淺析云南省獸醫(yī)法律法規(guī)體系建設

朱尤帥，楊建發(fā)，宋學林，羅亞明，朱 榮

（1.云南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南 昆明 650051；2.云南農(nóng)業(yè)大學動科院，云南 昆明 650021；3.云南省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)處，云南 昆明 650051）

為給相關部門和同仁謀劃我省“十二五”獸醫(yī)執(zhí)法發(fā)展提供決策參考，筆者對云南省獸醫(yī)法律法規(guī)體系建設情況進行了調(diào)研。通過調(diào)研，筆者認為云南省基本構建了較為完善的獸醫(yī)法律法規(guī)體系，獸醫(yī)法律法規(guī)的貫徹落實取得了顯著成效，但也還存在一些困難和問題，并就此提出意見建議。

1 全省獸醫(yī)法律法規(guī)體系構成現(xiàn)狀

1.1 立法現(xiàn)狀 1998年以來，我省相繼出臺了《云南省動物防疫條例》及《云南省動物防疫證照管理辦法》《云南省畜禽屠宰場（點）動物防疫監(jiān)督管理規(guī)定》《云南省動物防疫監(jiān)督檢查站管理辦法》《云南省運載工具動物防疫消毒實施辦法》《云南省動物防疫條件審核管理辦法》《云南省獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范實施細則》等規(guī)范性文件，部分州市也結合本地實際，制定了一些制度和規(guī)定，如曲靖市、文山州出臺了《獸藥飼料質(zhì)量安全監(jiān)管規(guī)范化管理辦法》。

1.2 機構隊伍建設現(xiàn)狀

1.2.1 機構現(xiàn)狀 全省有獸醫(yī)行政管理機關146個（76個獨立設置，17個為二級機構，53個為內(nèi)設機構），其中省級1個、州市級 16個、縣級129個；單獨設立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構133個，其中省級1個、州市級14個占州市總數(shù)的81.25%、縣級118個占縣級總數(shù)的91.14%；單獨設立動物疫病預防控制機構133個，其中省級1個、州市級14個、縣級118個；全省1376個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含69個街道辦事處，其中43個為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)）有畜牧獸醫(yī)站1333個，其中1016個屬縣級畜牧獸醫(yī)部門派出機構，占76.21%；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作的州市有6個占州市總數(shù)的37.5%，縣有68個占縣級總數(shù)的52.7%，而動物衛(wèi)生監(jiān)督機構為法定畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構的只有18個（州市級 2個，縣級16個）。

1.2.2 機構職責現(xiàn)狀 獸醫(yī)行政主管部門主要負責擬定轄區(qū)內(nèi)獸醫(yī)與獸藥行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及動物疫病防治政策，擬定及組織實施轄區(qū)獸醫(yī)及獸藥管理體系和隊伍建設發(fā)展規(guī)劃，負責動物疫情管理，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全省突發(fā)重大動物疫情應急處理工作，依法監(jiān)督、管理全省的動物防疫、檢疫工作等；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構主要負責轄區(qū)動物防疫的監(jiān)督，動物及動物產(chǎn)品檢疫和管理，動物及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)督及違法違規(guī)行為的查處，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員培訓及相關法律法規(guī)的宣傳貫徹，動物標識管理及疫病可追溯體系建設工作；動物疫病預防控制機構主要負責轄區(qū)動物疫情收集、匯總、分析，組織實施流行病學調(diào)查及動物疫情預警監(jiān)測，動物疫病防控技術指導、技術培訓等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站主要負責區(qū)域內(nèi)動物免疫、動物疫情調(diào)查、監(jiān)測，動物防疫監(jiān)督、動物和動物產(chǎn)品檢疫、獸藥監(jiān)督管理等，承擔畜牧獸醫(yī)科技推廣、實驗示范、畜牧生產(chǎn)和疫情統(tǒng)計等；村級動物防疫員主要承擔了動物免疫、疫情報告、協(xié)助動物及動物產(chǎn)品檢疫、畜牧科技推廣等任務。

