江蘇林地資源的現(xiàn)狀、問題與對策建議

劉 斌

（江蘇省森林資源監(jiān)測中心 210036）

江蘇位于長江、淮河下游，國土面積10.26萬平方公里，人口7865.99萬人，人口密度居全國各省區(qū)之首，2010年地區(qū)生產(chǎn)總值40903億元，人均GDP7700美元，達(dá)中等(偏上)發(fā)達(dá)國家水平，財政收入11743億元。

江蘇地處沿海，自然災(zāi)害頻繁；平原面積占國土面積的69%，是典型的平原省份；江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，以全國1%的土地、6%的人口，產(chǎn)生10%的GDP、貢獻(xiàn)14%的財政收入，單位面積環(huán)境承載壓力突出。2003年，省委、省政府從“率先全面建成小康社會、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，作出建設(shè)綠色江蘇的決定，提出實(shí)施綠色江蘇現(xiàn)代林業(yè)工程，以“構(gòu)筑綠色屏障、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、建設(shè)綠色文化” 為核心，圍繞“一區(qū)二帶三網(wǎng)四片多點(diǎn)”的總體布局，重點(diǎn)實(shí)施“江海河湖生態(tài)防護(hù)林、丘陵崗地森林植被恢復(fù)、綠色通道、城市森林、野生動植物資源與濕地保護(hù)、楊樹等板紙一體化、銀杏等特色林產(chǎn)品綜合利用、竹業(yè)、林木種苗花卉和森林旅游”等十項(xiàng)工程，到2010年實(shí)現(xiàn)全省森林資源倍增目標(biāo)。經(jīng)國家第八次森林資源清查，截止2010年底，全省林木綠化率20.64%，活立木總蓄積8461萬立方米，森林資源取得長足、快速、跨越式發(fā)展，但林地的矛盾也暴露得尤為突出。

1 江蘇林地資源的基本狀況及存在問題

1.1 江蘇林地資源的基本狀況

2007-2009年，江蘇省政府統(tǒng)一組織開展全省森林資源普查，調(diào)查嚴(yán)格按照《國家林業(yè)局森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》執(zhí)行。三年來全省共野外實(shí)地調(diào)查勾繪小班105.4萬個，檢尺樹木189.8萬株，調(diào)查原始數(shù)據(jù)1.5億組，并將所有小班落實(shí)到山頭地塊，標(biāo)注勾繪到 1：1萬的電子地圖上。調(diào)查客觀反映了江蘇省森林資源數(shù)量、質(zhì)量及分布的實(shí)際狀況，成果得到國家和省有關(guān)方面的充分肯定和高度評價。調(diào)查結(jié)果顯示：全省林地面積178.58萬公頃，其中有林地141.19萬公頃、疏林地0.18萬公頃、灌木林地18.66萬公頃、未成林地10.30萬公頃、苗圃地3.50萬公頃、無立木林地1.08萬公頃、宜林地3.57萬公頃、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地0.11萬公頃。

1.2 存在的主要問題

1.2.1 江蘇林地實(shí)際數(shù)量及分布狀況與土地管理部門的林地現(xiàn)狀指標(biāo)有較大差距

江蘇實(shí)際林地數(shù)量與《江蘇省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》中確認(rèn)的林地現(xiàn)狀指標(biāo)有較大差距。據(jù)江蘇省國土廳2008年提供的資料，2005年省國土廳登記造冊的林地面積為32.78萬公頃，園地面積為31.77萬公頃。林地面積與森林資源普查數(shù)據(jù)相差145.8萬公頃，即使將園地面積納入合并計算，仍相差114.03萬公頃。

省國土廳林地指標(biāo)與國務(wù)院 2010年通過的《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中確認(rèn)的江蘇林地現(xiàn)狀指標(biāo)也有較大出入?！毒V要》公布的江蘇省2005年林地狀況為：全省林地面積 128.64萬公頃，其中有林地107.51萬公頃、疏林地0.36萬公頃、灌木林地1.20萬公頃、未成林地6.01萬公頃、苗圃地5.64萬公頃、跡地2.76萬公頃、宜林地5.16萬公頃。國務(wù)院公布的林地數(shù)據(jù)與省政府組織的森林資源普查數(shù)據(jù)基本上是銜接的(因時間上相差了約3年)，但與省國土廳登記的林地數(shù)據(jù)仍有較大差距(相差95.86萬公頃)，即使將園地面積納入合并計算，還相差64.09萬公頃。

