淺談重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償制度

翁崇鵬，毛婭卿

（1.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125；2.中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京 100081）

重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償是指政府利用公共資源（包括政府行政資源和其他社會(huì)資源）對在防控、撲滅重大動(dòng)物疫病過程中受損的畜禽養(yǎng)殖、加工、流通等企業(yè)、個(gè)體業(yè)主及相關(guān)環(huán)節(jié)實(shí)施補(bǔ)償?shù)男袨?。我國畜牧業(yè)總體規(guī)模較大，畜禽養(yǎng)殖種類多，飼養(yǎng)條件復(fù)雜，集約化養(yǎng)殖程度低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，一旦發(fā)生和流行重大動(dòng)物疫病，極易形成重大損失，對畜牧業(yè)生產(chǎn)造成巨大破壞，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，實(shí)行重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償，不僅是減輕農(nóng)牧民生產(chǎn)養(yǎng)殖成本和疫病發(fā)生后的損失，提高養(yǎng)殖戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力的需要，也是促進(jìn)各項(xiàng)動(dòng)物防疫措施落到實(shí)處的需要。

1 我國重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行的重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償機(jī)制

我國對動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償高度重視，出臺(tái)了一系列法律和政策，加強(qiáng)國家公共財(cái)政補(bǔ)償力度。2001年5月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作的通知》要求[1]，要建立和完善動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)行中央、地方財(cái)政補(bǔ)貼和群眾負(fù)擔(dān)相結(jié)合的辦法。2005年11月頒布的《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第三十三條規(guī)定[2]，“國家對因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實(shí)的損失，給予合理補(bǔ)償。緊急免疫接種和補(bǔ)償所需費(fèi)用，由中央政府和地方財(cái)政分擔(dān)。”2005年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見》第一條規(guī)定[3]，“對按規(guī)定撲殺禽只造成的養(yǎng)殖者損失，國家給予一定的補(bǔ)償?！毙滦抻喌摹秳?dòng)物防疫法》第六十六條規(guī)定[4]，“對在動(dòng)物疫病預(yù)防和控制、撲滅過程中強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物、銷毀的動(dòng)物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。因依法實(shí)施強(qiáng)制免疫造成動(dòng)物應(yīng)激死亡的，給予補(bǔ)償?！?/p>

全國各省市也出臺(tái)了相應(yīng)法規(guī)，明確重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償規(guī)定。例如，《天津市動(dòng)物防疫條例》第二十一條規(guī)定[5]，撲殺染疫、疑似染疫的動(dòng)物和同群動(dòng)物造成的損失，由動(dòng)物所有人承擔(dān)，人民政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。《上海市動(dòng)物防疫條例》第七條規(guī)定[6-7]，支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展動(dòng)物疫病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)動(dòng)物養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖農(nóng)戶參加動(dòng)物疫病保險(xiǎn)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，落實(shí)動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)措施，并依據(jù)保險(xiǎn)合同及時(shí)為動(dòng)物養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖農(nóng)戶提供承保范圍內(nèi)的損失賠償?！督K省動(dòng)物防疫條例》第十八條指出[8]，實(shí)施強(qiáng)制免疫后的動(dòng)物因發(fā)生疫情被撲殺的損失及處理費(fèi)用，按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行補(bǔ)貼。《浙江省動(dòng)物防疫條例》第八條規(guī)定[9]，對在動(dòng)物疫病預(yù)防、控制、撲滅過程中強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物、銷毀的動(dòng)物產(chǎn)品和相關(guān)物品，以及因依法實(shí)施強(qiáng)制免疫造成動(dòng)物應(yīng)激死亡的，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家、省有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償。在補(bǔ)償?shù)膶?shí)際操作過程中，首先將國家的各項(xiàng)扶植政策公布給全社會(huì)；其次是張榜公布對農(nóng)民和有關(guān)企業(yè)的賠償，核實(shí)被捕殺了畜禽數(shù)量；最后將補(bǔ)償資金發(fā)放到位。

按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，近年來中央和地方財(cái)政加大了動(dòng)物疫病防控投入力度。2004—2010年，中央財(cái)政下?lián)軗錃⒀a(bǔ)助經(jīng)費(fèi)8.75億元，用于口蹄疫、禽流感、高致病性藍(lán)耳病，以及奶牛布魯斯桿菌病、結(jié)核病的撲殺補(bǔ)助。這些資金投入對保障動(dòng)物疫病防控措施落實(shí)、確保不發(fā)生區(qū)域性重大動(dòng)物疫病，促進(jìn)農(nóng)牧民恢復(fù)生產(chǎn)、維護(hù)動(dòng)物飼養(yǎng)者的合法權(quán)益起到了非常重要作用。

