù)、改善和管理黃河水資源時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各相關(guān)者的利益，保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用窈鸵资茳S河流域管理影響的特別脆弱群體的利益，照顧少數(shù)民族的特殊需要，保證黃河流域的生態(tài)用水和環(huán)境用水。

（6）民主和公眾參與原則

黃河流域的政策、決策和重大項(xiàng)目，應(yīng)該由黃河流域的所有利益相關(guān)者通過民主協(xié)商的途徑解決。建立健全公眾參與機(jī)制，保障公眾和社區(qū)居民有效參與黃河流域管理，保障可能受有關(guān)決策影響者參與決策制定的權(quán)利。

2.建議建立的法律制度框架

在遵循以上基本原則的基礎(chǔ)上，黃河立法工作需要建立相應(yīng)的法律制度。其框架應(yīng)為：

①完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和運(yùn)行機(jī)制；②完善黃河防洪管理制度；③建立和完善黃河河道管理制度；④建立黃河水資源按流域統(tǒng)一管理的制度；⑤建立水資源保護(hù)管理的制度，以及建立水土保持生態(tài)建設(shè)和河源、河口生態(tài)保護(hù)制度。

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