1.2.2 林權(quán)證核發(fā)面積與當(dāng)前森林資源實(shí)際數(shù)量及分布狀況有較大差距

林權(quán)證是縣級以上人民政府核發(fā)的證明森林、林木和林地權(quán)屬的法律憑證。江蘇省目前核發(fā)林權(quán)證面積約47萬公頃，與實(shí)際林地數(shù)量仍相差約131萬公頃。

1.2.3 林地數(shù)量的不確定性帶來江蘇林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理上的一系列問題

林地是重要的法律概念，許許多多森林資源及林政管理方面內(nèi)容如林地征占用、采伐、利用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等都是基于林地開展的。林地的不確定性帶來了江蘇森林資源數(shù)量的不穩(wěn)定性，并極具波動性，森林撫育經(jīng)營、林地質(zhì)量的提高更是無從談起。

上述林地數(shù)量指標(biāo)的差距不是個別現(xiàn)象。在城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快過程中，在交通便捷、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)脆弱、生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻、生態(tài)屏障需求緊迫性強(qiáng)且環(huán)境承載壓力較大的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及平原農(nóng)區(qū)，這種林地數(shù)量上的差距、矛盾尤為明顯、突出。而其核心是林地的規(guī)劃問題，即由政府規(guī)劃確定、法律法規(guī)認(rèn)可的江蘇林地規(guī)模、數(shù)量及布局，應(yīng)該是多少、究竟在那里的問題。

2 林地規(guī)劃問題的主要原因分析

2.1 認(rèn)識問題

少數(shù)地方政府及部門領(lǐng)導(dǎo)，對采取最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度有一定的認(rèn)識，對實(shí)行土地用途管制有一定的了解，對涉及群眾溫飽、社會穩(wěn)定的糧食安全問題也有一定的警覺性，但對涉及國家生態(tài)安全的林地問題還沒有擺到應(yīng)有的位置，對國務(wù)院要求“把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”、“嚴(yán)格實(shí)施林地用途管制”缺乏應(yīng)有的重視，對解決林地規(guī)劃問題沒有真正擺上重要議事日程。突出表現(xiàn)為重發(fā)動輕規(guī)劃，重栽植輕管護(hù)，重考核指標(biāo)輕林業(yè)發(fā)展根基，未能從根本上解決林地的規(guī)劃問題。

2.2 法制問題

從法律層面上看，《中華人民共和國森林法》及其《實(shí)施條例》與《中華人民共和國土地管理法》對林地有不同的定義。

（1）《森林法》及其《實(shí)施條例》是從土地現(xiàn)狀和規(guī)劃兩個方面來定義和規(guī)范林地?！渡址▽?shí)施條例》第二條規(guī)定：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”。

（2）《土地管理法》是從規(guī)劃角度來定義和規(guī)范土地類型?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，“前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。

（3）《森林法》與《土地管理法》具體分類標(biāo)準(zhǔn)體系中林地的表述不一致。

《土地管理法》中林地的概念在具體分類標(biāo)準(zhǔn)體系(《土地利用現(xiàn)狀分類》)中不包括“縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，僅指“生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。包括跡地，不包括居民點(diǎn)內(nèi)部的綠化林木用地、鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木，以及河流、溝渠的護(hù)堤林”。

《土地利用現(xiàn)狀分類》中除列林地作為一級地類外，還單列了園地作為一級地類。園地的表述為：種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于 50%和每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地。包括用于育苗的土地。

而《森林法》第四條明確，經(jīng)濟(jì)林是指“以生產(chǎn)果品，食用油料、飲料、調(diào)料，工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木”。

（4）土地利用現(xiàn)狀分類中園地的定義與林業(yè)分類體系中喬木林、灌木林中的經(jīng)濟(jì)林林種定義相沖突；未利用地與宜林地相沖突。

2.3 體制問題

2.3.1 林業(yè)部門和國土部門土地分類體系上存在差異

2.3.1.1 林地部門將林地劃分為 8個二級地類18個三級地類

國家林業(yè)局《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》和《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》明確，主要依據(jù)現(xiàn)狀將林地劃分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無立木林地、宜林地、林業(yè)生產(chǎn)輔助用地等8個二級地類、18個三級地類。

2.3.1.2 國土部門將土地劃分為12個一級地類56個二級地類

2007年國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》，將土地劃分為12個一級類、56個二級類，其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

《土地利用現(xiàn)狀分類》的指導(dǎo)思想，一是區(qū)分“類型”和區(qū)域，按照類型的唯一性進(jìn)行劃分，不依“區(qū)域”確定“類型”；二是按照土地用途、經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征四個主要指標(biāo)進(jìn)行分類。一級類主要按土地用途，二級類按經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分。