1.2 現(xiàn)行損失補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問題

雖然我國重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償機(jī)制不斷健全完善，但面對動(dòng)物防疫形勢的新問題、新情況、新任務(wù)，動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策還不完善，補(bǔ)償機(jī)制仍很薄弱。一是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。撲殺一頭奶牛，養(yǎng)殖戶直接經(jīng)濟(jì)損失一般在萬元以上，但得到的補(bǔ)貼僅有2400元，與實(shí)際損失差距過大。2005年，遼寧省對黑山疫區(qū)的家禽撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是:雞鴨每只補(bǔ)償10元，鵝每只補(bǔ)償15元，幼禽（雞、鴨、鵝）每只補(bǔ)償5元，肉食鴿每只補(bǔ)償5元。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)雖低，但政府出資不少，老百姓也不盡滿意。同時(shí)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以把握，同是因病死亡的豬，大、中、小劃分和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。二是補(bǔ)償效率不高。政府在提供補(bǔ)償?shù)倪^程中，經(jīng)常要?jiǎng)佑么罅康娜肆?、物力，首先是由獸醫(yī)部門檢查疫病的情況，由與畜牧部門共同確定需要補(bǔ)償?shù)男笄萜贩N和數(shù)量；然后上報(bào)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門審查；財(cái)政部門將需要獲得補(bǔ)償?shù)馁Y金逐級(jí)上報(bào)直至中央財(cái)政；中央財(cái)政審查以后，再逐級(jí)將補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)下發(fā)下去直至農(nóng)戶。這種補(bǔ)償過程需要各有關(guān)部門共同支持和參與，即使任何一個(gè)部門都不拖延，周期仍然很長，效率也不高。三是補(bǔ)償范圍偏窄?，F(xiàn)行的補(bǔ)貼政策只有口蹄疫、禽流感、高致病性豬藍(lán)耳病、布魯氏桿菌病、結(jié)核病5種，而且布魯氏桿菌病、結(jié)核病還只是針對奶牛的，而豬瘟、雞新城疫等其他危害重大的疫病沒有撲殺補(bǔ)貼。撲殺病畜一般還要涉及人工、消毒，以及疑似染疫的產(chǎn)品銷毀、污染飼料銷毀及無害化處理等，這些費(fèi)用都沒有納入補(bǔ)貼范圍。四是補(bǔ)償模式粗放。各地對動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償主要做法是，由農(nóng)戶按市場價(jià)提出撲殺補(bǔ)助的具體要求，再由縣政府官員、畜牧獸醫(yī)局技術(shù)人員、鄉(xiāng)村工作人員合議估價(jià)，最終達(dá)成協(xié)議，由農(nóng)戶簽字，在場人員簽字，決定撲殺后再支付。免疫出現(xiàn)應(yīng)激死亡的，由農(nóng)戶通知村級(jí)防疫員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站人員進(jìn)行當(dāng)場核實(shí)，再由農(nóng)戶申請交畜牧獸醫(yī)局核實(shí)給予解決。這些補(bǔ)償模式管理粗放，存在冒領(lǐng)、多領(lǐng)補(bǔ)償資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。五是補(bǔ)償機(jī)制不全。由于在損失補(bǔ)償評(píng)估上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖者與政府在補(bǔ)償金額要求上存在差距，給動(dòng)物防疫工作增加難度。有的養(yǎng)殖者擔(dān)心補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高、補(bǔ)償周期過長，往往隱瞞疫情不報(bào)，造成疫情和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患。強(qiáng)制免疫應(yīng)激反應(yīng)補(bǔ)償責(zé)任不清晰，會(huì)出現(xiàn)疫苗企業(yè)推諉扯皮現(xiàn)象。在補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理方面，各地補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)屬于一事一補(bǔ)，沒有專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督，容易出現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督缺失、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。

2 國外實(shí)施重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/h2>

2.1 損失補(bǔ)償類型

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在發(fā)生重大動(dòng)物疫病時(shí)，一般采取撲殺疫區(qū)（一般為疫點(diǎn)周圍3公里半徑所覆蓋的區(qū)域）范圍內(nèi)的所有動(dòng)物，并進(jìn)行消毒、掩埋或焚毀等處理措施，對于撲殺的動(dòng)物按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。因此，實(shí)施重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償主要包括二個(gè)部分。一是對疫情發(fā)生地實(shí)施防疫措施導(dǎo)致的損失補(bǔ)償。二是疫區(qū)及周邊地區(qū)為防止疫情擴(kuò)散而實(shí)施防疫措施導(dǎo)致的損失補(bǔ)償[10]。