1.2.3 隊伍建設現(xiàn)狀 全省獸醫(yī)行政管理部門現(xiàn)有工作人員1229人（省級5人、州市級173人、縣級1051人）；全省動物疫病預防控制機構現(xiàn)有人員2705人（省級32人、州市級289人、縣級2384人），其中專業(yè)技術人員2292人，占總人數(shù)84.73%；全省動物衛(wèi)生監(jiān)督機構現(xiàn)有人員2006人（省級20人、州市級241人、縣級1745人），其中專業(yè)技術人員1615人，占總人數(shù)80.5%；全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站現(xiàn)有人員7186人；專業(yè)技術人員5729人，占總人數(shù)的79.72%；全省13360個行政村現(xiàn)有村級防疫員16046人（同時協(xié)助產(chǎn)地檢疫等工作），獸醫(yī)專業(yè)7295人，占總人數(shù)的45.46%。

2 全省貫徹執(zhí)行獸醫(yī)法律法規(guī)的基本做法

2.1 廣泛開展獸醫(yī)法律法規(guī)的宣傳及培訓 為了營造良好的懂法、用法氛圍，我省各地采取張貼宣傳標語、印發(fā)宣傳資料、開展咨詢服務、在互聯(lián)網(wǎng)等媒體上開辟專欄、舉辦培訓班等形式，廣泛開展了以《動物防疫法》為主的獸醫(yī)法律法規(guī)的宣傳培訓，2010年全省共印發(fā)宣傳資料217000份，在云南省動物衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)及有關新聞媒體上發(fā)布獸醫(yī)獸藥工作信息9650條，接受電話咨詢等服務2920次，舉辦培訓班75個、培訓人員4540人次。

2.2 從免疫著手規(guī)范動物疫病的預防 從調(diào)研情況看，全省16個州市都站在動物疫病預防成敗事關畜產(chǎn)品安全、事關社會穩(wěn)定的高度，堅持“預防為主”的方針，從免疫入手，認真組織實施口蹄疫等重大動物疫病的強制免疫工作，全面建立動物免疫檔案，及時開展動物疫病的預警監(jiān)測和流行病學調(diào)查，不斷完善應急預案，積極做好應急物資儲備，防患未然。

2.3 全面規(guī)范檢疫及監(jiān)管各項工作 一是嚴格對養(yǎng)殖場（小區(qū)）、屠宰場所、隔離場所、無害化處理等場所進行動物防疫條件審查，建立防疫制度，從重點區(qū)域預防動物疫病發(fā)生；二是在全省科學設置動物檢疫申報點3772個，以產(chǎn)地檢疫為重點，從源頭控制動物疫病的發(fā)生和傳播；三是嚴格按照“誰檢疫、誰負責”的要求，依法實施屠宰檢疫，為保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全積極作貢獻；四是加強運輸、市場、倉儲及加工等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防止重大動物疫病的流入。

2.4 動物標識及疫病可追溯體系建設初見成效 從2007年開始，我省就積極開展動物標識及疫病可追溯體系建設工作，至今全省已建立了1個省級及16個州市級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構、137個縣級動物疫病預防控制及動物衛(wèi)生監(jiān)督機構、1333個鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的基礎數(shù)據(jù)。2010年，生產(chǎn)發(fā)放耳標27630436套，注冊識讀器3924臺，按溯源業(yè)務統(tǒng)計操作頭數(shù)共上傳溯源信息10651286條，全省動物標識及疫病可追溯體系建設工作初見成效。

2.5 全力做好執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試工作 在2010年的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試工作中，全省上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，強化宣傳，不斷建立完善考試工作規(guī)章制度，強化考務培訓，積極組織報考，至報名截止日全省報名人數(shù)達5849人，4929人順利通過復審，4918人參加考試（參考人數(shù)處于全國前列），777人順利通過考試，其中執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師245人、助理執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師532人。

