我國林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價存在的問題及對策

鄭 云 峰（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

我國林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價存在的問題及對策

鄭 云 峰
（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

“十二五”期間，隨著我國林業(yè)六大重點(diǎn)工程建設(shè)已經(jīng)或即將期滿，林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價工作重要性日益凸顯。然而，在新形勢下，我國林業(yè)重點(diǎn)工程的項(xiàng)目后評價研究工作嚴(yán)重滯后于現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的需求。為此，在分析林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價的涵義、意義，評價內(nèi)容和評價方法的基礎(chǔ)上，指出當(dāng)前我國林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價存在工作權(quán)威性欠缺、評價指標(biāo)不完善、社會保障體系匱乏等問題，并提出加強(qiáng)立法、制定辦法、完善體系、健全機(jī)制等建議，以及構(gòu)建的方法，旨在為我國林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的后評價工作的建設(shè)和管理提供參考。

林業(yè)；重點(diǎn)工程；項(xiàng)目后評價；對策

我國林業(yè)六大重點(diǎn)工程是指天然林保護(hù)工程、“三北”和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程、退耕還林還草工程、環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程、野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程?！笆濉逼陂g,隨著我國林業(yè)六大重點(diǎn)工程建設(shè)已經(jīng)或即將建設(shè)期滿，其綜合效益后評價的作用正逐步得到重視,工程項(xiàng)目后評價工作正逐漸得以加強(qiáng),林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價工作已成為熱點(diǎn)項(xiàng)目，這些林業(yè)重點(diǎn)工程是否取得了預(yù)期效益,都需要通過后評價加以確定。但是我國林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價研究的工作才剛剛起步,已經(jīng)滯后于林業(yè)建設(shè)需要。加強(qiáng)林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價研究，不僅是全面推進(jìn)我國現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的客觀要求，也是促進(jìn)全國林業(yè)生態(tài)重點(diǎn)工程建設(shè)的具體行動。

1 林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價工作的涵義和意義

1.1 后評價的涵義

林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價主要指對已實(shí)施或完成的林業(yè)重點(diǎn)工程的建設(shè)目的、執(zhí)行過程、綜合效益、風(fēng)險管理及可持續(xù)性等進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的分析評價，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并及時有效地信息反饋，為本工程或未來新項(xiàng)目的決策和管理提出合理化建議，從而實(shí)現(xiàn)林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)效益最大化。從我國林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)，林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)周期可細(xì)劃為：工程立項(xiàng)階段、可行性研究階段、規(guī)劃設(shè)計階段、開工準(zhǔn)備階段、施工階段、竣工驗(yàn)收階段、效益發(fā)揮階段、后評價階段，林業(yè)重點(diǎn)工程后評價是工程建設(shè)周期的一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

1.2 后評價的意義

隨著社會的發(fā)展，人們對林業(yè)的認(rèn)識也在不斷提高和深化，林業(yè)對社會的貢獻(xiàn)不再僅僅是舊觀念中的種樹和生產(chǎn)木材。林業(yè)既是一項(xiàng)公益事業(yè)，又是一個基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是推進(jìn)社會發(fā)展的基礎(chǔ)行業(yè)。我國林業(yè)既承擔(dān)著為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活需要提供豐富林產(chǎn)品的重任，又承擔(dān)著國家生態(tài)建設(shè)與保護(hù)國土生態(tài)安全的神圣使命。林業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是生態(tài)建設(shè)最根本、最長期的措施。而林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)事關(guān)林業(yè)事業(yè)發(fā)展全局。當(dāng)前，全社會對林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)的熱情空前高漲，國家對林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)的投資力度也大幅度提升，這就需要發(fā)揮林業(yè)重點(diǎn)工程評價體系的作用，進(jìn)一步規(guī)范、促進(jìn)林業(yè)重點(diǎn)工程健康持續(xù)快速發(fā)展。

2 我國林業(yè)重點(diǎn)工程后評價的現(xiàn)狀

我國對林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作是隨改革開放、引進(jìn)外資而開始的。20世紀(jì)80年代末我國第一次大規(guī)模將世行貸款用于林業(yè)重點(diǎn)工程，隨著該工程的開展，世界銀行一整套的項(xiàng)目后評價理論與方法開始引入我國，世界銀行為我國培訓(xùn)了大批的林業(yè)重點(diǎn)工程投資分析、評價及項(xiàng)目管理的專業(yè)人員。如 1989年利用世行貨款建設(shè)國家林業(yè)重點(diǎn)工程，在我國16個省同時進(jìn)行，其中江西省被列為全國唯一的試點(diǎn)省，自此我國對林業(yè)重點(diǎn)工程的后評價工作開始逐步展開。