2.1.1 疫點(diǎn)損失補(bǔ)償

一般來說對于確診發(fā)生重大動(dòng)物疫病并且死亡的畜禽，如果由保險(xiǎn)公司給予賠償，政府則無需再給予補(bǔ)償。但由于疫病診斷和防疫過程中導(dǎo)致的死亡則可依具體情形以及法律規(guī)定，實(shí)施不同程度的政府補(bǔ)償。一是畜禽保險(xiǎn)。當(dāng)前世界上大部分國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上均是在政府補(bǔ)貼下開展的，要么直接對費(fèi)率補(bǔ)貼，要么直接賠付，是一種政策性保險(xiǎn)。在購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，一旦懷疑或確認(rèn)發(fā)生疫情后，農(nóng)場可以向保險(xiǎn)公司提出賠償申請。例如，1999年3月比利時(shí)二惡英污染事件的發(fā)生就是在一些養(yǎng)雞場因突然出現(xiàn)異常，在向保險(xiǎn)公司提出保險(xiǎn)賠償后得到專家的調(diào)查后確認(rèn)的。歐盟國家對動(dòng)物保險(xiǎn)和補(bǔ)貼有較長期的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)歐盟國家死亡和撲殺的動(dòng)物都由國家進(jìn)行賠償，其中50%可由歐盟申請補(bǔ)貼。 二是防疫補(bǔ)償。重大動(dòng)物疫病防控時(shí)，畜牧獸醫(yī)部門對畜禽進(jìn)行監(jiān)測、免疫等操作導(dǎo)致的非正常死亡，將由政府給予補(bǔ)貼。臺(tái)灣《動(dòng)物傳染病防治條例》規(guī)定，由動(dòng)物防疫人員實(shí)施活體檢查、預(yù)防注射、接種疫苗、藥浴或投藥而致死或流產(chǎn)，或撲殺的動(dòng)物及銷毀的物品，除規(guī)定外，由縣級(jí)以上主管機(jī)關(guān)組織評(píng)價(jià)委員會(huì)，評(píng)定市場價(jià)格，并按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)。澳大利亞2002年出臺(tái)的“政府與養(yǎng)殖業(yè)部門共同承擔(dān)動(dòng)物疫病緊急處理費(fèi)用的協(xié)議”規(guī)定，國家對澳大利亞未曾大流行的已知疾病、可能造成全國大流行的已知疾病變種、未知嚴(yán)重的傳染性疾病以及急性暴發(fā)的已知傳染性疾病等四種類型的動(dòng)物疫病防治費(fèi)用根據(jù)實(shí)際情況由政府獨(dú)自承擔(dān)或有政府和產(chǎn)業(yè)部門共同承擔(dān)。

2.1.2 疫區(qū)及周邊地區(qū)損失補(bǔ)償

各國在發(fā)生重大動(dòng)物疫情時(shí)，實(shí)際上發(fā)病死亡的畜禽不多，但一般要撲殺疫區(qū)及周邊畜禽防止疫情擴(kuò)散蔓延。2001年，英國暴發(fā)口蹄疫，政府為彌補(bǔ)疫情帶來的損失，決定對撲殺的牲畜以疫情暴發(fā)前的市場價(jià)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從2月到8月，全國確認(rèn)發(fā)生1960起口蹄疫，英國政府和農(nóng)民蒙受高達(dá)22億英鎊的損失，農(nóng)民得到大約9.3億英鎊的補(bǔ)償。2002年，韓國政府發(fā)現(xiàn)口蹄疫疫情后，把距離疫情發(fā)生地栗谷農(nóng)場3公里之內(nèi)的地區(qū)確定為轄區(qū)，10公里之內(nèi)為警戒區(qū)，20公里之內(nèi)地區(qū)為特別管理區(qū)，并下令屠宰了改農(nóng)場飼養(yǎng)的8700頭豬和鄰近農(nóng)場的45頭奶牛。對疫區(qū)內(nèi)防止疫情擴(kuò)散而采取的撲殺措施，政府按照市場價(jià)格給予100%的補(bǔ)償。

2.2 損失補(bǔ)償模式

目前，國外在重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償方面主采取動(dòng)物疫病防治基金和農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)兩種模式。