2.3.2 城鄉(xiāng)二元管理體制問題

因?yàn)槲覈F(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元管理體制，城市森林沒有納入林地規(guī)劃范疇。隨著生態(tài)文明建設(shè)的需要，城市森林、城郊森林等建設(shè)正加快發(fā)展，建設(shè)部門規(guī)定，建成區(qū)綠地率要達(dá)到30%以上，新建住宅小區(qū)要達(dá)到40%以上?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》中，也在“公共管理與公共服務(wù)用地”一級地類下列出了“公園與綠地”的二級地類，“公園與綠地”是指城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部的公園、動物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環(huán)境的綠化用地。而在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，將綠地作為城市用地10個大類之一，在城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)，要求人均綠地≥9平方米，并且綠地占建設(shè)用地的比例應(yīng)達(dá)到8～15%。當(dāng)前我省城市化快速推進(jìn)(江蘇城市化率已達(dá)57%)，城市綠地也發(fā)展迅速，但這些綠地(相當(dāng)部分為城市森林)目前沒有納入林地規(guī)劃范疇。

2.3.3 部門綠化用地問題

在公路、鐵路、水利設(shè)施等兩側(cè)，按工程建設(shè)總體規(guī)劃，都包含有保護(hù)公路、鐵路、水利設(shè)施的綠化帶，其土地目前多作為鐵路用地、公路用地、農(nóng)村道路、水工建筑用地、溝渠地對待，沒有納入林地規(guī)劃范疇，這部分森林的管理體制有待進(jìn)一步明確。

2.4 執(zhí)法問題

2.4.1 有些地方基本農(nóng)田劃定數(shù)值偏高

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》是國務(wù)院通過的法律法規(guī)，一般要求各省基本農(nóng)田占耕地總面積的80%以上。但在執(zhí)行過程中，江蘇存在基本農(nóng)田劃定偏大的現(xiàn)象，將一些田面坡度大于15度的耕地、易受自然災(zāi)害損毀的耕地等也劃入基本農(nóng)田。江蘇耕地面積480.12萬公頃，劃定的基本農(nóng)田高達(dá)440.4萬公頃，占全省耕地面積的91.7%。有些地方區(qū)劃基本農(nóng)田面積達(dá)耕地總面積的近95%，如南京市基本農(nóng)田占耕地面積的93.6%，鹽城市94.2%，徐州市94.4%；還有一些地方甚至出現(xiàn)區(qū)劃基本農(nóng)田面積大于耕地面積的現(xiàn)象，如徐州市某縣基本農(nóng)田面積占耕地面積的比例達(dá) 105.3%，南京市某區(qū)基本農(nóng)田面積占耕地面積的比例達(dá)104.2%，無錫市下轄某市基本農(nóng)田面積占耕地面積的比例達(dá) 112.9%，存在一定程度的基本農(nóng)田區(qū)劃偏大的現(xiàn)象。

2.4.2 實(shí)際造林綠化工作中土地用途登記的不同步

江蘇為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“兩個率先”，加大了綠色江蘇的建設(shè)力度，森林覆蓋率由11.36%提高到20%以上。但在綠化用地方面，江蘇各級政府采取了一些變通的辦法。如在滬寧城際鐵路兩側(cè)67814畝生態(tài)廊道建設(shè)中，省里提出對綠化用地“不征不轉(zhuǎn)、不變更土地性質(zhì)”的措施；在綠色南京建設(shè)中，南京市2003年度對滬寧、機(jī)場、寧馬、雍六、寧連、寧杭、寧高等7條高速公路兩側(cè)進(jìn)行綠化，涉及5個縣（區(qū)）22個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）73個村726個小班，總面積1533公頃，對其中的1443公頃新造林也是采用租地造林的方式，并未及時到土地部門變更土地性質(zhì)。

3 完善林地規(guī)劃的對策建議

3.1 科學(xué)描述林地的法律定義

對《森林法》中林地的法律定義進(jìn)行修改完善，將過去“從現(xiàn)狀和規(guī)劃兩個層面，以現(xiàn)狀優(yōu)先”的角度修改為“從規(guī)劃和現(xiàn)狀兩個層面，以規(guī)劃優(yōu)先”。建議對《森林法實(shí)施條例》中林地的描述修改為“林地，指縣級以上人民政府規(guī)劃用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和宜林地”。