目前，我國林業(yè)重點(diǎn)工程的后評價工作仍處于起步階段，對林業(yè)重點(diǎn)工程后評價理論尚缺少系統(tǒng)性研究，還未真正形成一套適合我國國情、林情的后評價理論方法，還缺乏相應(yīng)的法律政策、科學(xué)的評價方法、完善的評價指標(biāo)體系以及相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制、管理機(jī)制、信息、反饋機(jī)制等。因此，對林業(yè)重點(diǎn)工程后評價的理論與應(yīng)用進(jìn)行深入系統(tǒng)研究，對實(shí)現(xiàn)有限森林資源合理優(yōu)化配置，提高投資管理決策水平等具有指導(dǎo)意義。

3 林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作的內(nèi)容與方法

六大林業(yè)重點(diǎn)工程，構(gòu)筑了我國新世紀(jì)林業(yè)建設(shè)的生產(chǎn)力布局。其中天保工程是我國投資最大的生態(tài)工程，“三北”及長江流域等防護(hù)林體系建設(shè)工程、退耕還林工程是我國林業(yè)建設(shè)史上涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、工序最復(fù)雜、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程是面向未來、具有戰(zhàn)略意義的骨干工程。因此，林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更全面，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、可持續(xù)性及機(jī)構(gòu)發(fā)展等方面。

3.1 后評價主要內(nèi)容

3.1.1 工程項(xiàng)目目標(biāo)評價

六大林業(yè)重點(diǎn)工程分別有其近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此進(jìn)行目標(biāo)評價就是評定工程項(xiàng)目立項(xiàng)時原來預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，要對照原定目標(biāo)中的主要指標(biāo)，檢查工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)情況和變化，分析發(fā)生改變的原因，以判斷目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，同時還要對原定決策目標(biāo)的正確性、合理性進(jìn)行分析。

3.1.2 工程項(xiàng)目實(shí)施過程評價

六大林業(yè)重點(diǎn)工程周期長、范圍廣、難度大，對其建設(shè)過程進(jìn)行跟蹤評價十分必要。工程項(xiàng)目實(shí)施過程評價是對照工程立項(xiàng)評價和可行性研究報告所預(yù)計的情況和實(shí)際執(zhí)行過程進(jìn)行對比和分析，找出差別。一般要分析工程項(xiàng)目的立項(xiàng)、準(zhǔn)備和評價，要分析項(xiàng)目內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模、工程進(jìn)度和具體實(shí)施情況、配套設(shè)施和服務(wù)條件、受益范圍及其反映、財務(wù)執(zhí)行情況等。

3.1.3 工程項(xiàng)目影響評價

主要包括3個方面：經(jīng)濟(jì)影響評價，分析評價該工程對社會經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，涉及就業(yè)、分配、技術(shù)進(jìn)步、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展(改善結(jié)構(gòu)、提高效益)；環(huán)境影響評價，主要評價自然資源利用情況和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，涉及國土開發(fā)利用、能源節(jié)約、自然資源綜合利用、對自然景觀的影響、環(huán)境污染的控制、地區(qū)環(huán)境質(zhì)量提高情況、區(qū)域生態(tài)平衡和環(huán)境管理；社會影響評價，主要評價該工程對社區(qū)、地區(qū)及整個國家的影響，涉及人口控制、居民收人、社區(qū)居住條件、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、群眾參與程度、社會公平問題、婦女問題、貧困問題等。

3.1.4 工程項(xiàng)目可持續(xù)性評價

要分析評價環(huán)境功能的可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性和工程效果的可持續(xù)性。重點(diǎn)評價在項(xiàng)目建設(shè)資金投入完成之后，項(xiàng)目既定目標(biāo)是否還能繼續(xù)，項(xiàng)目是否可以持續(xù)發(fā)展。

3.1.5 工程項(xiàng)目機(jī)構(gòu)發(fā)展評價

即對工程項(xiàng)目進(jìn)行機(jī)構(gòu)分析，評價項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況和管理機(jī)制是否健全。應(yīng)對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，評價其目的、特點(diǎn)、組織結(jié)構(gòu)、體制與程序、激勵機(jī)制、現(xiàn)有資源和技術(shù)，以及協(xié)調(diào)性等。