2.2.1 動(dòng)物疫病防治基金

這種補(bǔ)償模式主要以德國丹麥為代表[11]。在發(fā)達(dá)國家，如果動(dòng)物疫病暴發(fā)，畜禽養(yǎng)殖戶將依據(jù)動(dòng)物防疫法得到補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括被正式命令銷毀的動(dòng)物、銷毀命令下達(dá)后死亡的動(dòng)物，以及死后被認(rèn)定為屬于須申報(bào)疾病的動(dòng)物。補(bǔ)償既不考慮稅收，對間接經(jīng)濟(jì)損失也沒有補(bǔ)償，如受疫區(qū)限制和相應(yīng)的銷售禁令影響而造成的損失。此外，如果畜禽養(yǎng)殖戶未能遵守法定的疫情預(yù)防和控制的有關(guān)規(guī)定，他們將無權(quán)獲得補(bǔ)償，或根據(jù)過失輕重相應(yīng)減少補(bǔ)償金的數(shù)額。損失補(bǔ)償以動(dòng)物的市場價(jià)格為基礎(chǔ)，但有一個(gè)最高補(bǔ)償限制。在德國具體限制額度是，馬5113歐元、牛3068、豬l 278歐元、綿羊767歐元、山羊307歐元、家禽51歐元、蜜蜂每群102歐元。補(bǔ)償認(rèn)定主要由官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，官方獸醫(yī)在接到動(dòng)物養(yǎng)殖者的請求后，一定要在動(dòng)物銷毀之前或之后立刻估計(jì)出動(dòng)物的價(jià)值，計(jì)算出補(bǔ)償數(shù)額。補(bǔ)償資金來源則主要包括兩部分:一是政府財(cái)政支出，另一部分是由養(yǎng)殖戶所交納的動(dòng)物疫病基金。兩部分的補(bǔ)償比例在不同國家有所不同，在德國政府財(cái)政資金占50%，動(dòng)物疫病基金50%。在丹麥則是政府負(fù)擔(dān)80%，應(yīng)急基金負(fù)擔(dān)20%。各國動(dòng)物疫病應(yīng)急基金的征收隨著畜禽的不同采取不同的征收辦法。豬和牛在丹麥?zhǔn)遣捎猛涝资召M(fèi)的辦法來解決，德國則以畜禽登記數(shù)統(tǒng)一收費(fèi)。在資金的使用上，實(shí)行專款專用，從某一特定動(dòng)物收來的錢只能用于同一動(dòng)物的疫病補(bǔ)償。如果某一動(dòng)物疫病基金在補(bǔ)償時(shí)出現(xiàn)不足，只能以借款的形式使用其他動(dòng)物疾病應(yīng)急基金，但必須在以后的年度里盡快償還。動(dòng)物疫病應(yīng)急基金一般都由政府、獸醫(yī)管理部門和農(nóng)場主代表所組成的董事會(huì)和理事會(huì)管理。

2.2.2 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

這種補(bǔ)償模式主要以美國和日本為代表，是由保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等國家和私營、政府和民間組織相互聯(lián)系、實(shí)行強(qiáng)制與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的雙軌制農(nóng)業(yè)保障體系模式。美國政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)、免稅形式給予扶持。2000年美國農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼額平均約為純保費(fèi)的53%。日本出臺(tái)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式采用三級(jí)制村民共濟(jì)制度，即由市町村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合直接承辦各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、由都道府縣的共濟(jì)聯(lián)合會(huì)承擔(dān)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、由全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)承擔(dān)各共濟(jì)聯(lián)合會(huì)的再保險(xiǎn)。根據(jù)法律規(guī)定，建立農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織的地區(qū)，對大畜禽（馬、牛等）養(yǎng)殖戶強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，小家畜和家禽養(yǎng)殖戶自愿投保。按政府指令養(yǎng)殖的農(nóng)戶，不用投保就自動(dòng)參加了保險(xiǎn)。農(nóng)戶參加保險(xiǎn)，僅承擔(dān)很少部分保費(fèi)，大部分由政府承擔(dān)。國家給予投保畜禽提供30%～50%左右的保費(fèi)補(bǔ)貼，給保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供全部的經(jīng)營管理費(fèi)的補(bǔ)貼。在出現(xiàn)需要捕殺同群畜禽時(shí)，中央財(cái)政提供全部補(bǔ)貼費(fèi)用，由農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合負(fù)責(zé)發(fā)放到農(nóng)戶手上。

3 我國實(shí)行重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償?shù)谋匾院涂尚行?/h2>