2.6 深入開展獸藥經(jīng)營、使用規(guī)范化管理 對獸藥經(jīng)營單位進行全面清查，對無證經(jīng)營、經(jīng)營假冒偽劣獸藥等違法行為進行嚴懲；嚴厲打擊擅自經(jīng)營獸用生物制品、經(jīng)營使用違禁藥物的違法行為；加大對獸藥的抽檢力度；加強使用環(huán)節(jié)用藥指導，嚴防使用違禁藥物，從源頭上確保畜產(chǎn)品安全。

2.7 嚴格違法案件的查處 在貫徹實施以《動物防疫法》為核心的獸醫(yī)法律法規(guī)過程中，全省依法嚴肅查處違反動物防疫法律法規(guī)的行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。2010年，全省依法查處各類違法案件585件，其中現(xiàn)場處罰473件，罰款18.65萬元，立案處罰112件，罰款23.87萬元，案件查處做到了事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，行政處罰的水平明顯提高。

3 存在的主要問題

3.1 機構隊伍體系建設不完善 我省2007年開始獸醫(yī)管理體制改革，但直至現(xiàn)在仍然還有一些地方未進行改革，即使改革了，因受行政改革的影響，大多剛成立的畜牧獸醫(yī)行政機構又被合并了。建立技術支撐與執(zhí)法體系，也僅是將以前的獸醫(yī)站一分為二，大多數(shù)地方人員編制未增。

3.2 職能不順，不便于業(yè)務管理和指導 一些地方，未辦理委托程序，就將獸藥、飼料及畜牧等行政執(zhí)法工作交由監(jiān)督機構承擔，職責不清，與上一級業(yè)務指導部門職責不對口，不便于業(yè)務管理和指導，工作開展起來，名不正言不順，十分被動。

3.3 執(zhí)法人員身份不明確，執(zhí)法標志不明顯 執(zhí)法人員干的是行政執(zhí)法工作，享受的卻是事業(yè)身份待遇，執(zhí)法人員身份模糊，陷入了行政單位和事業(yè)單位晉升工資均靠不著的尷尬局面，待遇多年不變，嚴重挫傷了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的工作積極性。作為《動物防疫法》授權的官方獸醫(yī)，負責動物防疫和動物、動物產(chǎn)品檢疫，執(zhí)法服裝卻長期得不到解決，身著便裝進行執(zhí)法，致使執(zhí)法標志不明顯，既影響執(zhí)法形象，又嚴重影響了我國獸醫(yī)法律法規(guī)的嚴肅性和權威性，導致暴力抗法等違法行為時有發(fā)生。

3.4 工作經(jīng)費不足，基礎條件差 各地每年僅安排了動物疫病預防、控制、撲滅經(jīng)費，檢疫和監(jiān)督執(zhí)法所需經(jīng)費還未列入專項，只能從防疫經(jīng)費中再安排少量用于監(jiān)督執(zhí)法工作，每年下達的經(jīng)費根本無法滿足動物疫病防控和監(jiān)督執(zhí)法的正常需要，很多工作不能有效地開展。近年來，國家雖然進行了技術支撐體系和執(zhí)法體系基礎設施建設的投資，但投入不足，基礎條件仍然較差。

3.5 村級防疫員報酬過低 在動物疫病防控工作中，村防疫員承擔了動物免疫、動物標識佩帶、免疫檔案建立、溯源信息傳送等最基礎、最關鍵的工作，事情多、任務重，但自國家取消“畜禽及畜禽產(chǎn)品防疫費”[1]后，村防疫員不能再向農(nóng)戶收取防疫費用，每月僅靠平均200元左右（含中央下?lián)艿幕鶎觿游锓酪吖ぷ鹘?jīng)費補助）的補助維持生活，收入急劇減少，導致村級動物防疫隊伍不穩(wěn)定。此外，動物協(xié)檢員隊伍沒有建立起來，協(xié)檢員的報酬沒有提上議事日程，大多協(xié)助檢疫工作只能依賴村級動物防疫員隊伍，致使產(chǎn)地檢疫等工作舉步維艱。