3.2 后評價常用方法

3.2.1 對比法

對比法，包括前后對比法、預(yù)計和實(shí)際對比法和有無項(xiàng)目的對比。對比的目的是要找出變化和差距，為提出問題和分析原因找到重點(diǎn)。目前我國林業(yè)重點(diǎn)工程后評價主要運(yùn)用的是前后對比法。

在一般情況下，投資活動的“前后對比”是指將項(xiàng)目實(shí)施之前與項(xiàng)目完成之后的情況加以對比，以確定項(xiàng)目的綜合效益。在項(xiàng)目后評價中則是指將項(xiàng)目前期的可行性研究報告、項(xiàng)目前評估或者項(xiàng)目建議書以及初步設(shè)計時的技術(shù)指標(biāo)，與項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果或在評價時所做的新項(xiàng)目相比較，以發(fā)現(xiàn)變化和分析原因。這種對比用于揭示計劃、決策和實(shí)施的質(zhì)量，是項(xiàng)目過程評價應(yīng)遵循的原則。

前后對比法運(yùn)用的優(yōu)點(diǎn)是可以用前后定量指標(biāo)進(jìn)行比較，評價結(jié)果比較有說服力，但是預(yù)計值取數(shù)存在一定的難度，對前期可行性研究報告或者項(xiàng)目建議書具有較高的要求。

3.2.2 邏輯框架法

邏輯框架法是一種綜合和系統(tǒng)地研究和分析問題的思維框架，將幾個內(nèi)容相關(guān)、必須同步考慮的動態(tài)因素組合起來，通過分析其間的關(guān)系，從設(shè)計策劃到目標(biāo)、目的的確定來評價一項(xiàng)活動或工作。運(yùn)用邏輯框架法進(jìn)行項(xiàng)目后評價，首先要深入研究項(xiàng)目的建設(shè)背景及重要假設(shè)條件落實(shí)情況，其次要收集分析項(xiàng)目前評價和后評價資料，然后將前評價和后評價資料編制成邏輯框架表，最后對比分析前評價和后評價資料，得出評價結(jié)論，提供給政府或有關(guān)部門作為該項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理和其他相關(guān)項(xiàng)目評價決策的依據(jù)。

邏輯框架法為項(xiàng)目后評價結(jié)論和內(nèi)容的概括，作為項(xiàng)目后評價主要方法之一，它的優(yōu)點(diǎn)是能確保提出主要的問題，分析主要的缺陷，能系統(tǒng)而又符合邏輯地全面分析事物的各個方面，但它的局限性是可能造成管理的僵化，對政策問題只能做一般性的分析。

3.2.3 成功度評價法

成功度評價法也就是通常所稱的打分方法，成功度評價是依靠評價專家或者專家組的經(jīng)驗(yàn)，綜合后評價各項(xiàng)指標(biāo)的評價結(jié)果，對項(xiàng)目的成功程度作出定性的結(jié)論，它主要是對項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的成敗程度給出一個定性的結(jié)論，它可以用五個等級來區(qū)分：完全成功、成功、部分成功、不成功、失敗。

成功度評價法的應(yīng)用比較普遍，是項(xiàng)目后評價的綜合方法之一。它的優(yōu)點(diǎn)是評價內(nèi)容相對完整，能考慮項(xiàng)目的方方面面，但是成功度標(biāo)準(zhǔn)的建立帶有很大的主觀性，對評估專家的要求比較高。

4 我國林業(yè)重點(diǎn)工程后評價存在的主要問題

目前，我國林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作存在以下主要問題：一是林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作的管理制度缺乏法律法規(guī)和政策支持，導(dǎo)致林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作隨意性大，獨(dú)立性不強(qiáng)，科學(xué)性、權(quán)威性欠缺。二是林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作開始較晚，尚處于起步階段，有關(guān)后評價的理論研究、規(guī)則制定和指標(biāo)體系建立等還處在完善之中；后評價理論及方法的研究較多強(qiáng)調(diào)靜態(tài)、定性化評價，動態(tài)的、定量化、考慮人的因素評價則較少。三是林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作缺乏完備的社會保障體系，缺乏固定、權(quán)威的林業(yè)重點(diǎn)工程后評價機(jī)構(gòu)、優(yōu)秀的后評價專業(yè)人才隊伍和完整的林業(yè)重點(diǎn)工程后評價數(shù)據(jù)庫等。