3.1 必要性

一是減少動(dòng)物疫病流行擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行的撲殺畜禽補(bǔ)償遠(yuǎn)低于畜禽的市場價(jià)值，畜禽發(fā)病后，一些養(yǎng)殖戶在利益的驅(qū)使下，會(huì)選擇將病死畜禽宰殺或者販賣，而隱瞞報(bào)告疫情，導(dǎo)致疫情擴(kuò)散蔓延，甚至造成動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件。在免疫過程中，因疫苗注射應(yīng)急死亡補(bǔ)償不落實(shí)，造成村級(jí)防疫員與養(yǎng)殖戶產(chǎn)生矛盾，致使養(yǎng)殖戶拒絕免疫，村級(jí)防疫員因害怕再次產(chǎn)生應(yīng)急反應(yīng)而減少免疫劑量甚至不免，致使免疫工作難以落實(shí)，增加了疫情發(fā)生幾率。

二是保護(hù)養(yǎng)殖戶發(fā)展畜牧業(yè)的積極性。我國畜禽養(yǎng)殖集約化程度不高，大部門養(yǎng)殖戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，原本因?yàn)轲B(yǎng)殖規(guī)模小，養(yǎng)殖業(yè)主難不容易獲得大量利潤，積累的擴(kuò)大再生產(chǎn)資金不多，一旦遭受重大動(dòng)物疫情的沖擊，極易造成毀滅性損失，疫情過后依靠自身重新發(fā)展畜禽養(yǎng)殖的能力十分有限，急需外部援助。重大動(dòng)物疫情發(fā)生后如果不能及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，大量畜禽得不到補(bǔ)欄，還可能威脅畜產(chǎn)品的有效供給。

三是有助于樹立負(fù)責(zé)任政府形象。防控重大動(dòng)物疫情中，政府對畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者適當(dāng)補(bǔ)償，以扶持弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體生產(chǎn)自救，能體現(xiàn)一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府形象。特別是重大動(dòng)物疫情發(fā)生后，政府對因疫情損失實(shí)施補(bǔ)償，能體現(xiàn)政府控制疫情發(fā)展，扶持畜牧業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)的堅(jiān)定決心，也能安撫人心、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

四是動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償是國際通行做法。世界各國都以法律形式規(guī)定動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償，采取積極的補(bǔ)償措施，鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶積極配合防控措施落實(shí)，增強(qiáng)災(zāi)害后發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)的信心。澳大利亞、美國、日本和歐盟等國家對捕殺賠償做了明確的法律規(guī)定，確保畜主的經(jīng)濟(jì)損失及時(shí)得到補(bǔ)償。建立有力的應(yīng)急資金保障機(jī)制，推行畜禽保險(xiǎn)，多方面、多途徑減少農(nóng)民損失。

3.2 可行性

一是新修訂的《動(dòng)物防疫法》為重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償提供了法律保障。新修訂的《動(dòng)物防疫法》第六十六條明確規(guī)定，對在動(dòng)物疫病預(yù)防和控制、撲滅過程中強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物、銷毀的動(dòng)物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；因依法實(shí)施強(qiáng)制免疫造成動(dòng)物應(yīng)激死亡的，給予補(bǔ)償。

二是獸醫(yī)管理體制改革為重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償執(zhí)行提供了組織保障。建國幾十年來，特別是實(shí)施獸醫(yī)管理體制改革以來，我國建立了較為完整的畜牧業(yè)生產(chǎn)和疫情監(jiān)測報(bào)告體系，能掌控全國的畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和動(dòng)物疫病的發(fā)生與危害狀況，可以承擔(dān)重大動(dòng)物疫病的病原學(xué)監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫病損失評(píng)估和損失補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，形成涵蓋面極廣的組織體系，可作為落實(shí)動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償?shù)慕M織機(jī)構(gòu)。

三是日益增強(qiáng)的綜合國力為重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償提供了財(cái)力支持。改革開放30年來，我國綜合國力顯著增強(qiáng)。近十年來全國稅收增長率每年達(dá)兩位數(shù)，國庫充盈，盡管面臨的社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)和固定資產(chǎn)投資等任務(wù)仍然較重，財(cái)政支農(nóng)資金投入還是保持逐年增長態(tài)勢。重大動(dòng)物疫病的發(fā)生蔓延，不僅影響畜牧業(yè)健康發(fā)展，一些人畜共患病還可能危害人民群眾身體健康，因此，重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償，是公共財(cái)政的減災(zāi)救災(zāi)行為，屬于正常的支出項(xiàng)目。