3.2 將定期開展森林資源普查納入法律軌道

《森林法》規(guī)定，“各級林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織森林資源清查”。目前這項(xiàng)工作主要體現(xiàn)為國家林業(yè)局組織開展的每五年一次的全國森林資源清查(一類調(diào)查)。國家森林資源清查體系建立于二十世紀(jì)七十年代，對掌握全國森林資源狀況，制定林業(yè)方針政策，指導(dǎo)全國林業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了不可估量的作用。但隨著當(dāng)代科技手段的發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)與林地保護(hù)的需要，在國家層面上統(tǒng)一組織開展森林資源普查(二類調(diào)查)已勢在必行。建議將“定期開展森林資源普查”寫入《森林法》，將森林資源普查工作納入法律軌道。

同時，對《國家森林資源清查技術(shù)規(guī)定》、《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》作一定程度的修訂，將兩個技術(shù)規(guī)程的立足點(diǎn)從“主要調(diào)查‘樹’，兼顧調(diào)查‘地’”調(diào)整為“主要調(diào)查‘地’，兼顧調(diào)查‘樹’”。并合理確定林地規(guī)劃的范圍，按生態(tài)安全需要，根據(jù)生態(tài)重要性和生態(tài)脆弱性程度，將丘陵山區(qū)生態(tài)脆弱地區(qū)，沿江、沿海、沿湖、沿河、沿城等生態(tài)重要地區(qū)，公路、鐵路等兩側(cè)環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)，臺風(fēng)走廊、風(fēng)沙肆虐等對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危害嚴(yán)重地區(qū)，以及其他生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域的土地確定為林地。

3.3 依法由各級政府編制林地保護(hù)利用規(guī)劃

《森林法》規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃”，《森林法實(shí)施條例》規(guī)定，“林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括…林地保護(hù)利用規(guī)劃”。去年 7月國務(wù)院通過了《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，公布了各省(自治區(qū)、直轄市)森林保有量、征占用林地定額等約束性指標(biāo)，使林地規(guī)劃工作走上剛性發(fā)展的軌道。因此，省級政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》確定的指標(biāo)，按照地方政府確定的林業(yè)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置林地規(guī)劃指標(biāo)，遵循生態(tài)安全、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧、部門協(xié)調(diào)的原則確定各縣(市、區(qū))林地規(guī)劃指標(biāo)，具體依據(jù)森林覆蓋率、林地保有量、公益林保護(hù)、征占用林地控制指標(biāo)等來確定。

各級政府要將林地規(guī)劃指標(biāo)納入同級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并認(rèn)真做好林地保護(hù)利用規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等的銜接工作：(1)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃等規(guī)劃中，應(yīng)規(guī)劃出林地的控制區(qū)域；(2)加強(qiáng)與土地部門的溝通協(xié)調(diào)，在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌安排林地指標(biāo)，大幅度增加林地指標(biāo)；(3)加強(qiáng)與城建園林部門的溝通協(xié)調(diào)，在城市總體規(guī)劃中除明確綠化帶建設(shè)外，還應(yīng)明確主城區(qū)森林覆蓋率；(4)加強(qiáng)與交通、鐵路、水利等部門的溝通協(xié)調(diào)，在工程建設(shè)中落實(shí)好防護(hù)林用地指標(biāo)；(5)國家及省級重大區(qū)域性規(guī)劃及重點(diǎn)工程規(guī)劃，如沿海開發(fā)等，應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，并落實(shí)林地面積。

3.4 積極推進(jìn)林權(quán)證核發(fā)工作

根據(jù)《森林法》有關(guān)規(guī)定，按照地方政府統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)林權(quán)證的核發(fā)工作，將林地保護(hù)利用規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)到山頭地塊，并逐一核發(fā)林權(quán)證，切實(shí)維護(hù)林農(nóng)權(quán)益。

[1]江蘇省林業(yè)局.江蘇省森林資源二類調(diào)查成果報告(2007-2009年).2010.

[2]國家林業(yè)局華東森林資源監(jiān)測中心，江蘇省林業(yè)局.江蘇省第八次森林資源清查成果報告.2011.

[3]江蘇省林業(yè)局.綠色江蘇現(xiàn)代林業(yè)工程總體規(guī)劃.2004.

[4]江蘇省國土資源廳.江蘇省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年).2008.

[5]國務(wù)院.全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年).2010.

[6]國家林業(yè)局.森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定.2003.

[7]國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會.土地利用現(xiàn)狀分類.2007.

[8]國家建設(shè)部.城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn).1990.

[9]全國人大常委會.中華人民共和國森林法.1998.

[10]國務(wù)院.中華人民共和國森林法實(shí)施條例.2000.

[11]全國人大常委會.中華人民共和國土地管理法.2004.

[12]國務(wù)院.基本農(nóng)田保護(hù)條例.1998.