5 加強(qiáng)林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作的建議

“十二五”期間，我國將對基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行大量投資，這是對后評價工作的潛在市場需求。另外，“九五”、“十五”、“十一五”的許多投資項(xiàng)目需要及時總結(jié)，做出后評價，這是對后評價工作的現(xiàn)實(shí)需求。

5.1 加強(qiáng)立法，明確責(zé)任

我國六大林業(yè)重點(diǎn)工程全面啟動以來，國家每年對六大林業(yè)重點(diǎn)工程的投資數(shù)以百億計，加快林業(yè)發(fā)展已成為全國人民的共同愿望。為推動我國林業(yè)可持續(xù)快速健康的發(fā)展，應(yīng)盡快將林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作納入到國家基本建設(shè)項(xiàng)目程序中，以法律的形式固定下來。同時，完善相關(guān)政策、法律法規(guī)和制度，明確林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作主體與客體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。

5.2 制定辦法，確保權(quán)威

林業(yè)工程后評價研究是國內(nèi)外林業(yè)發(fā)展共同面臨的一個問題，也是世界林業(yè)工程建設(shè)理論研究與實(shí)踐應(yīng)用亟待解決的一個重要課題。因此，建議加強(qiáng)我國林業(yè)重點(diǎn)工程后評價的理論研究，完善理論、方法與應(yīng)用的指標(biāo)體系，組織有關(guān)部門盡快研究制定適合我國林業(yè)發(fā)展要求的《林業(yè)重點(diǎn)工程后評價管理辦法》、《林業(yè)重點(diǎn)工程后評價實(shí)用手冊》等，以指導(dǎo)我國后評價工作的開展，保證林業(yè)重點(diǎn)工程后評價結(jié)果的客觀性、公正性和權(quán)威性。

5.3 完善體系，單列經(jīng)費(fèi)

目前，我國各級政府和林業(yè)主管部門直接參與林業(yè)工程管理、建設(shè)、評價等各個環(huán)節(jié)。尤其是對工程整體或局部建設(shè)成效的評價，主要以各級林業(yè)主管部門自行組織進(jìn)行評價，這不僅增加了各級林業(yè)主管部門的負(fù)擔(dān)，也因林業(yè)重點(diǎn)工程的管理經(jīng)費(fèi)并沒有在投資計劃中單列，而使林業(yè)主管部門難過審計關(guān)?！笆晃濉币詠恚S著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，民營林業(yè)的迅速發(fā)展將會使林業(yè)投資主體呈

現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，加上我國投融資體制的改革，用于林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)的國債及財政?？畹膿芨?、管理、使用和審計工作將進(jìn)一步嚴(yán)格和規(guī)范。因此，成立專門的林業(yè)重點(diǎn)工程后評價機(jī)構(gòu)、單列林業(yè)重點(diǎn)工程后評價專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、建立完善的林業(yè)重點(diǎn)工程后評價指標(biāo)體系，充分利用林業(yè)重點(diǎn)工程后評價結(jié)果已經(jīng)是勢在必行。

5.4 健全機(jī)制，保障管理

一是要建立后評價管理體系，加強(qiáng)組織保障。要建立中央權(quán)威性后評價領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、林業(yè)行業(yè)的后評價管理機(jī)構(gòu)和依托林業(yè)規(guī)劃設(shè)計單位或中介組織而構(gòu)成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)三級管理體系。二是要加強(qiáng)林業(yè)重點(diǎn)工程后評價人員培養(yǎng)和選拔，加強(qiáng)人力資源保障。通過在林業(yè)高等院校設(shè)立林業(yè)工程后評價專業(yè)，開設(shè)相關(guān)課程，培養(yǎng)人才；在全國推行后評價工程師資格考試制度，推行林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作執(zhí)證上崗制度，以吸引大批社會優(yōu)秀人才加入到林業(yè)工程后評價工作中。三是要建立林業(yè)重點(diǎn)工程數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，加強(qiáng)信息管理保障，為實(shí)現(xiàn)信息資源的共享創(chuàng)造條件，又能為林業(yè)重點(diǎn)工程后評價工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。

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