4 建立重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償制度的初步設(shè)計(jì)

重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成一種長效機(jī)制，建立了較為完整的運(yùn)行體系，對預(yù)防和控制重大動(dòng)物疫病取得較好效果[12-13]。我國雖是畜牧業(yè)大國，但重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償工作剛剛起步，相關(guān)配套政策、措施及運(yùn)行機(jī)制需要不斷完善。

4.1 明確重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償原則

一是共擔(dān)原則。根據(jù)法律規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖戶是動(dòng)物疫病預(yù)防和控制的主體，政府是搞好公共衛(wèi)生服務(wù)的投入者，因此重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失必須堅(jiān)持生產(chǎn)者、中央政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)的原則。二是“三公”原則。應(yīng)當(dāng)公平對待受損失的業(yè)主，向社會(huì)公開各種補(bǔ)償政策、措施和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公正地分配補(bǔ)償金和其他補(bǔ)償資源。三是輔助原則。各國政府對重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上是根據(jù)本國的財(cái)力來決定的。目前我國國力仍然不夠強(qiáng)大，財(cái)力仍然有限，損失補(bǔ)償仍應(yīng)屬于輔助性質(zhì)，只是對業(yè)主恢復(fù)生產(chǎn)給予輔助性幫助，不可能包攬疫后畜牧業(yè)發(fā)展的所有問題。四是差別原則。在損失補(bǔ)償中，要對商品畜禽和種畜禽的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所差別，對東中西部地區(qū)補(bǔ)助比例有所差別，對間接經(jīng)濟(jì)損失不能補(bǔ)償，對因養(yǎng)殖戶未能遵守法律規(guī)定造成的損失應(yīng)相應(yīng)減少補(bǔ)償或不予補(bǔ)償。

4.2 細(xì)化重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償政策

一是補(bǔ)償方式。發(fā)生重大動(dòng)物疫情后，撲殺畜禽的損失給予直接補(bǔ)貼，對飼料等基本生產(chǎn)資料實(shí)行成本飼料補(bǔ)貼，對恢復(fù)生產(chǎn)進(jìn)行貸款低息或貼息補(bǔ)貼。二是補(bǔ)償范圍。應(yīng)包括被正式命令銷毀的動(dòng)物、銷毀命令下達(dá)后死亡的動(dòng)物，以及死亡后被認(rèn)定的須申報(bào)疾病的動(dòng)物以及被污染的飼料等。三是補(bǔ)償病種。應(yīng)根據(jù)國家動(dòng)物疫病中長期防治規(guī)劃，對損失重大或提出消滅目標(biāo)的動(dòng)物疫病給予補(bǔ)償，以促進(jìn)防控措施的落實(shí)。四是補(bǔ)償資金。包括政府財(cái)政支持和養(yǎng)殖戶支出，兩部分的支持比例由國家規(guī)定。五是認(rèn)定程序。建立重大動(dòng)物疫情報(bào)告與核查制度，合理科學(xué)評(píng)估經(jīng)濟(jì)損失，認(rèn)定補(bǔ)償對象和補(bǔ)償責(zé)任。

4.3 建立重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償方案

根據(jù)國外重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)以及我國防治禽流感損失補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，提出以下三種方案。

4.3.1 政策保險(xiǎn)方案

一是建立畜禽養(yǎng)殖檔案，由縣畜牧獸醫(yī)站統(tǒng)一保存。二是建立動(dòng)物疫病保險(xiǎn)制度。養(yǎng)殖戶根據(jù)畜禽飼養(yǎng)量交納保險(xiǎn)金，政府對保費(fèi)實(shí)行一定比例的補(bǔ)貼。三是重大動(dòng)物疫病損失評(píng)估。重大動(dòng)物疫病發(fā)生后，由畜牧、獸醫(yī)、經(jīng)濟(jì)、保險(xiǎn)業(yè)的專家對疫病的發(fā)展趨勢、危害范圍、經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行全面的評(píng)估，按病發(fā)鄉(xiāng)村和養(yǎng)殖場當(dāng)季上報(bào)養(yǎng)殖檔案的畜禽種類、數(shù)量和當(dāng)?shù)厣霞径仁袌鲣N售價(jià)格的平均價(jià)，計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四是補(bǔ)償金發(fā)放。重大動(dòng)物疫病造成直接損失由承擔(dān)畜禽疫病保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司按核準(zhǔn)后的補(bǔ)償金額及時(shí)發(fā)放到農(nóng)戶和養(yǎng)殖者手中。