3.6 《動物防疫法》第66條規(guī)定“對在動物疫病預防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物和銷毀的動物產(chǎn)品，縣級以上人民政府應當給予補償，強制免疫造成動物應激死亡的，給予補償?！钡捎谘a償標準是2001年出臺的，與目前經(jīng)濟發(fā)展水平相比，標準太低，導致動物強制免疫的工作阻力較大。另外，檢疫收費標準仍按云價費1994〔259〕號文執(zhí)行，全省收費標準不統(tǒng)一，檢疫費收繳后，返還標準不統(tǒng)一，從20%～70%不等（大部分在40%以下），有的連檢疫證章訂購工本費和常規(guī)的監(jiān)督檢查費用都不夠。

4 意見建議

4.1 建議進一步理順動物防疫行政執(zhí)法管理體制，國家單獨成立全國動物衛(wèi)生監(jiān)督所，堅持省、州、縣疫病預防控制機構的公益性質(zhì)不變，協(xié)調(diào)落實省、州市、縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所為公務員單位或參公管理單位，做到執(zhí)法主體資格合法；整合力量，建立以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構為行政執(zhí)法主體的省、市、縣、鄉(xiāng)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構，負責動物防疫、畜禽養(yǎng)殖、種畜禽、獸藥、飼料、草原等畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法職能；把提高執(zhí)法人員素質(zhì)工作列入“十二五”規(guī)劃，制定執(zhí)法人員培訓規(guī)劃和年度計劃，加大對執(zhí)法人員的培訓力度，全力提高執(zhí)法人員的理論水平和業(yè)務素質(zhì)。

4.2 建議加大對動物防疫特別是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的投入，將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費單獨列入財政預算，以形成長效的執(zhí)法經(jīng)費保障機制，切實解決執(zhí)法經(jīng)費不足的問題，推動動物防疫執(zhí)法工作不斷前進。

4.3 建議加強州市級動物衛(wèi)生監(jiān)督所、動物疫病預防控制中心和獸藥監(jiān)察所基礎設施建設的投入，不斷完善基礎設施設備，改善辦公條件，真正發(fā)揮技術支撐及行政執(zhí)法機構的作用；制定和落實重大動物疫病強制免疫過敏反應、死亡補償和強制撲殺動物、銷毀動物產(chǎn)品的補償政策；研究制定村級防疫員、協(xié)檢員隊伍及待遇政策，穩(wěn)定基層動物防疫和協(xié)檢員隊伍；對全省檢疫費收繳、返還和使用范圍進行統(tǒng)一規(guī)范。

4.4 建議國家盡快出臺《官方獸醫(yī)管理辦法》，以明確動物疫病防控工作中“官方獸醫(yī)”的合法地位，同時對執(zhí)法服裝及標志加以明確和統(tǒng)一，以便于新時期動物防疫及監(jiān)督執(zhí)法工作的開展；盡快將《云南省動物防疫條例》列入調(diào)研修改計劃，制定出操作性強，更符合云南現(xiàn)狀的地方法規(guī)，如對國家取消發(fā)放《動物防疫條件合格證》的肉品市場及經(jīng)營戶的監(jiān)督管理等。

4.5 為提高社會公眾對動物檢疫的正確認識和理解，建議在動物檢疫合格證明上增加“經(jīng)動物傳染病和寄生蟲病檢疫合格”字樣，以明確檢疫的內(nèi)容。檢疫合格證明（動物A證）紙張?zhí)?，既增加基層購證成本，又不便于攜帶和保管，建議減小至B證一樣大小。

[1]財政部，發(fā)改委.關于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費項目的通知 [Z].財綜 [2008]78號.北京:財政部，2008-11-13.