4.3.2 重大動(dòng)物疫病基金方案

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立重大動(dòng)物疫病基金。全國按不同畜禽種類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)殖（加工）數(shù)量收取養(yǎng)殖場、戶、企業(yè)的疫病防治基金，交納數(shù)量主要依據(jù)畜禽飼養(yǎng)檔案核算。考慮到普通散養(yǎng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)承受能力較弱的特點(diǎn)，其疫病基金一律由政府財(cái)政交納。動(dòng)物疫病基金統(tǒng)一由動(dòng)物疫病基金管理委員會(huì)進(jìn)行管理?；鹞瘑T由獸醫(yī)、畜牧、財(cái)政和畜牧協(xié)會(huì)等部門的代表組成，下轄基金管理辦公室統(tǒng)一管理基金日常事務(wù)。與此同時(shí)國家財(cái)政也要建立重大動(dòng)物疫病配套專項(xiàng)，由中央財(cái)政和地方財(cái)政每年各按畜牧產(chǎn)值的一定比例撥款設(shè)立重大動(dòng)物疫病補(bǔ)償基金，?？顚Ｓ?，滾動(dòng)使用。該方案與政策保險(xiǎn)方案比較，唯一在補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來源上不同。

4.3.3 混合模式方案

這一模式實(shí)際上是上兩個(gè)方案的結(jié)合。具體來說就是將重大動(dòng)物疫病基金與重大動(dòng)物疫病應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制相結(jié)合，將普通動(dòng)物疫病的損失補(bǔ)償與畜禽保險(xiǎn)相結(jié)合，共同完成動(dòng)物疫病損失的補(bǔ)償任務(wù)。

以上三個(gè)方案，總體上來講各有其優(yōu)缺點(diǎn)，從短期來看，針對我國重大動(dòng)物疫病較重的情況，建立重大動(dòng)物疫病基金是一個(gè)更有針對性的方案。從中期來看，我國畜牧業(yè)除受到重大動(dòng)物疫病的干擾外，一般疫病、意外傷害等因素對畜牧業(yè)所造成的損失也相當(dāng)客觀，盡快建立畜禽保險(xiǎn)制度也是促進(jìn)我國畜牧業(yè)發(fā)展的一個(gè)必然選擇。從長期來看，我國未來畜牧業(yè)發(fā)展要逐步走重大動(dòng)物疫病基金加政策性畜禽保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障之路。

5 對重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)建議

5.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

我國新修訂的《動(dòng)物防疫法》只對重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償做了原則規(guī)定。建議出臺(tái)《動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償管理辦法》，細(xì)化重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償方面的具體內(nèi)容，進(jìn)一步明確重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估程序、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金的來源渠道、發(fā)放主體、處罰措施等內(nèi)容，要求畜禽養(yǎng)殖場（戶）、畜禽生產(chǎn)企業(yè)、加工、出口企業(yè)必須參加政策性保險(xiǎn)或上繳動(dòng)物疫病防治基金，否則不得享受重大動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償，包括市場支持性質(zhì)的貸款，以提高法律的針對性和可操作性。

5.2 深化獸醫(yī)管理體制改革

獸醫(yī)工作事關(guān)保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全和公共衛(wèi)生安全。國家應(yīng)將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全管理統(tǒng)一由一個(gè)部門管理，盡快實(shí)行食品安全全程監(jiān)管。其實(shí)，根據(jù)我國畜牧業(yè)發(fā)展和動(dòng)物疫病流行規(guī)律，在全國設(shè)置若干獸醫(yī)管理中心，統(tǒng)一監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)各省動(dòng)物防疫和獸醫(yī)工作。第三，加快推進(jìn)現(xiàn)代獸醫(yī)制度，強(qiáng)化官方獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度建設(shè)工作，完善官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)相互協(xié)作的動(dòng)物疫病損失補(bǔ)償認(rèn)定機(jī)制。

5.3 建立重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償基金

動(dòng)物防疫工作是社會(huì)公益事業(yè)，其必要的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由公共財(cái)政承擔(dān)。很多重大動(dòng)物疫病屬于公共衛(wèi)生安全范疇，其損失補(bǔ)償屬于減災(zāi)救災(zāi)工作的組成部分?，F(xiàn)行的政策基本上以臨時(shí)應(yīng)急方式對重大動(dòng)物疫情損失的養(yǎng)殖者進(jìn)行補(bǔ)償，保障程度不高，數(shù)額不足。建議建立重大動(dòng)物疫病防控?fù)p失補(bǔ)償基金。該基金分為國家和地方兩級(jí)。國家基金由中央財(cái)政每年專項(xiàng)撥付相當(dāng)于全國畜牧業(yè)總產(chǎn)值的1%，劃入國家基金庫，每年累計(jì)，發(fā)生重大動(dòng)物疫病時(shí)用于損失補(bǔ)償。地方基金由縣級(jí)財(cái)政籌集，可以從縣級(jí)稅收上交部門留出相當(dāng)于本縣畜牧業(yè)產(chǎn)值的1%作為地方基金，主要用于本縣發(fā)生重大動(dòng)物疫情時(shí)給予養(yǎng)殖者的損失補(bǔ)償。當(dāng)本縣基金不足時(shí)，申請國家基金借款，以后用本縣基金歸還國家基金。除財(cái)政資金外，還可廣泛吸收社會(huì)善款和其他資金，以擴(kuò)大基金規(guī)模。

5.4 盡快實(shí)施重大動(dòng)物疫病控制計(jì)劃

目前，農(nóng)業(yè)部正起草《重大動(dòng)物疫病防治中長期規(guī)劃（2010—2020年）》，在對我國疫情和防疫情況作出全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，按照疫病防治的一般規(guī)律，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出未來10年我國動(dòng)物疫病防治的總體規(guī)劃。建議在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，盡快制定若干對我國畜牧業(yè)和人民身體健康有重大影響的重大動(dòng)物疫病專項(xiàng)撲滅計(jì)劃，進(jìn)一步明確各類動(dòng)物疫病防治的技術(shù)路線。

5.5 明確疫病損失補(bǔ)償責(zé)任

要充分吸收國外經(jīng)驗(yàn)，盡快建立動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)基金。對由動(dòng)物疫病所造成的直接損失，在沒有建立動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)基金之前，國家按照100%的比例對所有撲殺動(dòng)物給予足額補(bǔ)償。在動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)基金建立之后，生產(chǎn)者因動(dòng)物疫病所造成的損失則由中央、地方和疫病風(fēng)險(xiǎn)基金共同承擔(dān)。動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)基金的建立要先在專業(yè)戶和規(guī)模場推行，普通散戶由財(cái)政代交。此外，要堅(jiān)持養(yǎng)殖場（戶）是防疫主體的原則，明確重大動(dòng)物疫病防控責(zé)任，因違反或不遵守法律而造成損失，補(bǔ)償責(zé)任由養(yǎng)殖場（戶）承擔(dān)。

[1]國務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作的通知 [Z].國發(fā)[2001]14 號(hào).北京:國務(wù)院，2001-05-04.

[2]國務(wù)院.重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例 [Z].國務(wù)院令[2005]450號(hào).北京:國務(wù)院，2005-11-20.

[3]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見 [Z].國辦發(fā)[2005]56號(hào).北京:國務(wù)院，2005-11-18.

[4]全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國動(dòng)物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號(hào).北京:全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007-08-30.

[5]天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).天津市動(dòng)物防疫條例[M]//農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局.動(dòng)物防疫法律法規(guī)匯編.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2003:155-160.

[6]上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).上海市動(dòng)物防疫條例[Z].公告 [2005]26號(hào).上海:上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2005-12-29.

[7]上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).關(guān)于修改《上海市動(dòng)物防疫條例》的決定[Z].公告[2010]20號(hào).上海:上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2010-05-17.

[8]江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).江蘇省動(dòng)物防疫條例[M]//農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局.動(dòng)物防疫法律法規(guī)匯編.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2003:187-191.

[9]浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).浙江省動(dòng)物防疫條例.公告 [2010]59號(hào).杭州:浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2010-11-25.

[10]浦華，王濟(jì)民.發(fā)達(dá)國家防控重大動(dòng)物疫病的財(cái)政支持政策[J].世界農(nóng)業(yè)，2008，353（9）:1-4.

[11]白雪峰，張杰，李衛(wèi)華，等.國外重大動(dòng)物疫病補(bǔ)償制度簡介[J].中國動(dòng)物檢疫，2008，25（9）:50-51.

[12]張漢榮.如何建立動(dòng)物疫病防控補(bǔ)償有效機(jī)制[J].中國動(dòng)物保健，2010，12（10）:1-3.

[13]王長江，黃保續(xù).建立長效機(jī)制，有效防控重大動(dòng)物疫病——論重大動(dòng)物疫病的科學(xué)防控問題[J].中國動(dòng)物檢疫，2010，27（12）:1-10.